國(guó)外監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)手段對(duì)我國(guó)糧食儲(chǔ)存管理的啟示

何巖巍，李慧強(qiáng)

（1.北京市社科院，北京 100101；2.中國(guó)糧食研究培訓(xùn)中心，北京 100125）

我國(guó)糧食儲(chǔ)備管理制度經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展已取得巨大成就，在保障國(guó)家糧食安全上起到重要作用。然而，糧食儲(chǔ)備管理中仍存在諸多問(wèn)題，譬如庫(kù)存賬實(shí)不符、糧食儲(chǔ)存質(zhì)量以及儲(chǔ)備量輪換管理等問(wèn)題[1]，可以通過(guò)了解和分析國(guó)際上先進(jìn)的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，并從中得到啟示和借鑒，以加強(qiáng)和完善我國(guó)的糧食儲(chǔ)備管理制度。

1 聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)及發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)概念的界定

監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)是現(xiàn)代項(xiàng)目管理的重要方法與工具，按照聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)及發(fā)達(dá)國(guó)家的定義，監(jiān)測(cè)是一種連續(xù)不斷的評(píng)價(jià)，是日常管理工作的一部分，具有及時(shí)性特點(diǎn)，而評(píng)價(jià)則帶有階段性，是對(duì)一段時(shí)期內(nèi)的項(xiàng)目活動(dòng)情況及其效果和影響的評(píng)估。在發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際工作中，一般人對(duì)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)的界定不太清晰，常模糊兩者之間的界限。有研究者認(rèn)為，監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)工作的失敗主要原因，就是在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段就對(duì)這兩個(gè)概念做了錯(cuò)誤應(yīng)用[2]。

通常來(lái)說(shuō)，監(jiān)測(cè)工作著重于監(jiān)測(cè)執(zhí)行過(guò)程中的完成情況及存在的問(wèn)題，而評(píng)價(jià)則著重于執(zhí)行后所產(chǎn)生的效果和影響。監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)均是分析數(shù)據(jù)并為決策提供信息的工具，對(duì)日常管理進(jìn)行研究，并對(duì)一些問(wèn)題的調(diào)查和初步分析是監(jiān)測(cè)；評(píng)價(jià)則是在監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)上對(duì)問(wèn)題的進(jìn)一步深化研究，即監(jiān)測(cè)著重于過(guò)程，是一種微觀管理手段，評(píng)價(jià)則看重結(jié)果，重點(diǎn)為宏觀決策服務(wù)。監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)都可視為一種評(píng)價(jià)，兩者區(qū)別在于所評(píng)價(jià)的方法和內(nèi)容不同，可以把監(jiān)測(cè)理解為一種簡(jiǎn)單快速的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)是對(duì)項(xiàng)目的深入、全面及戰(zhàn)略性的評(píng)價(jià)。

2 聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)及發(fā)達(dá)國(guó)家中運(yùn)用監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)

監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)作為一種現(xiàn)代管理手段源于20 世紀(jì)30年代的美國(guó)，但聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)是倡導(dǎo)和應(yīng)用監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)最多的機(jī)構(gòu)之一，并且成功實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理的“耳目和大腦”的作用，有效解決了計(jì)劃項(xiàng)目中管理效率低的問(wèn)題。

具體來(lái)說(shuō)，在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)及發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的作用主要體現(xiàn)在為決策服務(wù)、增強(qiáng)責(zé)任感、學(xué)習(xí)和促進(jìn)能力建設(shè)等四個(gè)方面。在決策方面，監(jiān)測(cè)日常收集的數(shù)據(jù)和信息指向評(píng)價(jià)，最終為宏觀決策服務(wù)，提高決策的合理性和科學(xué)性；在責(zé)任方面，監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用，明確計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中相應(yīng)層級(jí)的負(fù)責(zé)人，界定權(quán)責(zé)利，促進(jìn)各方不斷探索和解決問(wèn)題的能力，增強(qiáng)責(zé)任感；在學(xué)習(xí)方面，監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的過(guò)程就是不斷學(xué)習(xí)的過(guò)程，通過(guò)監(jiān)測(cè)體系能及時(shí)發(fā)現(xiàn)計(jì)劃項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題，采取相應(yīng)行動(dòng)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從中獲得知識(shí)和能力，也可以應(yīng)用到未來(lái)類(lèi)似問(wèn)題中去；在能力建設(shè)方面，監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)通過(guò)改進(jìn)決策方式，增加責(zé)任感以及不斷的學(xué)習(xí)，最終提升管理和決策的能力。

從聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)及國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論從理論到實(shí)踐，監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)在改善計(jì)劃的決策、執(zhí)行力以及效果影響方面均具有十分明顯的作用。

