生物安全視閾下野生動物重要棲息地的法律保護(hù)

趙英杰，高夢雨

（東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱150036）

野生動物重要棲息地法律保護(hù)的現(xiàn)實基礎(chǔ)是保護(hù)野生動物資源，維護(hù)生物多樣性。目前我國對野生動物重要棲息地的研究主要在自然保護(hù)地的制度建設(shè)方面，對棲息地保護(hù)成效與保護(hù)方式方面未曾有深入研究。人與動物是自然生態(tài)系統(tǒng)不可缺少的環(huán)節(jié)，兩者休戚與共，保護(hù)野生動物重要棲息地對人類生存發(fā)展也是至關(guān)重要的。人畜共染疾病的暴發(fā)，推動了生物安全立法進(jìn)程，目前我國已出臺生物安全法，這一舉措為我國野生動物重要棲息地保護(hù)方式開辟了新視角。能否在生物安全視閾下拓展野生動物重要棲息地法律保護(hù)途徑，以實現(xiàn)野生動物重要棲息地有效保護(hù)與維護(hù)生物安全的雙重目標(biāo)是值得探索的。

一、生物安全視閾下野生動物重要棲息地法律保護(hù)的必要性

（一）國家公共衛(wèi)生安全的導(dǎo)向型政策要求

人畜共染病毒的侵襲是造成國家公共衛(wèi)生安全問題的重要因素。濫食、非法獵捕野生動物、破壞野生動物重要棲息地是造成野生動物與人類深入接觸的重要原因。面對濫食、濫獵野生動物的社會現(xiàn)狀，第十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康的決定》，將野生動物的保護(hù)范圍擴(kuò)大至所有陸生野生動物，并在野生動物保護(hù)法的基礎(chǔ)上，加強對違法行為的處罰。針對生物技術(shù)對人類公共衛(wèi)生健康造成的潛在風(fēng)險，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議中提出要將生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家安全風(fēng)險防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力。在學(xué)界對生物安全的研究與現(xiàn)實問題的基礎(chǔ)上，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議通過了《中華人民共和國生物安全法》的提案，實現(xiàn)了國家生物安全風(fēng)險防控進(jìn)程的里程碑建設(shè)。野生動物棲息地破碎化是野生動物不斷向人類生活領(lǐng)域靠近的重要原因，加強野生動物重要棲息地的保護(hù)和建設(shè)，維護(hù)野生動物生存繁衍的自然生態(tài)系統(tǒng)，不僅是保護(hù)野生動物資源的重要途徑，也是維護(hù)生物安全、保障國家公共衛(wèi)生安全的重要途徑。以上政策的出臺為野生動物資源保護(hù)開辟了新角度，也為從生物安全視角探索野生動物重要棲息地的法律保護(hù)路徑提供政策支持。

（二）野生動物資源保護(hù)的內(nèi)在邏輯生成

從歷史邏輯來看，野生動物資源保護(hù)是歷史選擇，野生動物資源保護(hù)是大自然保護(hù)的重要方面。從現(xiàn)實邏輯來看，野生動物重要棲息地環(huán)境質(zhì)量下降是導(dǎo)致野生動物資源種類減少、質(zhì)量下降的根本原因。大型工程項目建設(shè)人為割裂了野生動物重要棲息地的連續(xù)性與完整性，加之自然災(zāi)害、全球生態(tài)環(huán)境惡化的影響，棲息地破碎化、孤島化成為現(xiàn)實，在此基礎(chǔ)上，野生動物物種近親繁殖概率加大，種群質(zhì)量下降并逐漸退化。野生動物保護(hù)法規(guī)定了野生動物棲息地的法律概念，并要求各級政府野生動物主管部門對野生動物及其重要棲息地進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測、評估，制訂檔案并發(fā)布名錄，但相應(yīng)的法律制度保護(hù)并未起到應(yīng)有的保護(hù)效果。

