土地資源管理信息化的現(xiàn)狀和發(fā)展策略分析

沈冬梅

摘? 要：土地資源信息化管理需要充分、合理、有效地利用恰當(dāng)?shù)募夹g(shù)手段，提供決策服務(wù)和社會服務(wù)。通過總結(jié)國際和國內(nèi)的土地資源管理信息化發(fā)展現(xiàn)狀，進而分析土地資源管理信息化的瓶頸問題和發(fā)展策略，以期為貫徹落實我國最新出臺的《土地管理法實施條例》中對土地資源管理信息化的更高層次要求提供理論參考，實現(xiàn)土地資源管理信息化的快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地資源管理? 信息化? 現(xiàn)狀? 發(fā)展策略

中圖分類號：F301.2? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A

Abstract： Informatization management of land resources requires adequate， reasonable and effective use of appropriate technical means to provide decision-making services and social services. Through the summary of? the status quo of international and domestic land resource management informatization development， this paper analyzes the bottleneck problems and development strategies of land resource management informatization， in order to provide theoretical reference for implementing the higher-level requirements of land resource management informatization in the latest regulations for the implementation of land management law， and realize the rapid development of land resource management informatization.

Key Words： Land resource management; Informatization; Present situation; Development strategy

我國自20世紀(jì)70年代初在制圖、測繪和衛(wèi)星影像上呈信息化發(fā)展趨勢，逐步建立了土地資產(chǎn)監(jiān)測系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫[1]。土地資源管理信息化主體涉及發(fā)展改革、自然資源、工信、住建等多個部門[2]?！秶临Y源信息化“十三五”規(guī)劃》將信息化作為驅(qū)動國土資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效手段，以信息化發(fā)展作為推進國土資源事業(yè)新發(fā)展，創(chuàng)新資源監(jiān)管方式的內(nèi)核，引入大數(shù)據(jù)、國土資源云、互聯(lián)網(wǎng)+等信息技術(shù)體系，逐步構(gòu)建智能化的國土資源管理決策與服務(wù)體系，向更“精”、更“深”、更“廣”發(fā)展。最新修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》對土地資源管理信息化提出了更高層次要求，應(yīng)充分運用現(xiàn)代科學(xué)信息技術(shù)，實現(xiàn)土地資源管理的高效性、快捷性及科學(xué)性[3]。

1發(fā)展現(xiàn)狀

1.1國際發(fā)展現(xiàn)狀

西方發(fā)達國家20世紀(jì)90年代土地資源管理信息化的發(fā)展即到達了快速進行時期，現(xiàn)今其土地資源管理信息化已經(jīng)形成了較為成熟的模式。在土地信息管理系統(tǒng)方面，德國將地籍管理進行了集中管理，發(fā)展了將屬性信息和空間信息統(tǒng)一存儲到數(shù)據(jù)庫中，并使地籍?dāng)?shù)據(jù)與其他相關(guān)GIS數(shù)據(jù)實現(xiàn)交換。芬蘭選用SMALL World GIS軟件作為土地管理系統(tǒng)的開發(fā)工具，設(shè)計和開發(fā)了新的系統(tǒng)，把空間數(shù)據(jù)與屬性等信息存儲在同一個無縫型數(shù)據(jù)庫，兼有多用戶同時刷新數(shù)據(jù)的功能。希臘建立了C/S模式的管理系統(tǒng)，打破了用戶對于專用地理信息管理軟件的應(yīng)用限制，數(shù)據(jù)采用分布式管理[1]。

1.2國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀

我國2009年實現(xiàn)了較廣泛的信息技術(shù)覆蓋，全國333個市級國土資源管理部門中，91%實現(xiàn)了政務(wù)信息網(wǎng)上公開，其中282個建立了對外服務(wù)網(wǎng)站，其余通過地方政府或省廳網(wǎng)站公開政務(wù)信息;土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測范圍逐步擴大，實現(xiàn)了960萬km2全覆蓋。信息化覆蓋面雖然達到了一定程度，但真正發(fā)揮信息化價值、在實踐中完成較高效能的應(yīng)用程度尚未有較多的資料參考。我國經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)土地資源管理信息化建設(shè)取得了一定進展，如東莞市初步建立了土地資源核心業(yè)務(wù)“一張圖”數(shù)據(jù)庫體系，為管理工作提供了數(shù)據(jù)支撐，有效提升了精準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化管理水平[4]。