3 國(guó)外監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)手段對(duì)我國(guó)糧食儲(chǔ)備管理的啟示

3.1 通過(guò)監(jiān)測(cè)手段可以準(zhǔn)確獲得糧食儲(chǔ)備的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

糧食儲(chǔ)備基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺失或失真，會(huì)導(dǎo)致糧食生產(chǎn)、需求、加工等方面信息缺失，進(jìn)而引發(fā)糧食儲(chǔ)備管理中出現(xiàn)各種問(wèn)題。從這個(gè)角度看，獲得準(zhǔn)確的糧食儲(chǔ)備數(shù)量和規(guī)模的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，是目前的當(dāng)務(wù)之急。

監(jiān)測(cè)的基本職能主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)采集方面，通過(guò)監(jiān)測(cè)手段，可以獲得準(zhǔn)確的糧食儲(chǔ)備數(shù)量和規(guī)模的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)既包括歷史上的數(shù)據(jù)，也包括隨著現(xiàn)實(shí)而變更的數(shù)據(jù)。糧食入庫(kù)質(zhì)量是提高糧食儲(chǔ)存質(zhì)量的基礎(chǔ)，也是確保糧食質(zhì)量、保證糧食安全儲(chǔ)存和提高儲(chǔ)存品質(zhì)的基礎(chǔ)，可以按照一定的指標(biāo)體系進(jìn)行細(xì)化監(jiān)測(cè)。其中，質(zhì)量安全可以再次細(xì)分成質(zhì)量等級(jí)、內(nèi)在品質(zhì)、水分含量、生芽、生霉等情況，糧食生產(chǎn)和儲(chǔ)存過(guò)程中施用的藥劑殘留、真菌毒素、重金屬及其他有害物質(zhì)污染等情況。通過(guò)監(jiān)測(cè)手段，確保庫(kù)存糧食數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量良好、儲(chǔ)存安全、管理規(guī)范，為國(guó)家宏觀調(diào)整奠定基礎(chǔ)[3]。

鑒于政府儲(chǔ)備一直是我國(guó)糧食儲(chǔ)備的主力，監(jiān)測(cè)的焦點(diǎn)應(yīng)聚焦在中儲(chǔ)糧、中糧及相關(guān)承儲(chǔ)企業(yè)的糧食庫(kù)存。

3.2 通過(guò)評(píng)價(jià)手段可以控制糧食儲(chǔ)備管理中的關(guān)鍵點(diǎn)

評(píng)價(jià)自身具有階段性評(píng)估的特點(diǎn)，可以在監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，針對(duì)一段時(shí)期內(nèi)糧食儲(chǔ)備管理中出現(xiàn)的狀況、效果和影響進(jìn)行評(píng)估。監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)在重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)部位的監(jiān)管方面，可以從一個(gè)新的角度彌補(bǔ)或超越以往的監(jiān)管手段，強(qiáng)化去庫(kù)存過(guò)程中的監(jiān)管工作。

不同地區(qū)和不同階段的管理側(cè)重點(diǎn)不同，需要在前期監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上結(jié)合影響糧食儲(chǔ)備的相關(guān)因素，對(duì)關(guān)鍵業(yè)務(wù)點(diǎn)進(jìn)行研究，針對(duì)一些突出問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查分析。監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)通過(guò)日常動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和定期階段性分析評(píng)價(jià)，追蹤梳理出“轉(zhuǎn)圈糧”等問(wèn)題的線索，及時(shí)把握事物動(dòng)態(tài)發(fā)展及其趨勢(shì)，突出糧食儲(chǔ)存管理整頓重點(diǎn)，為建立防控機(jī)制、強(qiáng)化層級(jí)監(jiān)督等落實(shí)整改提供有效支撐。將上述監(jiān)管漏洞化整為零，防患于未然之中。

隨著監(jiān)測(cè)手段應(yīng)用的深入，尤其是信息技術(shù)在監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)中的應(yīng)用，逐步建立糧食庫(kù)存可追溯動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，既能節(jié)約監(jiān)督成本、推動(dòng)監(jiān)管的常態(tài)化，又能抓住要害、有的放矢督促和指導(dǎo)各方嚴(yán)格執(zhí)行政策性糧食銷(xiāo)售政策，嚴(yán)厲打擊各種違法違規(guī)行為等。不斷增強(qiáng)相關(guān)管理人員的責(zé)任感，把新發(fā)展階段糧食庫(kù)存管理提高到一個(gè)新的水平。

3.3 通過(guò)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)手段可以預(yù)測(cè)追蹤相關(guān)因素的變動(dòng)情況

