三線城市打造軌道交通產(chǎn)業(yè)的四個(gè)關(guān)鍵法律問題

王斌林

（南華大學(xué) 湖南衡陽 421001）

軌道交通產(chǎn)業(yè)是我國當(dāng)代城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局的一個(gè)重要部門。但軌道交通產(chǎn)業(yè)涉及的不光是一個(gè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，它包含權(quán)利的分配、資金的投入、人才的培養(yǎng)等等多方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。正所謂軌道交通產(chǎn)業(yè)是一種系統(tǒng)制度運(yùn)作體系，它包括“政府賦權(quán)、企業(yè)賦能、協(xié)會(huì)賦勢”。這樣，權(quán)、能、勢如何在各個(gè)主體之間進(jìn)行調(diào)配，就是一個(gè)非常值得考慮問題。特別是對于三線城市而言，由于沒有相關(guān)的資金和資源優(yōu)勢，就更加需要通過法律制度建設(shè)和合理的權(quán)利義務(wù)安排來挖掘潛力、激發(fā)動(dòng)力。這里面如果能處理好法律紐帶、法律引導(dǎo)、法律保障、法律調(diào)整四個(gè)關(guān)鍵問題，就會(huì)為三線城市的軌道交通產(chǎn)業(yè)建設(shè)奠定良好的制度基礎(chǔ)。

一、法律紐帶——建立利益分流的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟

與一般的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不同的是，軌道交通產(chǎn)業(yè)建設(shè)顯然不是單一企業(yè)或其它建設(shè)單位能夠獨(dú)立完成的。當(dāng)某個(gè)產(chǎn)業(yè)在規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和其它方面涉及到復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系時(shí)，就需要多個(gè)主體之間進(jìn)行協(xié)作、配合、合作等等，這樣產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟（Industry Alliance）就應(yīng)運(yùn)而生了。而產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的主要問題就在于其內(nèi)部各個(gè)企業(yè)、各個(gè)行業(yè)，乃至政企之間、公私之間如何通過某個(gè)紐帶進(jìn)行連接，以保證資本關(guān)聯(lián)的合法性、各個(gè)主體的平等性、產(chǎn)業(yè)運(yùn)作的規(guī)范性，而立法就是其中的必要選擇。比如，首先發(fā)展產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的美國，就非常重視法律這根紐帶的作用，他們于1984年通過了《國家合作研究法》(NCRA)；1993年又制定了《國家合作研究和生產(chǎn)法案》(NCRPA)；2004年又增補(bǔ)了《標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)組織促進(jìn)法》(SDOAA)。美國的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟正是通過這些立法整合了社會(huì)力量，發(fā)展了各種政企合作、公司合營模式，把產(chǎn)業(yè)建設(shè)真正融合到社會(huì)整體發(fā)展之中。

