高職院校權力運行制約與監(jiān)督機制研究及對策

張祥春

（遼寧生態(tài)工程職業(yè)學院，遼寧 沈陽 110101）

黨的十八屆三中全會提出：“必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，要形成科學有效的權力制約和協(xié)調機制?！盵1]黨的十九大報告中也強調：“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽關下運行，把權力關進制度的籠子。”[2]隨著高校辦學自主權的不斷擴大和一些管理職能的逐步下放，高校領導干部和職能部門的權力日趨集中，可支配資源不斷增加，圍繞科研、基建、招生等領域權力行使的隱患風險日益凸顯。從近幾年查處的案件分析來看，高校腐敗案件有明顯增多的態(tài)勢。這些問題的背后，主要是人財物的決策、管理和處置上缺少有效的制約和監(jiān)督。因此全面加強高校權力運行制約和監(jiān)督機制建設和研究，完善權力配置，強化制度建設，深化監(jiān)督職能作用，已成為落實全面從嚴治黨主體責任、發(fā)揮紀委監(jiān)督責任、推動高校健康發(fā)展、構建良好的政治生態(tài)的重要課題。

一、高職院校權力運行制約和監(jiān)督機制現(xiàn)狀及存在的問題

（一）思想和認識存盲區(qū)、有短板

1．對建立權力制約機制認識存偏見

一些高職院校領導和職能部門不愿意接受監(jiān)督，將自身置于監(jiān)督之外，不習慣讓人監(jiān)督，對監(jiān)督內心深處總有排斥心理，不認為這是對干部自身的保護，而是認為不信任，甚至存有成見和不滿，無形之中限制和阻礙了監(jiān)督的實施。

2．對監(jiān)督職能認識有偏差

受傳統(tǒng)和慣性思維的影響，高職院校的師生員工和各職能部門未形成全面監(jiān)督意識，自下而上的制約監(jiān)督機制未形成，主動履行監(jiān)督主體責任的意識缺失，同時主觀認識上有偏差，普遍認為監(jiān)督的職能就是紀檢監(jiān)察機關的事情，對高校權力運行制約和監(jiān)督置身世外，導致監(jiān)督存死角，有盲區(qū)。

3．宣傳教育跟進不到位

從思想上強化廉政宣傳和警示教育是制約權力行使者“不想腐”強化監(jiān)督的有效途徑，但目前高職院校廉政教育與宣傳的針對性不強，很多都是泛泛地學習和教育，警示教育、黨紀法規(guī)的普及宣傳未能做到“靶向治療”，缺乏有效的教育形式和載體，未能達到預期的教育效果。

（二）權力運行制約機制不完善、有漏洞

1．黨委決策權力缺乏制約

高職院校黨委是學校的領導核心，其決策權的范圍覆蓋學校各個領域，不僅決定學校發(fā)展方向、重大問題，甚至一些具體的事務黨委都具有決定權。而這些權力的制約國家是沒有相關規(guī)定的，且其決策的自由裁量權的約束機制也未建立健全，黨內監(jiān)督機關又在同級黨委的領導下，所以監(jiān)督和制約力有限。

2．行政執(zhí)行權力過度集中

高職院校實施黨委領導下的校長負責制，“校長作為獨立法人，對學校的人財物等各種資源具有較大的裁決權?！盵3]同時基于行政權力的執(zhí)行而設置的部門和機構存在權力配置不合理，職責不清，崗位設置不科學等，導致有的行政部門職權過于集中，滋生腐敗風險增大。

3．學術權力與行政權力界限不清

學術權力是高職院校專業(yè)學術性的價值體現(xiàn)，學術委員會是學術權力的執(zhí)行機構。在實際運行中，“高校權力行政化忽視了學術權力的自主性”[4]。行政權力和學術權力界限不清，學術權力依附行政權力，部分管理者集學術權力和行政權力于一身，受“行政化”和“官本位”影響，最后的決策權往往都受到行政權力的影響和制約。

