基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的農(nóng)村基層治理問題及對策研究①

楊 倩王世引

（1.內(nèi)蒙古師范大學，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010022；2.海南三亞學院，海南 三亞 572002）

黨的十九大報告中提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持以黨的領導為核心，將“三農(nóng)”問題作為全黨工作重點，抓好基層黨建工作?；鶎狱h組織在新時期如何履行好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標，并充分發(fā)揮實踐者、組織者與領導者的功能，是基層黨組織需要解決的核心任務與目標。對我國農(nóng)村的多角度分析是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵因素，農(nóng)村在推進城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化過程中的衰落，是中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的原因之一，強化農(nóng)村基層治理能為實現(xiàn)全面建成小康社會打好基礎。黨中央高度重視“三農(nóng)”問題，加大政策扶持力度，農(nóng)業(yè)基礎地位得到進一步鞏固，農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展均獲得新突破，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村工作不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，推動農(nóng)業(yè)向追求綠色生態(tài)的可持續(xù)性發(fā)展和提質增效轉變。目前我國農(nóng)村基層治理問題，與改革開放社會轉型期快速城鎮(zhèn)化的結構變遷相關，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，我國農(nóng)村將面臨人口銳減、空心化等問題，影響了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。基層黨組織應結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一社會背景，深入探究農(nóng)村基層治理存在的問題，并提出具有針對性的建議，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政之基。

一、我國農(nóng)村基層治理的發(fā)展現(xiàn)狀

我國歷經(jīng)了改革開放40多年的發(fā)展，已從管理主體模式走向多元化治理模式，農(nóng)村基層治理模式也發(fā)生了一定的轉變，由于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的聯(lián)系具有突發(fā)性與偶然性特征，因此在面對著較為復雜的農(nóng)村基層治理環(huán)境中，需要就如何更好地開展農(nóng)村基層治理工作進行探討與分析。農(nóng)村民主管理的影響因素包括了現(xiàn)實客觀性和歷史性因素，管理民主化也是我國基層民主政治建設的重要保障，對農(nóng)村的公共事務應在尊重村民意愿的基礎上進行善治。加強農(nóng)村基層治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎，管理民主化是民主政治在農(nóng)村的具體表達與體現(xiàn)。十九大報告也提出要提升農(nóng)村基層治理工作，應建立健全鄉(xiāng)村治理體系，推進農(nóng)村基層治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，并提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的基本原則與任務目標，同時也應處理好城鄉(xiāng)之間的關系，以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化之間的關系。農(nóng)業(yè)農(nóng)村是全面建成小康社會的短板，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展在新時代越來越迫切。優(yōu)先發(fā)展，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是基石，需要加大力度，實現(xiàn)“三不、兩零、一全”的綠色發(fā)展總體目標；優(yōu)先發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃是保障，需要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)主體功能與空間布局科學合理；優(yōu)先發(fā)展，需要多措并舉協(xié)同推進，在資源保護與節(jié)約利用上，建立耕地輪作休耕、節(jié)約高效農(nóng)業(yè)用水等制度，健全農(nóng)業(yè)生物資源保護與利用體系。在產(chǎn)地環(huán)境保護治理上，緊扣農(nóng)業(yè)投入品和農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用問題，建立工業(yè)城鎮(zhèn)污染向農(nóng)業(yè)轉移防控機制，健全化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品減量使用制度，完善秸稈、畜禽糞污等資源化利用制度，建立廢舊地膜和包裝廢棄物等回收處理制度。在修復農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)上，推進草原生態(tài)保護與恢復，加強水生生態(tài)保護修復、林業(yè)和濕地養(yǎng)護。新時代應創(chuàng)新基層治理思想與理念，以更好地指導農(nóng)村基層社會的發(fā)展方向。鄉(xiāng)村振興的關鍵是要加強基層農(nóng)村治理體系建設現(xiàn)代化，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應選擇具有資源的農(nóng)村進行發(fā)展，做好示范帶頭作用，進一步擴大產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，從而完善鄉(xiāng)村治理體系。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村基層治理存在的問題

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和社會主義新農(nóng)村構建相比，在目標內(nèi)容和方針上實現(xiàn)了提升與轉變。在全面建成小康社會的決勝期，農(nóng)村基層治理既是基礎也是重點，決勝建成小康社會的關鍵在于我國鄉(xiāng)村是否能全面振興。我國的農(nóng)村基層治理面臨新的發(fā)展與選擇，但在我國呈現(xiàn)二元差距逐漸擴大的形勢下，鄉(xiāng)村振興視角下我國農(nóng)村基層治理出現(xiàn)的問題主要在以下三個方面。一是舊的基層治理成為鄉(xiāng)村振興發(fā)展的瓶頸，二是農(nóng)村傳統(tǒng)價值體系走向解體，三是鄉(xiāng)村治理過程中日益流失的人口造成村民主體缺席等問題。