當(dāng)代中國三線城市要軌道交通產(chǎn)業(yè)建設(shè)，必然需要法律紐帶來整合出更加高效的聯(lián)盟模式，它包含以下幾個(gè)方面：第一是利益共享模式。軌道交通產(chǎn)業(yè)建設(shè)在資金投入、投資運(yùn)營、技術(shù)入股、土地使用、軌道使用等多方面都涉及到利益分配問題，比如運(yùn)營的盈利、資金的股利、融資的回報(bào)、土地的紅利等等，這一塊塊“蛋糕”如果沒有合理合法的分配機(jī)制，那么，產(chǎn)業(yè)發(fā)展就會(huì)遇到極大的掣肘。相反，只有有了良好的利益分配和驅(qū)動(dòng)機(jī)制，產(chǎn)業(yè)建設(shè)才會(huì)有極大的發(fā)展空間。事實(shí)也證明，只有實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡、盈虧合理、利益均衡的利益共享模式，軌道交通產(chǎn)業(yè)建設(shè)才會(huì)有真正的活力。第二，是標(biāo)準(zhǔn)共制模式。軌道交通產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)綜合性、全局性產(chǎn)業(yè)，需要規(guī)范指導(dǎo)，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制?，F(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)呈現(xiàn)出“技術(shù)共享、業(yè)務(wù)交叉、產(chǎn)品融合”的趨勢。這樣，產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不但是組織和管理產(chǎn)業(yè)本身的杠桿，而且，產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)本身也已經(jīng)成為公共產(chǎn)品，包含著大量的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織與國際電工委員會(huì)（IEC）在1991年聯(lián)合發(fā)布的第二號(hào)指南（ISO/IEC Guide 2 1991）之《標(biāo)準(zhǔn)化和有關(guān)領(lǐng)域的通用術(shù)語及其定義》指出：“標(biāo)準(zhǔn)是為了所有有關(guān)方面的利益，特別是為了實(shí)現(xiàn)最佳的經(jīng)濟(jì)性，并適當(dāng)考慮產(chǎn)品的使用條件與安全要求，在所有有關(guān)方面的協(xié)作下，進(jìn)行有秩序的活動(dòng)所制定并實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的過程?！彼?，綜合性產(chǎn)業(yè)建設(shè)過程，也是共同建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的過程，是由標(biāo)準(zhǔn)共制機(jī)制保證產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟制度的過程。第三，是交易共治模式。與一般的市場化運(yùn)作和競爭方式不一樣，產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟主要目的還是建立產(chǎn)業(yè)鏈合作模式，以減少交易成本，降低資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，尋找合理的均衡點(diǎn)。對于三線城市而言，成本的節(jié)約和交易費(fèi)用的減少尤為重要。第四，是產(chǎn)業(yè)共性模式，軌道交通產(chǎn)業(yè)具有明顯的公益性特征，又具有投資運(yùn)營期限長、資金回收慢、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)。所以，從建設(shè)發(fā)起的 PPP 方式，到資金融合、土地征用、軌道運(yùn)行等等，這其中涉及到的參與主體是多元的，資金和資源的來源是多樣化的，運(yùn)作方式也是綜合性的。由此決定了產(chǎn)業(yè)本身必然成為一種公共產(chǎn)品，需要相關(guān)法律、法規(guī)和政策進(jìn)行必要的串聯(lián)，以求得產(chǎn)業(yè)的整體性，充分體現(xiàn)其共建共性模式。

二、法律引導(dǎo)——培育統(tǒng)一規(guī)制的市場化體系

發(fā)展軌道交通產(chǎn)業(yè)，是順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，但這種順應(yīng)不是被動(dòng)的，更不是盲目的。它必須預(yù)先制定相關(guān)法律法規(guī)，并通過主動(dòng)性法律引導(dǎo)方式，對軌道產(chǎn)業(yè)的建設(shè)條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口規(guī)模等等進(jìn)行有目的性規(guī)定，還要通過行政審批、行政許可、行政指導(dǎo)等方式對產(chǎn)業(yè)建設(shè)進(jìn)行引導(dǎo)式安排。特別是在供給側(cè)改革的大背景下，對于軌道產(chǎn)業(yè)中的產(chǎn)能評(píng)判、結(jié)構(gòu)調(diào)整等等，都需要政府及其相關(guān)部門通過立法和執(zhí)法的方式進(jìn)行有序的規(guī)制。這樣，在尊重市場規(guī)律的前提下，通過規(guī)劃性、規(guī)范性的法律對統(tǒng)一規(guī)制的市場化體系進(jìn)行系統(tǒng)的建構(gòu)就顯得尤為重要。

