決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅關鍵階段的問題與對策研究
——以衡陽市Y 鎮(zhèn)為例

（中共衡陽市委黨校衡陽行政學院，湖南 衡陽 421008）

2015 年11 月，國務院印發(fā)《關于打贏脫貧攻堅的決定》，這也標志著我國的扶貧工作正式進入脫貧攻堅階段。2016 年11 月，國務院再次印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃，并明確了在“十三五”期間國家所開展脫貧攻堅的各項工作任務[1]。2019 年10 月，黨的十九屆四中全會上習近平總書記強調，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立解決相對貧困的長效機制[2]。2020 年3 月，習近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上發(fā)表重要講話，其中肯定了脫貧攻堅領域取得的前所未有的成就，同時也指出脫貧攻堅戰(zhàn)不是輕輕松松一沖鋒就能打贏的，必須高度重視面臨的困難挑戰(zhàn)[3]。由此可見，脫貧攻堅是黨和政府密切高度關注的一項重要工作和重大任務，既要看到取得的成績，也要正視面臨的問題。今年是脫貧攻堅的收官之年，在脫貧攻堅逐漸步入決戰(zhàn)決勝的關鍵階段和時期，筆者對衡陽市Y 鎮(zhèn)展開了實地調研，以期探尋決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅關鍵階段存在的主要問題，為堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，決勝全面建成小康社會貢獻“良策”，提供“良方”。

1 衡陽市Y 鎮(zhèn)推進脫貧攻堅的基本做法

1.1 強化貧困對象識別，解決“扶誰”的問題

從2014 年以來，Y 鎮(zhèn)牢牢把握“精準”要義，成立6 個入戶調查組，逐戶上門核實，鎮(zhèn)村扶貧干部對照“兩不愁三保障”識別退出標準，推行“一進二看三算四比五議六定”工作法，開展以糾正漏評、錯退、錯評為重點的貧困人口精準識別退出、建檔立卡動態(tài)調整工作。頂住上級調整不得超過5‰的壓力，實行“應退盡退、應進盡進、實事求是”原則，共清理四類對象及識別不準貧困戶596 戶，1 414 人，達到全鎮(zhèn)貧困人口的一半以上，同時在易遷、危改領域，繼續(xù)組織專班深入調查，逐戶走訪，鎮(zhèn)、村、實施對象三方拍照認可，施工過程全程監(jiān)管，通過精準識別，實現(xiàn)了Y 鎮(zhèn)貧困人口、易遷、危改對象識別領域零上訪。

1.2 強化組織機構建設，解決“誰來扶”的問題

為確保扶貧攻堅工作的有序推進，2014 年Y 鎮(zhèn)成立了扶貧開發(fā)領導小組，并下設扶貧開發(fā)辦公室，簡稱扶貧辦，由其具體執(zhí)行相關扶貧工作。在鎮(zhèn)扶貧辦的統(tǒng)一調度下，全鎮(zhèn)495 名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部與全鎮(zhèn)797 戶貧困戶結成幫扶關系，形成一對一對口幫扶，決不讓一名貧困戶脫離組織的幫扶，真正實現(xiàn)結對幫扶全覆蓋。1）Y 鎮(zhèn)始終堅持以抓黨建工作促脫貧工作的思路，加強基層組織建設，不斷夯實脫貧攻堅基礎。比如：狠抓軟弱渙散村整頓，選優(yōu)配強村兩委班子，充分發(fā)揮黨員帶頭人作用。2）完善村級陣地建設。投入資金600 萬元對蔭市、中山、紅星、官陂、新華、衡市、泉塘、松塘、小泉、豐源、小栗等村級綜合服務中心進行了新建、改建。3）加強黨員干部培訓。多次舉辦村支部書記、駐村第一書記、扶貧專干脫貧攻堅知識培訓班，學深悟透各項扶貧政策，全力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。村級組織建設與基層黨建、美麗鄉(xiāng)村、村集體經濟發(fā)展整體謀劃、協(xié)同推進、統(tǒng)籌整改，3 個軟弱渙散村整頓工作全部完成，全鎮(zhèn)村級黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力明顯增強。