4．制約制度不健全

國家對高職院校黨委和行政權力的制約未出臺相關制度，除了共同遵循的法律制約之外，制約主要的形式是基于民主集中制原則。這一原則的集中體現(xiàn)就是黨委會、校長辦公會。但在實際運行中，黨委會、校長辦公會存在權力和職責界限不清晰問題，有的行政權力過大，有的決策程序不規(guī)范，有的主要領導的末位表態(tài)制執(zhí)行不到位等，導致約束力量降低。

（三）權力運行監(jiān)督機制不協(xié)調、有缺失

1．縱向和橫向監(jiān)督不到位

上一級教育主管和紀檢監(jiān)察機關作為縱向監(jiān)督的行為主體很少主動延伸到高職院校進行垂直監(jiān)管，往往都依靠高校自身和紀檢監(jiān)察機構履行監(jiān)督。同級紀檢監(jiān)察機關又受到同級黨委和行政的領導，在實施監(jiān)督過程中存在諸多顧慮，監(jiān)督的實效性大打折扣。

2．黨內和黨外監(jiān)督有差距

《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》規(guī)定：“建立健全黨中央統(tǒng)一領導，黨委（黨組） 全面監(jiān)督，紀律檢查機關專責監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內監(jiān)督體系?！盵5]這一規(guī)定使黨內監(jiān)督有了遵循和強化，但實際監(jiān)督中仍然存在不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督和不敢監(jiān)督的問題，監(jiān)督的責任意識淡薄，有效的監(jiān)督手段載體缺少。教代會作為黨外監(jiān)督的主要形式之一，由于教代會比例構成失衡，民主監(jiān)督的代表性不夠。群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及審計監(jiān)督做為黨外監(jiān)督的有效形式，在實際運行中又缺少系統(tǒng)整合，未能發(fā)揮其應有作用。

二、破解高職院校權力制約與監(jiān)督機制的對策

中共十九屆中央紀委四次全會指出：“一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，不僅是反腐敗斗爭的基本方針，也是新時代全面從嚴治黨的重要方略?！盵6]因此，權力的制約與監(jiān)督必須從不敢腐、不能腐、不想腐的“三位一體”推進治理。

（一）深化思想認識，筑牢“不想腐”的思想防線

1．強化思想道德教育

“行為上的腐敗，首先是思想上的滑坡”，因此，采取有計劃、分層次、有針對性地對黨員領導干部進行理想信念教育，不斷增強黨性意識和宗旨觀念，強化道德修養(yǎng)，培育正確的權力觀，提升廉潔用權和遵紀守法意識，有利于筑牢“不想腐”思想道德的底線。

2．加強警示教育

思想道德教育是一種潛移默化的教育，而警示教育具有“迎頭一擊”的警醒作用。把教育領域查處的典型案件作為教育素材，借助同領域權力行使易引發(fā)違法違紀的貪腐點，開展專題性的警示教育剖析活動，以案釋紀，以案釋法，進一步增強警示教育的針對性和實效性。

3．開展廉政文化建設

廉政文化具有極強的滲透和影響功能。要持續(xù)不斷把廉政文化融入到師生中，融入到領導干部和職能部門中，利用廉政文化創(chuàng)建活動開展廉政文化進校園、廉政文化進課堂、廉政文化進部門、廉政文化進崗位等活動，營造處處感受廉潔熏陶，時時接受廉潔教育的氛圍，在廉政文化軟性熏陶下建立起“不想腐”的硬性防線。

（二）完善權力制約機制，筑牢“不能腐”的“防火墻”

1．建立對黨委決策權力的有效制衡機制

對黨委決策權實施事前公開和事后報告制度，對其決策權加以約束和規(guī)范。黨委做出一些重大決策時要對其相關重要內容進行公布，廣泛征求意見，接受事前公開監(jiān)督。黨委的重大決策實施和結果要定期向上一級教育主管部門和黨代會做專題性報告，接受上級主管部門和黨員的事后監(jiān)督。

2．優(yōu)化對行政權力的科學配置

“對權力進行監(jiān)督與制約，就是分散權力，形成‘以權力制約權力的’格局?！盵7]建立行政權力內控機制，科學設置職能部門，合理規(guī)范權力邊界，清晰設定崗位職責。對涉及人財物等重點領域和關鍵崗位的干部定期交流，實行動態(tài)制衡。開展廉政風險點排查，確定風險等級和預警機制，對風險等級高的部門和崗位建立權力風險清單，全面規(guī)范流程，確保權力在可控可監(jiān)督的范圍內運行。