正因?yàn)槿绱?，對于軌道交通產(chǎn)業(yè)建設(shè)，我國各級(jí)政府都非常重視立法的先導(dǎo)性和主導(dǎo)性。在國家層面，2013年在行政體制改革后，國家發(fā)改委雖然不再直接審批軌道交通項(xiàng)目，但還是審批各地軌道交通規(guī)劃，把項(xiàng)目審批變成了規(guī)劃審批。國務(wù)院頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52 號(hào)）（簡稱《意見》）把行政主導(dǎo)變成了法律主導(dǎo)，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)了行政部門的統(tǒng)籌、保險(xiǎn)和監(jiān)督之責(zé)。2018年3月，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通車輛投資項(xiàng)目監(jiān)管有關(guān)事項(xiàng)的通知》，從優(yōu)化產(chǎn)能的角度，規(guī)定了城市軌道交通產(chǎn)業(yè)建設(shè)的各種先決條件，并對產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的規(guī)模和效益作出了先決性規(guī)定。在省級(jí)層面，以湖南省為例，省人民政府出臺(tái)實(shí)施了《關(guān)于印發(fā)加快軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策措施的通知》，這個(gè)規(guī)范在遵循國務(wù)院相關(guān)立法的前提下，建立了新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，通過立法引導(dǎo)各類社會(huì)各種資源、資金和金融資本支持軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在市級(jí)層面，以湖南省株洲市為例，作為一個(gè)三線城市該市先后出臺(tái)《株洲市產(chǎn)業(yè)振興實(shí)施綱要》《株洲市軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)振興行動(dòng)計(jì)劃》《支持軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》《株洲市人民政府關(guān)于支持長株潭國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的若干意見》等法規(guī)和政策文件，為產(chǎn)業(yè)建設(shè)準(zhǔn)備好了相關(guān)土地保障和基礎(chǔ)設(shè)施條件，并有前瞻性地把軌道產(chǎn)業(yè)與環(huán)境建設(shè)和科技創(chuàng)新結(jié)合起來，在政策和法規(guī)的軟件方面全力支持軌道交通產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。

由此可見，我國各級(jí)立法通過各自的側(cè)重點(diǎn)，組成了一個(gè)完整的規(guī)則體系，充分發(fā)揮了法律法規(guī)的引導(dǎo)作用。通過政策指導(dǎo)和先決條件的規(guī)定，把各種社會(huì)資源引導(dǎo)到軌道產(chǎn)業(yè)。構(gòu)筑了從政策引導(dǎo)到資源引導(dǎo)，再到前景引導(dǎo)的嚴(yán)密規(guī)則體系。事實(shí)也證明，三線城市要發(fā)展軌道產(chǎn)業(yè)，必須首先領(lǐng)會(huì)國家層面的政策和立項(xiàng)條件，充分利用省級(jí)層面給予的資源條件，而且，自身也要做好規(guī)則先行這篇文章，以挖掘潛力、發(fā)揮優(yōu)勢、克服不足。

