成片開發(fā)區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目用地保障機(jī)制構(gòu)建思考

鄒永鴻，汪齊松，肖 剛

（湖南省自然資源事務(wù)中心，湖南長(zhǎng)沙 410004）

重點(diǎn)項(xiàng)目用地保障對(duì)湖南省實(shí)施“三高四新”戰(zhàn)略、助推高質(zhì)量發(fā)展意義重大。近年來，湖南省用地保障部門通過建立工作專班、實(shí)行跟蹤協(xié)調(diào)、加強(qiáng)督查督辦、出臺(tái)政策文件和開辟綠色通道等措施，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地得到有效保障。2020 年，全年批準(zhǔn)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地6 123.06 hm2，占湖南省批準(zhǔn)用地總面積的36%，確保了一大批重大基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)民生和重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目順利落地。為進(jìn)一步理順機(jī)制，提高重點(diǎn)項(xiàng)目用地保障力度，梳理了重點(diǎn)項(xiàng)目用地保障過程中的部分問題，剖析了引起問題的原因，并從保障機(jī)制方面提出了一些思考與建議。

1 主要問題

近幾年來，湖南省土地供應(yīng)量年均保持在2 萬公頃以上，有力保障了“5 個(gè)100”“135 工程”等重點(diǎn)項(xiàng)目用地。雖取得了一些成績(jī)，但離新時(shí)代發(fā)展形勢(shì)需要、離新《中華人民共和國(guó)土地管理法》精神要求、離湖南省委省政府決策部署還存在一定的差距［1］。

1.1 前期工作繁多

1）前置環(huán)節(jié)多。報(bào)批前，需完成預(yù)可研備案、規(guī)劃選址、用地預(yù)審、勘測(cè)定界、工可批復(fù)（立項(xiàng)）、初步設(shè)計(jì)批復(fù)、施工圖設(shè)計(jì)批復(fù)、環(huán)評(píng)批復(fù)、水土保持批復(fù)、林地許可及征地告知等多項(xiàng)工作，涉及發(fā)展改革委、自然資源局、交通運(yùn)輸局、生態(tài)環(huán)境局、水利局及林業(yè)局等多個(gè)部門。2）項(xiàng)目規(guī)劃選址不合理。湖南省已劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田分別占省域面積的20.23%和15.58%，交通等線性工程重大項(xiàng)目范圍變化大，占用生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田比例高，難以避讓。有些線性工程一味考慮減少工程量、縮短工期、降低建設(shè)成本等因素，寧可多占用生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田，也要盡量采取線路取直方案，導(dǎo)致選址路線不合理［2］。

1.2 耕地占補(bǔ)平衡壓力大

《湖南省重大項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡管理辦法》（湘自然資發(fā)〔2019〕22 號(hào)）中明確規(guī)定，一般縣、貧困縣和深度貧困縣的重大項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，由省級(jí)分別承擔(dān)30%、40%、50%，但部分市、縣補(bǔ)充耕地任務(wù)還是難以落實(shí)。如長(zhǎng)株潭等地項(xiàng)目建設(shè)占用耕地較多，后備資源較為缺乏，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡難度較大。部分偏遠(yuǎn)市州，由于項(xiàng)目開發(fā)力度不夠等原因，占補(bǔ)平衡難度也較大，特別是指標(biāo)庫中水田規(guī)模指標(biāo)較為緊張。由于耕地緊張，臨時(shí)用地占用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，加上施工周期長(zhǎng)，對(duì)耕作層破壞較嚴(yán)重，耕地復(fù)墾難度加大［3］。