2發(fā)展瓶頸問題

2.1基本問題

土地資源管理信息化發(fā)展盡管以信息化為外在表現(xiàn)形式，本質(zhì)是為解決國土資源開發(fā)利用的基本問題服務(wù)，以信息化手段協(xié)助細化落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求。我國土地資源的固有特點和發(fā)展中的舊有問題實際上也是信息化發(fā)展面臨的較為基本的問題，開發(fā)區(qū)域分布極不平衡，面臨保發(fā)展、保耕地、保生態(tài)的多重壓力，在制度上需要落實最嚴(yán)格的集約用地、耕地保護、生態(tài)保護，優(yōu)化國土空間格局，提升土地資源保護和利用水平。如何從需求出發(fā)，構(gòu)建完善土地資源管理信息系統(tǒng)，需要一線工作人員和專家學(xué)者不斷地實踐和探索。

2.2深入發(fā)展問題

信息化建設(shè)要從需求出發(fā)，不能停留于信息化表面。2009年全國大范圍實現(xiàn)了信息化覆蓋，但信息化水平和應(yīng)用程度實際仍無法深入解決基本問題，硬件措施、系統(tǒng)軟件引進并不代表信息化的有效發(fā)展，只能作為最初始的“入門”，信息化建設(shè)的發(fā)展需要基層單位有選擇地篩選和評估信息化設(shè)備應(yīng)對個體化需求，并以此為起點，從精細化管理角度調(diào)查研究業(yè)務(wù)管理本身的流程化、規(guī)范化建設(shè)需求，在個體化需求和整體化、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)之間尋求平衡，最大程度避免應(yīng)用形式的固化，軟件系統(tǒng)只在局限區(qū)域內(nèi)發(fā)揮有限作用，使信息資源形成不必要的冗余及資金浪費。

2.3信息孤島問題

在數(shù)據(jù)信息資源爆炸的“大數(shù)據(jù)”背景下，土地資源管理信息化建設(shè)工作難以避免信息孤島問題。我國國土面積較大、涉及區(qū)域較廣，加之早期相對粗糙的基礎(chǔ)化建設(shè)的推進速度較快，對于一項大的系統(tǒng)工程，預(yù)先或在早期階段即構(gòu)建起協(xié)調(diào)統(tǒng)一的土地資源管理信息化建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范并不現(xiàn)實，在落實發(fā)展過程中也會產(chǎn)生很多弊病，同時地區(qū)間發(fā)展不均衡也為建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系增加了難度，信息孤島問題隨之產(chǎn)生，國家層面上的資源整合和信息共享的實現(xiàn)仍較為困難，限制了信息化價值的發(fā)揮。

2.4數(shù)據(jù)/信息潛在安全風(fēng)險問題

從需求角度出發(fā)，實現(xiàn)信息共享、提高信息化水平和應(yīng)用范圍勢必要加大對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、云計算、區(qū)塊鏈、“5G”的引進和依賴，數(shù)據(jù)/信息安全方面的風(fēng)險問題隨之而來。通過區(qū)域網(wǎng)等方式可在一定程度上保護數(shù)據(jù)/信息安全，技術(shù)的發(fā)展和飛速變更也會受到種種因素影響而存在漏洞，僅從技術(shù)角度提升安全級別尚不能應(yīng)對潛在的安全風(fēng)險，目前還缺少相關(guān)政策和法規(guī)能對潛在的土地資源數(shù)據(jù)/信息安全風(fēng)險進行有針對性的規(guī)制和應(yīng)對措施，一旦發(fā)生敏感數(shù)據(jù)/信息泄露將造成較嚴(yán)重的不良影響。

2.5專業(yè)人才資源欠缺問題

首先要求管理人員既要掌握土地管理的相關(guān)知識，又要有較強的計算機操作水平，要不斷加強人才培養(yǎng)，建立一支高素質(zhì)的土地信息化管理隊伍，為信息化建設(shè)提供人才保障。其次人才培養(yǎng)是土地管理信息化成功與否的關(guān)鍵，相關(guān)單位可舉辦有關(guān)土地管理計算機應(yīng)用技術(shù)、信息化建設(shè)，相關(guān)信息技術(shù)知識的講座和教育培訓(xùn)，培養(yǎng)出一批高水平和高技能的管理人才，為信息化建設(shè)提供可靠的人才保障。