三、法律保障——樹立政府的主導(dǎo)的制度建設(shè)思路

軌道產(chǎn)業(yè)發(fā)展固然要遵循市場經(jīng)濟(jì)的基本原則，但也要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。《意見》提出了“國家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、城市主體”的原則。這說明城市軌道交通建設(shè)雖然也是市場經(jīng)濟(jì)的一部分，但相對于一般產(chǎn)業(yè)具備較大的預(yù)見性和規(guī)劃性，需要國家相關(guān)部門通過法律法規(guī)的形式進(jìn)行布局、監(jiān)管和指導(dǎo)。對于三線城市而言，也可以通過管理出效益、預(yù)測防風(fēng)險(xiǎn)的方法來彌補(bǔ)相應(yīng)的不足。所以，通過法律來確保政府的主導(dǎo)地位，政府通過法律法規(guī)來保障市場的安全性是非常必要的。具體應(yīng)包括：第一，是決策保障。雖然城市軌道交通產(chǎn)業(yè)起源于市場的根本需要，但光靠市場的自發(fā)性是不足以保障產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還必須依靠各級(jí)政府的政策支持、資金支撐和項(xiàng)目的其他保證，需要各級(jí)行政部門的行業(yè)監(jiān)管、行政許可和行政指導(dǎo)。此外，諸如PPP 項(xiàng)目的評(píng)審、軌道交通產(chǎn)業(yè)園的管理等等，都需要行政部門制定完善的關(guān)于產(chǎn)業(yè)鏈方面的法規(guī)和政策，在可預(yù)見性層面有計(jì)劃地對產(chǎn)業(yè)建設(shè)予以保障；廣東省在總結(jié)自己的經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出：“從市場經(jīng)濟(jì)的角度看，各地選擇對自己最有利的合作方式無可厚非，但從做強(qiáng)廣東省軌道交通產(chǎn)業(yè)的角度來看，這種‘各自為政’的產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策則具有明顯不足?！盵1]所以，即便是資金和資源方面有雄厚的基礎(chǔ)，沒有足夠的政策輸出還是不行的。第二，是制度體系建設(shè)。軌道產(chǎn)業(yè)也是一個(gè)工作體系。不但是工作環(huán)節(jié)和種類本身繁多，而且在保證經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，還要兼顧環(huán)境效益、社會(huì)效益乃至政治效益等等，這些必須通過一個(gè)系統(tǒng)的制度體系運(yùn)作才能保證。事實(shí)也證明，很多城市的軌道產(chǎn)業(yè)建設(shè)之所以不能順利進(jìn)行，主要原因并不是資金短缺，而在于管理制度不能適應(yīng)體系龐大、事出多頭的復(fù)雜局面。因此，對于軌道產(chǎn)業(yè)而言，“制度的完善是檢驗(yàn)一個(gè)行業(yè)發(fā)展水平高低的標(biāo)準(zhǔn)之一，要構(gòu)建城市軌道行業(yè)制度體系，制定項(xiàng)目立項(xiàng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。在立項(xiàng)階段，保證項(xiàng)目符合區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性、經(jīng)濟(jì)效益的可承受性，以及環(huán)境的平衡性”。[2]第三，是秩序保證。軌道產(chǎn)業(yè)建設(shè)牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須有整體化、保證多方面關(guān)系有序聯(lián)動(dòng)的秩序保證。就體系自身來說，這里面就包括多部門聯(lián)動(dòng)任何聯(lián)動(dòng)、各個(gè)主體如何有機(jī)配合、各種資源如何整合等等諸多問題；就經(jīng)濟(jì)秩序來看，這里面問題也是多維的，如產(chǎn)能和投產(chǎn)要求的規(guī)劃，建設(shè)和運(yùn)營的維護(hù)，環(huán)保與經(jīng)濟(jì)效益的平衡等等；就社會(huì)問題而言，這又有運(yùn)營安全問題、勞動(dòng)就業(yè)問題?？傊?，這里面有一個(gè)整體秩序保證問題。

四，法律調(diào)整——組成產(chǎn)學(xué)研一體化的有機(jī)結(jié)合體

城市軌道交通產(chǎn)業(yè)建設(shè)不單是一個(gè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)問題，這里面涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、法治建設(shè)、文化建設(shè)的綜合性問題。軌道交通產(chǎn)業(yè)建設(shè)需要工程施工、裝備制造、運(yùn)營和增值服務(wù)，又需要培養(yǎng)專業(yè)人才。所以，這又是一個(gè)技術(shù)升級(jí)、產(chǎn)品升級(jí)和人才升級(jí)的統(tǒng)合性問題。特別是對于一些三線城市而言，在沒有經(jīng)濟(jì)規(guī)模和其它優(yōu)勢的前提下，在相關(guān)社會(huì)關(guān)系中挖掘潛力，通過法律手段合理調(diào)配相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系就顯得尤為重要。實(shí)踐也證明，有些三線城市雖然沒有一、二線城市那樣的優(yōu)勢，但由于提高了各個(gè)環(huán)節(jié)合作的協(xié)調(diào)度和聯(lián)系度，形成了完備的城市軌道交通全產(chǎn)業(yè)鏈模式。通過大量培養(yǎng)城市軌道交通行業(yè)人才，改善人才結(jié)構(gòu)，也獲得了很好的效益?？傊?，政府、企業(yè)和學(xué)校應(yīng)該在法律的調(diào)整下，“以市場機(jī)制帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級(jí)和產(chǎn)品升級(jí)，根據(jù)自身優(yōu)勢，建立以企業(yè)為主體，需求為導(dǎo)向，形成與高校科研院所一起謀長遠(yuǎn)發(fā)展、可持續(xù)的產(chǎn)學(xué)研用合作機(jī)制”。[3]