3．維護學術權力的自主性和獨立性

《高等學校學術委員會規(guī)程》規(guī)定：“高等學校應當依法設立學術委員會，健全以學術委員會為核心的學術管理體系與組織架構；并以學術委員會作為校內最高學術機構，統(tǒng)籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權?！盵8]合理設置學術委員會行政領導職務委員比例，制定并完善學術委員實施細則，強化學術委員的學術主導性，厘清行政權力和學術權力的邊界，建立學術委員會獨立行使權力的工作機制，逐步實行行政權力與學術權力分離機制，使學術權力回歸本源。

4．規(guī)范權力運行內控程序

嚴格的程序和規(guī)范的流程是防止權力濫用的關鍵。要“制定合理、明確、規(guī)范的決策程序，對相關決策建章立制。”[9]要厘清黨委會和校長辦公會的權力界限，制定出權力界限清晰的議事規(guī)則，規(guī)范重大事項決策和執(zhí)行流程，全程記載會議表決程序，規(guī)范“一把手”末位表態(tài)制度的執(zhí)行和監(jiān)督。

5．建立健全黨政權力運行信息公開制度

權力只有在陽關下運行才能減少腐敗的滋生。要建立和完善黨政權力運行信息公開制度，健全和完善黨務、校務公開工作機制，將涉及廣大教職工和學生切身利益以及重大人財物等事項的決策結果及時面向校內外公開，保證師生和公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權，建立公開事項清單，確保權力決策公開透明。

（三）構建權力運行監(jiān)督機制，筑牢“不敢腐”的監(jiān)督網(wǎng)

1．創(chuàng)新管理模式，強化專責監(jiān)督獨立性

從根本上創(chuàng)新和改革紀檢監(jiān)察監(jiān)督模式：一是實行派駐紀檢監(jiān)督機制，強化自上而下的組織監(jiān)督，實行紀檢監(jiān)察機關垂直管理，獨立實施監(jiān)督權；二是推行紀檢監(jiān)察干部交流交叉任職機制，建立紀檢監(jiān)察干部跨?？绲貐^(qū)交叉任職和交流的流動機制，強化同級監(jiān)督機構獨立行使監(jiān)督權。

2．整合監(jiān)督資源，發(fā)揮監(jiān)督合力效能

對各種監(jiān)督資源進行有效整合和統(tǒng)籌：一是統(tǒng)籌黨內監(jiān)督，把黨委主責監(jiān)督、黨的工作部門和基層黨組織的日常監(jiān)督以及黨員的維權監(jiān)督有機統(tǒng)一起來，實行監(jiān)督責任清單制和年度監(jiān)督述責制；二是統(tǒng)籌黨外監(jiān)督，把群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群團的民主監(jiān)督有機統(tǒng)一起來，構建起大監(jiān)督平臺，確保每項監(jiān)督都能發(fā)揮作用。

3．強化專業(yè)監(jiān)督，推進審計全程介入

對物質采購、工程、基建、收費管理等項目的資金使用監(jiān)督，除了日常監(jiān)督之外，要強化審計的專業(yè)監(jiān)督，要建立委托第三方審計工作責任制。從立項到驗收全程審計介入，建立審計情況通報、審計問題整改反饋等制度，“實行主要領導干部兩年一次定期審計，解決不離不審問題。”[10]

4．加大執(zhí)紀力度，構建強有力的懲戒機制

堅持有腐必反，失職必究。紀檢監(jiān)察部門要聚焦主責主業(yè)，不斷擴大問題線索來源，逐步建立起校內巡察機制，形成上下聯(lián)動?！耙獓烂C查處違規(guī)違紀案件，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，用嚴肅執(zhí)紀問責的震懾來有效制約和監(jiān)督權力運行。”[11]

5．運用信息化手段，打造智能化監(jiān)督平臺

充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息化技術，建立快捷的舉報系統(tǒng)，構建大數(shù)據(jù)平臺，對權力行使的全過程進行留痕監(jiān)督，發(fā)揮信息技術在監(jiān)督中的實際應用。