1.3 強化產業(yè)扶貧舉措，解決“怎么扶”的問題

在常寧市委政府的號召下，Y 鎮(zhèn)大力發(fā)展油茶產業(yè)。目前一大批油茶產業(yè)企業(yè)落戶蔭田。比如：殷理基、中聯(lián)科技、齊家茶油、恒泰農業(yè)、萬達實業(yè)、湖虹合作社、永青合作社等。截至2019 年底，累計完成低產油茶林改造20 000 畝，建設了江山生態(tài)白馬基地5 000 畝和齊家茶油爺塘基地5 000 畝兩個高產油茶林示范基地，以及九眼泉1 500 畝低產油茶林改造示范基地。同時，根據各村村情制定規(guī)劃和大體的發(fā)展方向，因村施策，采取“公司+農戶+合作社”的產業(yè)化模式和產業(yè)大戶、科技示范戶等致富能手帶動貧困戶共同發(fā)展的路子，在各村成立以村主導的合作社；在全市率先利用扶貧資金在上浯村打造了457畝鎮(zhèn)級油茶產業(yè)扶貧基地，采取委托管理，為全鎮(zhèn)18 個村級組織每個村增加村集體經濟收益1.2 萬元/年，并出臺《扶貧資產收益資金管理辦法》，明確分紅資金用于貧困戶公益性崗位及產業(yè)扶持，為2020 年后防止脫貧群眾返貧，打下了堅實基礎。拓寬貧困村集體經濟收入路子，在雙龍村打造了迷迭香藥材種植基地100 畝，采取村、合作社、公司“334”的股份模式，預計未來可為雙龍村每年創(chuàng)造經濟收益3 萬余元。

2 衡陽市Y 鎮(zhèn)推動脫貧攻堅存在的問題

2.1 脫貧對象兩極化凸顯

雖然近幾年脫貧攻堅工作取得一些成效，Y 鎮(zhèn)貧困發(fā)生率從原先的6.2%下降為0.38%，未脫貧人口僅有81戶，176 人，且主要為孤兒、重病重殘等無勞動力或弱勞動力家庭，完全依靠政府政策性兜底。但從鎮(zhèn)扶貧辦對已經脫貧的716 戶，共計2 672 人的跟蹤統(tǒng)計數據來看，脫貧穩(wěn)定性已呈現(xiàn)兩極分化。通過一些扶貧政策的引導，一些扶貧工作隊人員的開導，勤奮好學的一部分人，比如：小栗村黃小平、雙龍村李楚華等，已從脫貧向帶貧轉變，成為村里的致富帶頭人；而還有一部分好逸惡勞、得過且過的人，其仍然存在“等、靠、要”的惰性思維。正是因為惰性思維的作祟，“窮根”思想根深蒂固，即反正一輩子是窮，政府也不會讓我沒飯吃，沒房住等。所以，一些貧困戶寧肯繼續(xù)呆在貧困戶的“頭銜”下，甚至有些貧困戶拒絕脫貧，也不愿努力進取，用勤勞雙手改變自己貧窮落后的生活窘境，用努力拼搏換取明天幸福生活。

2.2 扶貧隊伍穩(wěn)定性不強

按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革實施方案，全鎮(zhèn)村書記主任“一肩挑”已基本完成，一部分優(yōu)秀的、熟悉情況的干部，因年齡或其他因素，需要離開現(xiàn)有工作崗位或調整到其他崗位，人事調整導致部分村級干部心浮氣躁，無法安心工作。另外，Y 鎮(zhèn)扶貧辦雖然負責具體執(zhí)行扶貧工作，但實質卻是一個臨時機構?，F(xiàn)有工作人員3 人，均為抽調人員。其中財政所1 人，計生辦1 人，民政辦社工1 人；連續(xù)從事脫貧攻堅工作3 年以上的1 人，其他兩人從事扶貧工作不足1年。2017 年至今，扶貧辦人事調整7 人次，人員均為各站所抽調，人事變更頻繁；脫貧攻堅任務重，壓力大，追責嚴，鄉(xiāng)鎮(zhèn)多為事業(yè)編制人員，無晉升空間，很多人都不愿意到扶貧辦工作。所以，常年扶貧工作都是處于“臨聘”狀態(tài)。另外，目前，駐村干部共29 人，其中隊員15 名，全部為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員。雖然上級要求駐村人員與原單位工作脫鉤，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員本就少，無法實現(xiàn)完全脫鉤。常寧市派駐工作隊員14 名，連續(xù)駐村2 年以上的只有9 人。2018 年至今，駐村工作隊人員調整達34 次，部分人剛剛熟悉村內情況，又因各種因素離開工作隊。人員頻繁的調整，對村級發(fā)展的連續(xù)性以及工作思路、工作規(guī)劃難以持續(xù)。