中央第一生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組在對北京市拒馬河水生野生動物自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行督察時發(fā)現(xiàn)，位于核心區(qū)的八渡水文水質(zhì)監(jiān)測站竟轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性酒店。定位于野生動物及其棲息地保護(hù)者角色的機構(gòu)卻變?yōu)樽畲蟮钠茐恼?，追根溯源，對野生動物重要棲息地的重要性缺乏科學(xué)全面的認(rèn)識是本質(zhì)原因。同時，這一現(xiàn)象也表明僅對野生動物重要棲息地以劃定國家公園、自然保護(hù)區(qū)、禁獵期等方式進(jìn)行保護(hù)是不夠的，必須從多角度完善對野生動物重要棲息地的法律保護(hù)，才能使其在野生動物資源、生物多樣性保護(hù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。生物安全法明確保護(hù)生物資源與生態(tài)環(huán)境是其立法目的之一，從生物安全的視角加強對野生動物重要棲息地的法律保護(hù)，推動野生動物資源的有效保護(hù)是有法可依的。

（三）生物安全保障的基礎(chǔ)性要求

生物安全法明確規(guī)定防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情、人類遺傳資源與生物安全管理、防范外來物種入侵與保護(hù)生物多樣性是生物安全立法的重要內(nèi)容，廣義的生物安全觀要求重視生物多樣性以及與現(xiàn)代生物技術(shù)息息相關(guān)的公共安全問題［1］。面對人畜共染疾病暴發(fā)的社會問題，普遍歸因于野生動物的非法交易、濫食、濫獵，卻忽視了農(nóng)畜業(yè)擴(kuò)張、森林砍伐以及工業(yè)發(fā)展造成的棲息地破壞這一關(guān)鍵因素。2020年，聯(lián)合國發(fā)布的有關(guān)生物多樣性報告指出，目前尚未達(dá)到十年前設(shè)定的自然保護(hù)目標(biāo)，環(huán)境持續(xù)惡化正在增加疾病傳播給人類的風(fēng)險。不可否認(rèn)，人與自然生態(tài)系統(tǒng)關(guān)系的失衡是造成公共衛(wèi)生安全問題的重要因素，對野生動物資源的不合理利用直接導(dǎo)致大自然對社會的反作用。生物安全法規(guī)定的生物因子是指動物、植物、微生物、生物毒素及其他生物活性物質(zhì)，涵蓋范圍較廣。完整的自然生態(tài)系統(tǒng)是野生動植物生存發(fā)展的重要基礎(chǔ)，控制重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情的暴發(fā)，不僅要關(guān)注疫情暴發(fā)的潛在風(fēng)險，更要從源頭進(jìn)行控制。從生物安全視角探索野生動物重要棲息地的法律保護(hù)，是保障生物安全的必然要求。

二、生物安全視閾下野生動物重要棲息地法律保護(hù)困境

（一）野生動物重要棲息地立法目的模糊

法律地位不明確直接導(dǎo)致相關(guān)的法律制度難以落實。我國野生動物保護(hù)法對野生動物及其棲息地進(jìn)行專章規(guī)定，并制定相應(yīng)制度予以保護(hù)，但鑒于未對野生動物重要棲息地進(jìn)行明確的法律定位，其相關(guān)法律制度實施效果不佳。

首先，野生動物保護(hù)法立法目的存在偏差。在人與自然休戚與共的今天，人與動物和諧共生既是必然選擇也是當(dāng)今社會重要的價值取向。一部針對特定對象的法律不應(yīng)將其立法目的限縮在固定領(lǐng)域，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的做法已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代社會的需要。當(dāng)前野生動物保護(hù)法的立法目的忽略了保障公眾衛(wèi)生健康的內(nèi)容［2］，要實現(xiàn)保護(hù)野生動物資源，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡的目的，從人類生命健康角度出發(fā)，保護(hù)、修復(fù)野生動物重要棲息地更有利于實現(xiàn)立法目的。

其次，野生動物保護(hù)法立法原則缺少野生動物重要棲息地保護(hù)內(nèi)容。野生動物重要棲息地是野生動物生存繁衍的重要區(qū)域，其在野生動物資源保護(hù)中占據(jù)基礎(chǔ)性作用，但野生動物保護(hù)法基本原則并未涉及棲息地范疇。

再次，野生動物重要棲息地法律地位不明確。一方面，在現(xiàn)有的法律規(guī)定中，野生動物重要棲息地掛靠在自然保護(hù)區(qū)、國家公園等自然保護(hù)地類型建設(shè)中予以保護(hù)，但在憲法、野生動物保護(hù)法、自然保護(hù)區(qū)條例等法律法規(guī)中并未對其進(jìn)行法律定位；另一方面，其屬于土地資源的范疇，土地管理法也并未涉及相關(guān)內(nèi)容。鑒于野生動物重要棲息地并未有自身明確的法律地位，所以對其救濟(jì)也掛靠在環(huán)境污染、生態(tài)破壞的名義下。