3發(fā)展策略

3.1探索從需求出發(fā)的中心化基礎(chǔ)平臺的應(yīng)用實踐場景

從需求出發(fā)來開辟路徑[5]，科學(xué)調(diào)動一線土地資源管理工作人員的積極性，提高干部領(lǐng)導(dǎo)的信息化管理培訓(xùn)和教育，提升基層工作者對信息化管理的重視程度，同時更高效地從工作中識別信息化應(yīng)用實踐場景，不僅讓信息化落地，更促進實現(xiàn)其功能的最大化，使技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用拓展形成動態(tài)的互相促進和優(yōu)化的機制?；谥行幕幕A(chǔ)平臺，可為移動平臺構(gòu)建、應(yīng)急狀態(tài)下應(yīng)急方案培訓(xùn)、虛擬化監(jiān)測監(jiān)管等應(yīng)用實踐場景提供強大支持，如何將應(yīng)用實踐形成具有區(qū)域特色的個性化發(fā)展值得進一步探索。

3.2提高信息化建設(shè)發(fā)展深入程度

避免信息化建設(shè)發(fā)展停于表面需要從本質(zhì)上理解信息化的內(nèi)涵和作用，不僅要求發(fā)揮技術(shù)最大價值，如不斷探索增加科學(xué)評估模式、定期升級信息系統(tǒng)、提高信息共享范圍和程度等;同時要在傳統(tǒng)的發(fā)展考量因素基礎(chǔ)上，豐富信息化發(fā)展內(nèi)涵，如將人文、生態(tài)等理念嵌合到其中，正如科學(xué)的發(fā)展同樣需要科學(xué)倫理以保障其為人服務(wù)的本質(zhì)，而土地資源管理更要與保護生態(tài)息息相關(guān)，因此二者同樣需要在信息化發(fā)展中得以體現(xiàn)。

3.3解決信息孤島問題

在于統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和管理體系的欠缺、不同系統(tǒng)端口的接合困難以及區(qū)域部門間的配合壁壘等問題。對于標(biāo)準(zhǔn)和管理體系的欠缺，可嘗試從前端積極構(gòu)建相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和體系，跨省區(qū)域先行試點再逐步擴大到全國范圍;對于系統(tǒng)端口接合互操作難題，則可嘗試尋求科研機構(gòu)、高效、科技企業(yè)等技術(shù)研發(fā)協(xié)助，共同從技術(shù)層面尋求解決方式;對于部門配合的問題，可借鑒我國政務(wù)信息公開和數(shù)據(jù)共享管理模式，通過層層政策頒布及信息共享等理念宣教等，有助于從主觀能動角度在執(zhí)行實踐方面增加信息共享的順暢程度，打破區(qū)域間部門藩籬。

3.4關(guān)注潛在安全風(fēng)險

有效應(yīng)對信息安全風(fēng)險需要體系化的建設(shè)相關(guān)機制。在技術(shù)層面上，要有足夠穩(wěn)健的技術(shù)保障信息安全以防止數(shù)據(jù)泄露等事件，確保網(wǎng)絡(luò)安全[6];在管理層面上，要對管理人員進行定期的培訓(xùn)和輪崗，數(shù)據(jù)安全的重要性在不斷提高并發(fā)生變化，持續(xù)性的培訓(xùn)和定期的輪崗也有助于規(guī)避人為性質(zhì)的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險;在政策制定方面，要在大的數(shù)據(jù)安全法律法規(guī)體系下進一步明確土地資源的數(shù)據(jù)權(quán)屬、權(quán)責(zé)分配、敏感數(shù)據(jù)劃分等問題。

3.5提供充足的人力資源保障

土地資源管理工作者要具備的綜合素質(zhì)和學(xué)科背景并在信息化背景下逐步提高，具有信息技術(shù)和土地管理等交叉學(xué)科背景在更好地應(yīng)用信息化系統(tǒng)發(fā)揮其最大價值方面更具有優(yōu)勢，近年來針對管理人員的培訓(xùn)和相應(yīng)專業(yè)人員的補充也不斷得到國家的重視，但如何輸送更高質(zhì)量的人才資源到基層，才能夠切實保障管理人員能夠較好地應(yīng)對信息化建設(shè)中的瓶頸問題，同時為建設(shè)統(tǒng)一化的信息平臺提供基礎(chǔ)保障，仍是人們需要重視和探索的。

參考文獻

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