2.3 扶貧產業(yè)后續(xù)力不足

在對Y 鎮(zhèn)整個扶貧產業(yè)的調查中，發(fā)現(xiàn)扶貧主要產業(yè)還是集中在傳統(tǒng)的水稻種植、油茶種植及新興的“支柱產業(yè)”即煙葉產業(yè)三個主打產業(yè)。全鎮(zhèn)水稻種植面積3 500 余畝，產糧量17 500 余噸，發(fā)展種糧面積30 畝以上的種糧大戶147 戶。全鎮(zhèn)油茶種植面積達6.8 萬畝，實行“公司+基地+合作社+農戶”的經營模式，其中油茶企業(yè)、合作社、大戶流轉經營面積為4 萬余畝，現(xiàn)有油茶企業(yè)、合作社20 家，5 000 畝以上規(guī)模企業(yè)4 家，年產鮮果可達350 余噸。全年煙葉種植面積1 456 余畝，預計繳售煙葉4 500 余擔，產值460 余萬元，實現(xiàn)本級稅收80 余萬元，土質好、面積廣、產量多、煙葉質量高?？此苼韯葺^好，其實一些實際問題仍然制約著扶貧產業(yè)的發(fā)展。1）基礎設施建設滯后。一些村的主水渠修建年代已久，有些甚至是建國初期修建，渠道損壞嚴重。比如：張力至中山渠道、豐源片、泉塘吳家、叢保等。對于靠天吃飯的農業(yè)項目而言，去年水災，今年旱災，均導致農作物受損嚴重。2）產業(yè)扶貧資金使用效率不高。根據每個村的自然條件、土地資源及地理環(huán)境等，都安排了不同比例的產業(yè)扶貧資金。但是一些村內對產業(yè)扶貧資金卻不愿使用。究其原因在于三點：一是農業(yè)產業(yè)投入大，產出慢，擔心產業(yè)失敗，造成扶貧資金虧損而被追責；二是依托公司、合作社發(fā)展產業(yè)的，擔心企業(yè)運營情況，擔心扶貧資金監(jiān)管不到位；三是單純的按照投入資金7%的硬性分紅，企業(yè)不愿接受。在利益分配機制尚未健全的情況下，兩者的合作必然會有影響，不僅會讓產業(yè)發(fā)展受阻，前期配套產業(yè)資金也會打水漂。3）產業(yè)品牌效應不強。雖然全鎮(zhèn)油茶基地多達9 個，但是在本地卻沒有建設一個油茶加工廠，也沒有延長油茶深加工鏈條，將其作為品牌打造。大多數企業(yè)均是收摘后直接出售茶果。

3 衡陽市Y 鎮(zhèn)決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅的有力舉措

3.1 加大示范宣傳，根除“窮根”思想，夯實脫貧攻堅思想基礎

2012 年12 月29 日，習近平總書記在河北阜平縣考察扶貧開發(fā)工作時說：“在扶貧的路上，不能落下一個貧困家庭，丟下一個貧困群眾?！痹诰珳史鲐?，尤其是脫貧攻堅進入決勝關鍵階段和時期，貧困戶之間的兩級分化趨勢及現(xiàn)象必須引起高度關注。思想決定思路，思路決定出路。Y鎮(zhèn)將在全鎮(zhèn)范圍內開展多種形式的示范宣傳活動，挖掘在精準扶貧過程中的典型經驗和感人事跡，尤其是挖掘貧困戶脫貧典型即由一個最初的“被扶貧的對象”演變?yōu)楝F(xiàn)在的“帶動貧困戶致富的能人”。比如：結合文化“三下鄉(xiāng)”活動，編排精準扶貧或脫貧攻堅的專場文藝節(jié)目，讓一個個脫貧典型成為全鎮(zhèn)貧困戶的榜樣，讓一個個真實的脫貧故事變?yōu)槿?zhèn)老百姓口口相傳的佳話，大力營造“脫貧先立志，致富靠雙手”的脫貧氛圍，徹底改變和破除貧困戶內心的“窮根”思想，為他們在脫貧之路上點亮思想的燈塔，夯實想脫貧、想致富的思想基礎[4]。