（二）野生動物重要棲息地概念界定不清

概念是對事物進(jìn)行調(diào)查研究的重要基礎(chǔ)，概念模糊是導(dǎo)致對事物認(rèn)知不完整、偏差甚至障礙的重要原因。當(dāng)前，我國野生動物重要棲息地存在法律概念不完整的問題，是致使野生動物資源保護(hù)效果不佳的原因之一。野生動物保護(hù)法規(guī)定，野生動物棲息地是指野生生物野外種群生存繁衍的重要領(lǐng)域。這一定義將野生動物棲息地的范圍縮小至重要棲息地，對于重要棲息地的范疇又缺少明確的界定標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前以劃定自然保護(hù)區(qū)的形式加以保護(hù)，但自然保護(hù)區(qū)的劃定標(biāo)準(zhǔn)并不僅限于野生動物重要棲息地，同時還包括其他各種因素，這在一定程度上模糊了野生動物重要棲息地的邊界與范疇，使其徒有形式卻未能盡保護(hù)之實。同時，野生動物重要棲息地生態(tài)質(zhì)量是衡量野生動物型自然保護(hù)區(qū)保護(hù)效果的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，缺乏野生動物重要棲息地的劃定標(biāo)準(zhǔn)，也不利于對自然保護(hù)區(qū)保護(hù)成效的檢驗。

（三）野生動物重要棲息地法制保障匱乏

法律制度實施力度弱，保護(hù)效果差。現(xiàn)行野生動物保護(hù)法實施已久，但野生動物棲息地保護(hù)檔案及其名錄尚未成型，主要問題在于調(diào)查、監(jiān)測、評估制度的實施不力。一方面，野生動物重要棲息地調(diào)查、監(jiān)測、評估難度大。野生動物的活動范圍是不確定的，其棲息地面積、生態(tài)狀況、主要威脅因素等需要經(jīng)過長期多次的科學(xué)監(jiān)測才能予以確定。另一方面，地方機構(gòu)能力不足。法律規(guī)定縣級以上人民政府野生動物保護(hù)主管部門，應(yīng)定期組織或者委托有關(guān)科學(xué)研究機構(gòu)對野生動物及其棲息地狀況進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測、評估，但我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，對監(jiān)測工作存在經(jīng)費、科技水平不足以支撐監(jiān)測工作等諸多問題，使得工作難以為繼。

2020年，野生動物保護(hù)法被再次提上修改議程，針對保護(hù)名錄如何做到條分縷析這一問題，相關(guān)學(xué)者回應(yīng)建議取消野生動物重要棲息地保護(hù)名錄，將其納入自然保護(hù)地體系建設(shè)之中。取消野生動物重要棲息地保護(hù)名錄制度，短期來看會減輕地方政府的工作難度，有利于更快更好地理清自然保護(hù)地體系建設(shè)中的諸多復(fù)雜問題，但長遠(yuǎn)來看，這一舉措降低了野生動物重要棲息地的重要程度，不利于其長足發(fā)展。

（四）野生動物重要棲息地救濟(jì)途徑單一

訴訟制度不健全，致使權(quán)利無保障。大多數(shù)國家建立保護(hù)特定物種和棲息地的法律規(guī)范，并沒有賦予非人類生命體以權(quán)利，而是僅僅限制了某些人類行為，其目的通常是為了保證其他人能夠持續(xù)親近荒野［3］。我國現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟，針對個人對野生動物及其棲息地的破壞行為，公安機關(guān)進(jìn)行行政處罰，行為嚴(yán)重、觸犯法律的，由檢察機關(guān)介入提起刑事訴訟；針對政府的不作為、少作為給野生動物及其棲息地帶來潛在損害的，檢察機關(guān)可向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，經(jīng)督促仍不改正的，檢察機關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟?，F(xiàn)有法律并沒有規(guī)定野生動物棲息地破壞也適用相關(guān)法律規(guī)定，野生動物作為自然資源法的范疇，仍可適用該訴訟程序。但目前對野生動物棲息地破壞提起的訴訟是少之又少。