1.3 監(jiān)管形勢(shì)嚴(yán)峻

1）違法用地形勢(shì)不容樂觀［1］。近年來，湖南省違法用地形勢(shì)嚴(yán)峻，2017 年、2018 年、2019 年自然資源部下發(fā)圖斑分別為49 436 個(gè)、82 824 個(gè)、58 864 個(gè)，面積分別為30 982 hm2、40 020 hm2、46 636 hm2，違法圖斑分別為6 745 個(gè)、4 003 個(gè)、6 242 個(gè)，違法面積分別為2 091 hm2、1 898.1 hm2、2 793 hm2。受歷史違法用地面積基數(shù)較大原因，違法用地形勢(shì)不容樂觀。2）閑置土地處置任務(wù)重。2017 年、2018年、2019年閑置土地分別為192宗、352宗、562宗，面積分別為705 hm2、1 686.6 hm2、2 969 hm2。受規(guī)劃調(diào)整、征地拆遷未完成、經(jīng)濟(jì)下滑等原因，閑置土地處置任務(wù)依舊繁重。3）存量土地資源浪費(fèi)。一定規(guī)模的存量土地容易造成土地資源極大浪費(fèi)，嚴(yán)重制約部分優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落地實(shí)施。存量土地消化處置時(shí)間緊、任務(wù)重、壓力大，加上土地增存掛鉤機(jī)制實(shí)施，不利于全省土地利用管理計(jì)劃高效配置［4］。

2 原因

2.1 思想松懈，服務(wù)意識(shí)有缺乏

《中華人民共和國(guó)土地管理法》強(qiáng)調(diào)的“兩個(gè)最嚴(yán)格”為保障糧食有效供給與推動(dòng)用地集約化管理提供了基本準(zhǔn)則［2］。但是，個(gè)別地方仍存在耕地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)、土地粗放利用及缺乏主動(dòng)服務(wù)意識(shí)等問題。如高速公路的選址過程中，為減少征拆成本與建設(shè)成本，設(shè)計(jì)線路占用永久基本農(nóng)田比例過高；部分功能分區(qū)的面積計(jì)算參數(shù)超標(biāo)，部分沿線基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模完全照搬行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)最大值，導(dǎo)致用地報(bào)批項(xiàng)目按標(biāo)準(zhǔn)頂格上報(bào)。部分基層自然資源部門主動(dòng)服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，與建設(shè)單位溝通少。如項(xiàng)目建設(shè)單位委托具備相應(yīng)資質(zhì)的技術(shù)單位進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整與永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃時(shí)，由于自然資源部門服務(wù)缺位，導(dǎo)致部分補(bǔ)劃地塊不符合要求，甚至將規(guī)劃預(yù)留地塊補(bǔ)劃入庫，最終導(dǎo)致補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田成果不符合實(shí)際［5］。

2.2 政策失衡，管理制度有缺陷

土地利用年度計(jì)劃是國(guó)家對(duì)計(jì)劃年度內(nèi)新增建設(shè)用地量、土地整治補(bǔ)充耕地量和耕地保有量的具體安排，從已有的計(jì)劃供給政策看，自上而下的土地計(jì)劃管理難以平衡公平和效率。1）省級(jí)政府與地方政府、地方政府與項(xiàng)目之間的信息不對(duì)稱，導(dǎo)致計(jì)劃用地指標(biāo)與實(shí)際項(xiàng)目需求難以精準(zhǔn)匹配，嚴(yán)重制約土地資源驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率。2）在政績(jī)考核的利益驅(qū)動(dòng)下，部分地方政府往往重指標(biāo)申請(qǐng)而輕批后管理，批下的土地指標(biāo)在分配過程中又容易集中于能產(chǎn)生較高收益的項(xiàng)目和區(qū)域，從而造成新的區(qū)域發(fā)展不公平。

2.3 理解偏差，執(zhí)行能力有差距

部分地方在執(zhí)行政策過程中易受慣性思維影響，對(duì)上層改革精神吃不透、把不準(zhǔn)。1）產(chǎn)業(yè)政策把握不準(zhǔn)。如申報(bào)仿古街、再生鋁、樓堂館所等建設(shè)項(xiàng)目，不符合用地產(chǎn)業(yè)政策。2）規(guī)劃執(zhí)行把控不強(qiáng)。擅自調(diào)規(guī)、違規(guī)許可、未批先建及監(jiān)管薄弱等問題時(shí)有發(fā)生。申報(bào)地塊或不符合土地規(guī)劃的用途要求，或項(xiàng)目用途不一致，或不檢查是否符合城市規(guī)劃。3）用地定額把關(guān)不嚴(yán)。對(duì)申報(bào)地塊的用地定額未按要求核定，功能分區(qū)用地標(biāo)準(zhǔn)不明確。另外，隨著政策日益趨嚴(yán)，由于信息不對(duì)稱，部分基層工作人員面對(duì)壓力決策遲疑，反復(fù)要求地方和企業(yè)補(bǔ)正材料，無形中拉長(zhǎng)了審批時(shí)間。