（一）舊的基層治理成為鄉(xiāng)村振興發(fā)展的瓶頸

舊的基層治理成為鄉(xiāng)村振興發(fā)展的瓶頸主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村各事務被公權力量所主導，社會組織的發(fā)展與培育以及利用組織資源參與農(nóng)村事務治理中，是鄉(xiāng)村基層黨組織需要探究的問題，村民自治難以運轉，農(nóng)村自治組織隨著城鄉(xiāng)二元化結構的擴大，面臨治理人才缺乏與農(nóng)村空心化的問題，部分資金資源以及政策由于農(nóng)村治理失靈導致整個治理體系混亂，農(nóng)村自治組織無法正常處理日常行政事務。

（二）農(nóng)村傳統(tǒng)價值體系的解體

農(nóng)村傳統(tǒng)價值體系的解體在于治理理念缺失。部分公職人員的思想與法治觀念依舊受舊體制影響，而現(xiàn)代化觀念轉變還需要一定的時間與檢驗，村民的思想依然缺乏法制化。組織內(nèi)部的成員和組織建構體系是組織架構的基本內(nèi)容。構建基層黨組織全覆蓋、強化農(nóng)村基層黨建是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。但部分基層治理人員的認知不足制約著黨組織覆蓋力的提升，且鄉(xiāng)村基層黨員的數(shù)量逐漸減少。由于城鎮(zhèn)化建設進程加快，很多中青年農(nóng)民受固有思想的影響而不愿入黨，導致農(nóng)村基層黨組織嚴重缺乏治理人才，很多基層農(nóng)村黨員工作能力偏低，文化程度不高且年齡較大，黨組織找不到合適的治理人才，導致基層黨組織后繼無人。

（三）村民主體缺席，基層黨組織影響變?nèi)?/h3>

鄉(xiāng)村治理過程中日益流失的人口造成村民主體缺席。人才的流失導致鄉(xiāng)村發(fā)展能力下降，使城鄉(xiāng)之間的差距越來越大。改革開放后，城鄉(xiāng)的變化導致一些素質與能力較高的人才進入城市工作，我國農(nóng)村逐漸走向空心化，村里老人、小孩、婦女占了農(nóng)村常住人口很大比重。人才逐漸流向城市，導致農(nóng)村的事務管理和組織運轉出現(xiàn)了困難、社會組織規(guī)模較小。目前我國鄉(xiāng)村的社會組織面臨發(fā)展落后不充分、組織結構群眾不認可的問題，對于農(nóng)村治理中社會組織缺席問題，要讓社會組織與農(nóng)村基層組織之間進行合理溝通協(xié)調(diào)。并且，由于經(jīng)濟基礎決定上層建筑，農(nóng)村基層管理人員的建設成果也受農(nóng)村經(jīng)濟水平所影響，而基層黨組織處于主導性的支配地位，應當具備相當?shù)奈镔|基礎，從而在農(nóng)村事務中顯現(xiàn)出足夠的政治動員力和權威性。在改革開放以后資本轉向城鎮(zhèn)，期望獲得更大收益，間接影響了農(nóng)村經(jīng)濟基礎的建設進度，沒有了間接力量的支撐，基層黨組織的服務力就大大下降，一些農(nóng)村的治理手段也較為落后。沒有了經(jīng)濟的基礎，基層工作人員的權威性與動員能力也大大削減，成為制約農(nóng)村基層治理發(fā)展的最大因素。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下強化農(nóng)村基層治理能力對策

（一）協(xié)調(diào)農(nóng)村治理關系

資金、土地與人才是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎與關鍵，農(nóng)村基層治理效果對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要作用，提升農(nóng)村基層治理需要注重以下幾種關系。一是保護與發(fā)展關系。各級政府應根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制定各地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃可以幫助鄉(xiāng)村的物質與精神文明得到改善，但也會給鄉(xiāng)村的文化保護與生態(tài)環(huán)境造成一定的危害，要提高環(huán)境保護意識，明確認識到鄉(xiāng)村振興不應以破壞環(huán)境承載力為代價，進行無底線的資源開發(fā)，而是應在原有的環(huán)境基礎上，以保護環(huán)境文化生態(tài)為原則的前提下實施。二是市場和政府關系。目前我國的農(nóng)村社會發(fā)展矛盾較為突出，發(fā)展水平較低且程度較為狹窄，市場資源配置張力不夠明顯，導致市場調(diào)節(jié)失靈。因此，應發(fā)揮出政府在政策戰(zhàn)略規(guī)劃等方面的主導作用，充分運用政府對市場的行政調(diào)控功能，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。三是城鄉(xiāng)關系。伴隨著城鄉(xiāng)二元化差異逐漸擴大，要將城市與鄉(xiāng)村置于同等地位，而不是區(qū)別對待，此外，也要發(fā)揮出鄉(xiāng)村黨組織基層治理的互動性、創(chuàng)造性與主動性，且實施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略是要對不同區(qū)域的鄉(xiāng)村主體進行科學分析，根據(jù)不同情況選擇不同的方案進行服務。