依據(jù)我國法律規(guī)定，公民享有向有關(guān)部門檢舉控告的權(quán)利，但沒有提起公益訴訟的權(quán)利，當(dāng)前有權(quán)對棲息地破壞行為提起訴訟的主體僅限于具備相關(guān)資質(zhì)的公益團(tuán)體。我國首例野生動物預(yù)防性民事公益訴訟——綠孔雀案，即是由我國環(huán)境保護(hù)團(tuán)體“自然之友”作為原告向昆明中院提起的。2013年起其組建科考隊對綠孔雀棲息地進(jìn)行探測并取證，在與相關(guān)部門進(jìn)行研討協(xié)商之后方提起公益訴訟。審理焦點在于綠孔雀重要棲息地的范疇，后法院判決被告敗訴。對于水電站是否繼續(xù)建設(shè)這一問題，由被告完成環(huán)境影響后評價之后，相關(guān)部門再做出決定。這一案件凸顯了野生動物民事公益訴訟成本高、舉證質(zhì)證難、保護(hù)效果差等現(xiàn)實問題。

歌詞是歌曲傳播的載體，現(xiàn)下有許多流行歌曲的歌詞內(nèi)容豐富，文筆優(yōu)美，有的博古通今，有的貼近生活，富有較多的文學(xué)素養(yǎng)等著我們?nèi)ネ诰?。?dāng)然也存在較為惡俗的歌詞，這時就需要老師嚴(yán)格把關(guān)，慎重選擇，再推薦給學(xué)生。那么，如何將歌詞運用到作文教學(xué)中去呢？怎么教會學(xué)生在流行歌詞中找素材，煉字句，將歌詞中的好與美化為己用呢？

三、生物安全視閾下野生動物重要棲息地法律完善路徑

（一）明確野生動物重要棲息地法律地位

野生動物保護(hù)法以保護(hù)野生動物，拯救瀕危野生動物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為立法目的；生物安全法以維護(hù)國家安全，防范和應(yīng)對生物安全風(fēng)險，保障人民生命健康，保護(hù)生物資源和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展，推動構(gòu)建人類命運共同體，實現(xiàn)人與自然和諧共生為立法目的。

首先，確立野生動物重要棲息地重點保護(hù)原則。在《野生動物保護(hù)法》的立法目的中加入保障生物安全，同時在立法原則中加入野生動物棲息地重點保護(hù)。如此規(guī)定有利于生物安全立法與野生動物保護(hù)法的銜接，并明確野生動物重要棲息地的法律地位，實現(xiàn)在執(zhí)法、司法過程中有法可依。其次，在立法原則方面，缺少風(fēng)險預(yù)防原則，從源頭預(yù)防野生動物疫情傳播的風(fēng)險防范制度涉及存在不足的情況。生物安全立法是以安全價值為導(dǎo)向，以風(fēng)險預(yù)防、全程控制、分類管控、多元共治為主要原則；野生動物保護(hù)法對野生動物采取保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管的原則。

（二）完善野生動物重要棲息地法律概念

在野生動物及其棲息地保護(hù)一章中確定野生動物重要棲息地的具體劃定標(biāo)準(zhǔn)。《瀕危物種法案》從野生動物生存所需的五個角度對野生動物關(guān)鍵棲息地予以確定，并規(guī)定了認(rèn)證、例外、公示、修正、撤銷制度［4］，順應(yīng)野生動物重要棲息地的動態(tài)變化，予以合理保護(hù)。我國野生動物重要棲息地的界定標(biāo)準(zhǔn)可以在其生存繁衍所需自然條件的基礎(chǔ)上，從生物安全的視角適當(dāng)擴(kuò)大野生動物棲息地的范圍。同時，生物安全可作為自然保護(hù)區(qū)域立法與野生動物重要棲息地保護(hù)的鏈接點，從維護(hù)生物安全的角度在保持原行政法規(guī)管理性的基礎(chǔ)上，加強對野生動物棲息地的保護(hù)。與野生動物保護(hù)法制定的標(biāo)準(zhǔn)相照應(yīng)，減輕野生動物棲息地破碎化程度。

法律概念的確定與明確的劃定標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行野生動物重要棲息地有效保護(hù)的重要基礎(chǔ)，也是緩和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作與公眾利益之間矛盾的重要基礎(chǔ)。限制、禁止野生動物重要棲息地生產(chǎn)經(jīng)營活動，通過協(xié)商補償機制鼓勵社會組織及個人參與野生動物重要棲息地保護(hù)。