基于此，早在2017年1月，國家發(fā)改委、教育部、人力資源和社會(huì)保障部三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通人才建設(shè)的指導(dǎo)意見》。這是我國首次以行政規(guī)章的形式來調(diào)整因城市軌道交通建設(shè)在人才培養(yǎng)方面而產(chǎn)生的各種法律關(guān)系。這里面的法律關(guān)系直接的內(nèi)容包含著知識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系、行政法律關(guān)系等等。就人才培養(yǎng)模式上而言，還包含著校企合作問題、產(chǎn)教融合問題、產(chǎn)學(xué)研互動(dòng)問題等等。這樣法律調(diào)整就顯得很有必要，這種法律調(diào)整不僅要合理安排各方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，更主要的目的是整合各方面的資源，激發(fā)各方面動(dòng)力以達(dá)到資源整合有效、協(xié)同創(chuàng)新有力、知識(shí)技術(shù)傳導(dǎo)有法的戰(zhàn)略目的。同時(shí)，軌道交通產(chǎn)業(yè)建設(shè)又是一個(gè)包含行政管理、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營和建設(shè)、教育投入、人才分配等問題在內(nèi)的系統(tǒng)工程。

對于三線城市而言，由于存在級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重、軌道交通列車運(yùn)營效益不高、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱等先天不足，軌道交通產(chǎn)業(yè)建設(shè)自然會(huì)遇到很多瓶頸。但硬件不足可以通過政策制定、制度建設(shè)、技術(shù)提升、人才培養(yǎng)等軟件建設(shè)進(jìn)行彌補(bǔ)。以湖南株洲市為例，他們“將單純的交通及交通產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拓展到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展?；诳沙掷m(xù)發(fā)展的一般理論，構(gòu)建中國城市軌道交通‘社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—環(huán)境’三維可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵框架，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)一步地，為城市軌道交通及其產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)路徑，路徑包括：完善城市軌道交通相關(guān)制度體系、實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、基于城市定位選擇多樣化城市軌道交通制式、構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展模式、創(chuàng)新政府補(bǔ)貼方式，培養(yǎng)專業(yè)人才”。[4]因此，株洲市基于社會(huì)發(fā)展和綜合治理的戰(zhàn)略高度，通過建立長期有效的產(chǎn)學(xué)研用合作機(jī)制，培養(yǎng)了強(qiáng)大的技術(shù)隊(duì)伍。不但掌握了完全自主的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，直接提升了產(chǎn)業(yè)競爭力，更為重要的是保證了全產(chǎn)業(yè)鏈中各個(gè)環(huán)節(jié)的平衡發(fā)展，提高了各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)部門合作的協(xié)調(diào)度和聯(lián)系度，在產(chǎn)業(yè)建設(shè)的同時(shí)，又建立了相關(guān)教育機(jī)構(gòu)、技術(shù)整合部門和各種合作機(jī)制等等，成為三線城市發(fā)展軌道交通產(chǎn)業(yè)的楷模。

〔本文為衡陽市科技局重大項(xiàng)目衡陽市發(fā)展軌道交通產(chǎn)業(yè)問題研究（200HKJ006）的階段性成果〕