2.4 基礎(chǔ)薄弱，治理能力有短板

從資源稟賦上看，湖南省土地利用呈“七山一水兩分田”格局，耕地總量與人均規(guī)模分別排全國(guó)第19位和第25 位，耕地后備資源不足66 700 hm2；從信息化建設(shè)能力上看，用地報(bào)批系統(tǒng)信息化水平呈現(xiàn)“上頭強(qiáng)、下頭弱”的局面，業(yè)務(wù)審查智能化水平整體不高，省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)不夠，數(shù)據(jù)庫共享程度在橫向與縱向上均不夠全面深入，信息化支撐自然資源治理能力亟待加強(qiáng)。

3 機(jī)制構(gòu)建思路

3.1 轉(zhuǎn)變觀念

轉(zhuǎn)變用地計(jì)劃指標(biāo)保障方式，由“自上而下、層層分解”向“全面統(tǒng)籌、省配指標(biāo)”轉(zhuǎn)變。按照新的指標(biāo)保障方式，土地要素緊跟優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目走。只要符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，符合產(chǎn)業(yè)政策和建設(shè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)，不占生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田的項(xiàng)目，都不再受計(jì)劃指標(biāo)限制。強(qiáng)化監(jiān)管觀念，建立土地批后監(jiān)管信息系統(tǒng)，對(duì)土地報(bào)批、供應(yīng)、利用等情況進(jìn)行全程監(jiān)管，做到月清“三地”。

3.2 改革制度

進(jìn)一步規(guī)范用地報(bào)批行為，提升用地保障服務(wù)能力，對(duì)用地審批制度進(jìn)行一系列改革創(chuàng)新［3-4］，概括為“可報(bào)盡報(bào)、應(yīng)審盡審、省配指標(biāo)、全力保障、全程監(jiān)管”。以此為原則，出臺(tái)建設(shè)用地審批聯(lián)審改革“新十條”，為進(jìn)一步提高審查報(bào)批效率，推動(dòng)審查重心下移，提升建設(shè)用地保障服務(wù)能力和水平提供指南。

3.3 強(qiáng)化監(jiān)管

在“用地報(bào)批、占補(bǔ)平衡”的基礎(chǔ)上提出耕地“動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、占補(bǔ)平衡”。依托湖南省耕地保護(hù)監(jiān)管信息系統(tǒng)，對(duì)耕地變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，尤其對(duì)因農(nóng)民建房、農(nóng)村道路建設(shè)、違法用地及臨時(shí)用地占用等未落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的情形進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)，建立違法占用與指標(biāo)核銷掛鉤的機(jī)制，切實(shí)引導(dǎo)耕地利用規(guī)范化、制度化。

3.4 創(chuàng)新模式

1）提倡不見面審批。所有用地審查業(yè)務(wù)均由市、縣、局在線審查并在線上報(bào)至省級(jí)部門，省級(jí)部門實(shí)現(xiàn)全程網(wǎng)上辦理。2）推行限時(shí)審批。精簡(jiǎn)流程、壓縮時(shí)限，用地審批時(shí)限由原來的20 個(gè)工作日壓縮到15 個(gè)工作日之內(nèi)。3）允許容缺審批。在上報(bào)省政府之前，允許擬征地資料等材料容缺審查等。

3.5 定期培訓(xùn)

進(jìn)一步加強(qiáng)湖南省建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審規(guī)劃選址、用地報(bào)批業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從政策解讀、報(bào)批要求、資料清單及內(nèi)容格式方面進(jìn)行專題化培訓(xùn)。提升基層業(yè)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)水平，強(qiáng)化報(bào)批質(zhì)量意識(shí)，規(guī)范報(bào)件內(nèi)容，提升報(bào)批效率。