（三）健全野生動物重要棲息地法律制度

生物安全法規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加大對人類資源和生物資源的調(diào)查、保藏等生物安全事業(yè)發(fā)展的投入，其與野生動物重要棲息地的調(diào)查、監(jiān)測、評估工作有重合之處，可適當(dāng)將兩項調(diào)查工作協(xié)同推進(jìn)，也有利于對其進(jìn)行全面評估。

首先，建立野生動物重要棲息地調(diào)查、監(jiān)測、評估專業(yè)隊伍。野生動物重要棲息地調(diào)查、監(jiān)測、評估是跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的工作，需要集合各方資源與力量才能得出最為科學(xué)的結(jié)論。近年來，3S技術(shù)在野生動物及棲息地探測工作中得以實際應(yīng)用，相關(guān)野生動物保護(hù)志愿團(tuán)隊成為野生動物及其棲息地保護(hù)的中流砥柱，為監(jiān)測工作提供技術(shù)支持與人才保障。建立以縣級以上野生動物保護(hù)主管部門為主導(dǎo)、科研機構(gòu)為主力、志愿團(tuán)體為輔助的專業(yè)監(jiān)測評估隊伍，有利于推動該工作的進(jìn)程。

其次，完善野生動物重要棲息地保護(hù)資金保障制度。將野生動物保護(hù)經(jīng)費納入政府預(yù)算是野生動物保護(hù)工作得以順利進(jìn)行的重要保障。國家鼓勵公民、法人和其他組織依法通過捐贈、志愿服務(wù)等參與野生動物保護(hù)工作，現(xiàn)代信息平臺的發(fā)展為資金公開透明化提供了可行性。由此，可建立野生動物棲息地專項保護(hù)資金庫，并對資金的來源、用途公開透明化，從而保障資金專款專用、合理分配，為重要棲息地保護(hù)工作提供資金保障。

（四）拓寬野生動物重要棲息地法律救濟(jì)途徑

生物安全法規(guī)定了對于非法采集、保藏我國人類遺傳資源，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自引進(jìn)外來物種的非法行為，相關(guān)的行政部門有權(quán)予以沒收違法所得、罰款；同時做出兜底條款，對于其他有關(guān)法律、行政法規(guī)有規(guī)定的，依照其規(guī)定執(zhí)行。對于違反生物安全法的行為，對其提起訴訟也是有跡可循的。

首先，野生動物重要棲息地納入環(huán)境公益訴訟的受案范圍。在野生動物保護(hù)法中增加條款，規(guī)定對于破壞野生動物棲息地的行為，相關(guān)部門以及符合法律規(guī)定的組織有權(quán)向人民法院提起訴訟。深圳市發(fā)布全國首個生態(tài)環(huán)境公益訴訟地方法規(guī)，對于非法捕獵、殺害珍稀或者瀕危野生動物，非法食用法律、法規(guī)禁止使用的野生動物及其制品，破壞野生動物主要生息繁衍場所，盜伐、濫伐林木，非法采伐、毀壞珍貴樹木或者國家重點保護(hù)的其他植物，非法引入威脅生態(tài)平衡的動植物品種等破壞植物生存環(huán)境的，人民檢察院、有關(guān)行政機關(guān)和社會組織可以提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟。

其次，拓寬野生動物重要棲息地公益訴訟的主體范圍。社會團(tuán)體的專業(yè)性與檢察機關(guān)支持起訴相結(jié)合，有效降低社會團(tuán)體的訴訟成本，增強對野生動物棲息地的保護(hù)效果。法律規(guī)定公眾的建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，公眾有權(quán)對生態(tài)環(huán)境公益訴訟提出意見，對人民檢察院、有關(guān)行政機關(guān)和社會組織提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟情況、人民法院調(diào)解書或者判決裁定執(zhí)行情況、生態(tài)環(huán)境修復(fù)情況等進(jìn)行監(jiān)督。隨著我國法治建設(shè)的不斷完善和公民法治素養(yǎng)與能力的提升，將提起訴訟的主體擴(kuò)大到公民也是可行的。

再次，加強判決中對野生動物重要棲息地及生物安全的說理內(nèi)容。法院的典型判例是社會普法教育的重要途徑之一，在判決文書中加強對野生動物重要棲息地的說理內(nèi)容有利于提高社會公眾對其的保護(hù)意識。