（二）構建三治治理體系

共享與公平已成為當下我國社會發(fā)展保障的關鍵詞，十九大報告指出要強化農(nóng)村基層治理工作，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設，以共建共治共享為基本思路，對于本地的鄉(xiāng)村治理情況進行具體分析，建設一條鄉(xiāng)村善治的可持續(xù)發(fā)展道路。以往我國農(nóng)村基層治理主要是法治與人治相結合，導致在部分問題的處理上，農(nóng)村基層治理體系中法治建設缺席。在這種背景體系下，一是要注重德治在基層農(nóng)村治理中的作用。目前農(nóng)村治理面臨的最大問題是人才缺失，對此應挖掘鄉(xiāng)村的優(yōu)秀先進代表人物，進行深入宣傳，增強鄉(xiāng)村道德教化力量，建立以優(yōu)秀先進典型為導向的監(jiān)督配套、動力保障等機制，以道德榜樣帶動鄉(xiāng)村農(nóng)民思想文明素質的提高。二是要將社會組織納入鄉(xiāng)村社會。作為農(nóng)村基層治理的資源，社會組織對于農(nóng)村經(jīng)濟具有重要作用，要激活社會組織的聚合功能，從而在實施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略中發(fā)揮重要作用。三是共建法治鄉(xiāng)村。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要注重從人治走向法治的戰(zhàn)略布局建設，并加強居民自治建設實踐，讓居民自治制度成為實施鄉(xiāng)村振興與提高農(nóng)村基層治理的重要基礎。

（三）創(chuàng)新人才培養(yǎng)機制

堅持以人民為中心，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本目的在于更好地為人民群眾服務，始終堅持以人民為中心的有效治理是鄉(xiāng)村振興的前提所在。根據(jù)農(nóng)村基層治理的實際需要，我國農(nóng)村治理歸根到底要進行人的治理。一是要招聘優(yōu)秀人才，提升農(nóng)村基層治理能力。需要鄉(xiāng)村在人才建構方面不斷培養(yǎng)治理人才，并加強人才外引工作，在社會上廣泛宣傳吸引優(yōu)秀人才到村任職。提高鄉(xiāng)村人才就業(yè)待遇，并加強人才政策扶持力度，制定人才到村任職計劃，讓治理人才在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮促進作用。二是要建設法治秩序。目前農(nóng)村基層治理工作人員還存在不懂法的現(xiàn)象，農(nóng)村基層治理需要進行法治普及，將德治與法治共同作用到農(nóng)村基層治理體系中，強化管理人員的法治思想，結合法治與德治不斷強化農(nóng)村基層治理的環(huán)境與結構。三是要強化基層管理人員道德建設。鄉(xiāng)村基層治理的根本任務在于培養(yǎng)一批懂得市場經(jīng)營理念的新型農(nóng)村干部，用市場化思維幫助農(nóng)村實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。通過對干部進行政策宣講、思維理念鍛煉等強化基層黨員干部的頭腦。農(nóng)村基層治理工作較為復雜，要對基層工作人員進行系統(tǒng)培訓，加強其處理業(yè)務的綜合能力，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村治理等進行理論技術的培訓。

四、結語

我國農(nóng)村基層治理要夯實治理基礎，促進多元社會主體間的結合，建立德治、善治、法治相結合的農(nóng)村基層治理體系，全面促進我國“三農(nóng)”工作的順利開展，這是我國對于鄉(xiāng)村基層治理的制度安排與政策設計。但由于每個鄉(xiāng)村的環(huán)境、水平、條件的不同，農(nóng)村基層治理難度加大，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不僅需要國家層面的政策支持，需要加大農(nóng)村基礎設施投入，更需要保護和激活鄉(xiāng)村治理的主題協(xié)同能力，增強鄉(xiāng)村治理效能。所以在我國農(nóng)村基層治理中應以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策為指導思想，結合當?shù)氐娜宋沫h(huán)境、經(jīng)濟基礎、資源等方面，不斷提高我國農(nóng)村基層治理工作效率，培養(yǎng)農(nóng)村治理人才，構建現(xiàn)代化治理體系。