我國(guó)現(xiàn)有糧情監(jiān)測(cè)預(yù)警體系尚不健全，缺乏完整統(tǒng)一規(guī)范的信息監(jiān)測(cè)平臺(tái)和科學(xué)靈敏的預(yù)警預(yù)測(cè)功能。糧食庫(kù)存監(jiān)管效率低，成本高。

監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)是分析數(shù)據(jù)并為決策提供信息的工具，監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與預(yù)警有著密切的聯(lián)系，可以在監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，形成糧食儲(chǔ)備管理的預(yù)警機(jī)制，通過(guò)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)手段及時(shí)提供警示信息，防患于未然。只有在日常監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，預(yù)警才有可能獲得較為準(zhǔn)確的依據(jù)，真正做到為決策服務(wù)[4]。

對(duì)糧食去庫(kù)存的衡量和評(píng)價(jià)，包括基于歷史及現(xiàn)實(shí)的分析評(píng)價(jià)，也包括對(duì)于未來(lái)預(yù)測(cè)的分析評(píng)價(jià)。一般認(rèn)為影響糧食安全的因素主要是糧食儲(chǔ)備率、糧食價(jià)格上漲率和糧食貿(mào)易依存度，這三者在很大程度上解釋糧食安全綜合指數(shù)的波動(dòng)，也會(huì)受到重大自然災(zāi)害和突發(fā)事件的影響，要對(duì)這些因素進(jìn)行量化、區(qū)分和范圍界定，進(jìn)而找到具體原因，及時(shí)制定調(diào)控預(yù)警指標(biāo)，實(shí)施先兆預(yù)警，并及時(shí)層層上報(bào)。

3.4 通過(guò)構(gòu)建監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系可以為糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資

經(jīng)過(guò)幾十年的糧倉(cāng)建設(shè)，我國(guó)的儲(chǔ)糧設(shè)施雖然在很大程度上得到一定程度的改善，但是糧食收儲(chǔ)設(shè)施能力嚴(yán)重不足，尤其是基層糧食收儲(chǔ)設(shè)施陳舊老化嚴(yán)重的問(wèn)題依然非常突出，安全生產(chǎn)隱患很大。

從國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)政府公共領(lǐng)域的投資項(xiàng)目實(shí)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度往往是這一制度得以建立的初衷，并最終發(fā)展到對(duì)政府計(jì)劃、行業(yè)和政策等更寬更廣的領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)是發(fā)達(dá)國(guó)家一種成熟的管理手段，若構(gòu)建并深化監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系在國(guó)家糧食儲(chǔ)備管理中的應(yīng)用，并不斷強(qiáng)化監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系在糧食儲(chǔ)備管理中的導(dǎo)向作用，良好的糧食儲(chǔ)備管理中可以吸引更多國(guó)外及國(guó)內(nèi)的社會(huì)資本進(jìn)入糧食行業(yè)，為未來(lái)開(kāi)展社會(huì)資本融資提供便利。

從監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系上看，我國(guó)在開(kāi)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作時(shí)，可以效法部分區(qū)域糧食管理中開(kāi)展的直屬庫(kù)總會(huì)計(jì)師委派制度[3]，將監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)置于類(lèi)似地位，并上調(diào)到向總公司、國(guó)家糧食行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)的層面，必要時(shí)可以直接向更高層次的決策部門(mén)匯報(bào)，從制度上保障國(guó)家糧食安全，未來(lái)也可以漸進(jìn)式地建立和完善系統(tǒng)的國(guó)家監(jiān)評(píng)體系[5]。

4 結(jié)論

綜上所述，監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)作為現(xiàn)代項(xiàng)目管理的重要方法與工具，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)及國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論從理論到實(shí)踐，監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)在改善計(jì)劃的決策、執(zhí)行力以及效果影響方面均具有十分明顯的作用。通過(guò)監(jiān)測(cè)手段，可以迅速準(zhǔn)確地獲得糧食儲(chǔ)備管理中的各種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)既包括歷史上的數(shù)據(jù)，也包括隨著現(xiàn)實(shí)而變更的數(shù)據(jù)；通過(guò)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)手段，可以針對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)部位，及時(shí)提出整改和調(diào)整意見(jiàn)，強(qiáng)化去庫(kù)存過(guò)程中的監(jiān)管工作。同時(shí)，建立有效的糧食安全預(yù)警系統(tǒng)，為有關(guān)部門(mén)決策提供有效的信息支持，未來(lái)可以為開(kāi)展社會(huì)資本融資提供便利，為綠色生態(tài)儲(chǔ)糧奠定基礎(chǔ)，進(jìn)一步推動(dòng)糧食儲(chǔ)備管理邁入現(xiàn)代化。