3.2 加快制度創(chuàng)新，打造穩(wěn)定隊伍，提供脫貧攻堅人才支撐

對于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革過程中，尤其是合村之后擔任村支兩委重要崗位的年輕干部，Y 鎮(zhèn)黨委政府制定相關培訓制度，加大培訓力度，以定期培訓為其充電，盡快熟悉當前脫貧攻堅的關鍵階段的重要工作及相關要求。比如：與常寧市委黨校聯(lián)系，邀請相關專家、學者以及職能部門的領導現(xiàn)場授課，幫助其了解脫貧攻堅的政策導向，總體目標和實踐要求等。另一方面，對于扶貧辦作為一個承擔著重要扶貧工作的機構，但又是一個所謂臨時機構的問題，Y 鎮(zhèn)黨委政府將出臺相關激勵制度，但凡在扶貧辦工作的人員，尤其是在扶貧辦工作一定年限，且在脫貧攻堅工作上業(yè)績突出的同志，優(yōu)先取得評優(yōu)評先資格，同時對于工作特別突出的同志，可以向上推薦解決一定職務的資格。同時，Y 鎮(zhèn)黨委政府將向常寧市政府建議，要求到本鎮(zhèn)各村扶貧的同志的扶貧工作鑒定意見由本村支委出具相關意見，其意見將并作為其重用、提拔和晉升的重要依據。通過一系列制度創(chuàng)新，讓各級扶貧隊員全身心投入脫貧攻堅工作中去，讓每一支脫貧攻堅隊伍都能安下心、俯下身、心無旁騖地戰(zhàn)斗在脫貧攻堅的第一線。

3.3 加速多項措施，助推產業(yè)發(fā)展，構筑脫貧攻堅后續(xù)動力

產業(yè)興，則收入增。收入增，則脫貧穩(wěn)。產業(yè)發(fā)展是脫貧攻堅的后續(xù)力，也是脫貧攻堅由“外援性”扶貧向“內生性”脫貧根本性轉變的助力器。一是要積極向上爭取資金，加大對農村基礎設施的投入，改善農村基礎設施，盡可能地將一些多年失修的主水渠重新修繕，為防止一些自然災害、保護農田種植提供一定條件。二是要出臺政策或制定制度，引導各村不僅要爭取產業(yè)扶貧資金，而且要用好產業(yè)扶貧資金。比如：產業(yè)扶貧資金規(guī)范使用辦法及相關容錯糾錯制度等，鼓勵各村支兩委大膽使用產業(yè)扶貧資金，只要是秉公辦事，盡職盡責，將錢用到“刀刃上”。即使出現(xiàn)一些客觀因素，導致一些資金投入及使用沒有達到預期，也可以啟動容錯糾錯機制，實行盡職免責處理。三是建立合作投資、利益分配、共享使用等機制。既要讓企業(yè)投資有回報，又要讓當地老百姓和一些貧困戶獲得適當分紅。更重要是在合作共贏、互惠互利中，繼續(xù)為產業(yè)發(fā)展注入新活力，讓產業(yè)持續(xù)、健康和穩(wěn)定發(fā)展。四是要打造本地特色產業(yè)，創(chuàng)建產業(yè)品牌，發(fā)揮品牌效應，帶動本地老百姓脫貧致富，尤其是讓貧困戶真脫貧，真致富。比如：Y 鎮(zhèn)決定整合現(xiàn)有資源，打造一村一品。加強對現(xiàn)有土地和林地的管理，探索與合作社、公司合作共贏的模式，突出打造“衡頭蘿卜”、聯(lián)塘、紅星大米等優(yōu)勢產業(yè)，引進油茶加工企業(yè)，扶持現(xiàn)有的雙龍金成油茶加工廠做大做強，形成本地特色的蔭田油茶品牌。