基于整體性視域的流域生態(tài)文明建設(shè)*

■許素菊 支克蓉

【提 要】流域是一個(gè)完整的自然生態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。人類在流域生態(tài)文明建設(shè)中要塑造流域生態(tài)系統(tǒng)整體意識，凝聚流域不同區(qū)域、部門、領(lǐng)域和人群等多元生態(tài)主體的協(xié)同參與合力，通過探索流域綠色發(fā)展模式、優(yōu)化流域系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)布局、轉(zhuǎn)變流域生產(chǎn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；通過制定流域生態(tài)開發(fā)和保護(hù)規(guī)劃、加強(qiáng)流域生態(tài)監(jiān)測和信息共享、完善流域生態(tài)共治和成本共擔(dān)，提升流域生態(tài)統(tǒng)籌治理能力；通過建立流域生態(tài)文明風(fēng)險(xiǎn)防范制度、健全流域生態(tài)文明考核評價(jià)制度、完善流域生態(tài)文明法治保障制度，優(yōu)化流域生態(tài)文明制度體系。

流域是一個(gè)完整的自然生態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，是人口、經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)集中分布的主體自然空間。流域生態(tài)系統(tǒng)集自然資源、環(huán)境資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源于一體，這就要求我們將整體性思維融入流域生態(tài)系統(tǒng)的開發(fā)、利用、治理、分配、保護(hù)中，以系統(tǒng)全面的措施推動(dòng)流域生態(tài)文明建設(shè)形成整體效應(yīng)、收獲整體成效?！耙獔?jiān)持整體推進(jìn)，增強(qiáng)各項(xiàng)措施的關(guān)聯(lián)性和耦合性，防止畸重畸輕、單兵突進(jìn)、顧此失彼?！盵1]新時(shí)代我國流域生態(tài)文明建設(shè)需多方考量、整體布局、縱深推進(jìn)，切實(shí)加強(qiáng)基于系統(tǒng)性、整體性視域的流域生態(tài)文明建設(shè)。

一、和諧共生：塑造流域生態(tài)系統(tǒng)整體意識

流域生態(tài)系統(tǒng)具有整體性，人與流域也是密切互動(dòng)的有機(jī)整體。為了實(shí)現(xiàn)人與流域的和諧共生，人類不能孤立地、片面地看待流域生態(tài)問題，而應(yīng)以整體意識看待流域生態(tài)系統(tǒng)。

樹立流域系統(tǒng)要素整體意識?！傲饔蚴钦w性極強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度很高的區(qū)域，流域內(nèi)不僅各自然要素間聯(lián)系極為密切，而且上中下游、干支流、各地區(qū)間相互制約、相互影響?！盵2]流域是以水串聯(lián)自然要素的完整生態(tài)系統(tǒng)，盡管流域只是自然界這個(gè)大生態(tài)系統(tǒng)的一部分，但流域系統(tǒng)內(nèi)各區(qū)域、各要素息息相關(guān)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。習(xí)近平指出：“如果破壞了山、砍光了林，也就破壞了水，山就變成了禿山，水就變成了洪水，泥沙俱下，地就變成了沒有養(yǎng)分的不毛之地。”[3]流域系統(tǒng)是多個(gè)自然要素構(gòu)成的自然生命共同體。傍水而居的人類作為流域系統(tǒng)中的一個(gè)重要因素，其生存和延續(xù)有賴于生命共同體內(nèi)各要素物質(zhì)轉(zhuǎn)化中的動(dòng)態(tài)平衡。人類在流域的局部開發(fā)和社會(huì)活動(dòng)中要有整體觀念，該整體中的任一區(qū)域或要素的過度開發(fā)都可能打破生態(tài)平衡，甚至損害自然生命共同體內(nèi)各要素的整體利益和長遠(yuǎn)利益。

樹立人與流域利益共贏意識。馬克思指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵4]人類的行為活動(dòng)以社會(huì)關(guān)系的形式體現(xiàn)出來，但究其本質(zhì)依然是源自人類自身的利益需求。人以生存發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，在與流域的交集和聯(lián)系中產(chǎn)生了利益，協(xié)調(diào)人與流域生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系歸根結(jié)底是要不斷協(xié)調(diào)人與人之間的利益關(guān)系。流域是兼具自然屬性和社會(huì)屬性的復(fù)合體，其社會(huì)屬性具體表現(xiàn)為流域功能的多樣性和一體性。我國廣袤的國土空間上河流廣布，豐富的流域徑流量為我國人民灌溉、航運(yùn)、發(fā)電、供水、休閑等提供了極大的便利。人類自身的生存發(fā)展離不開和諧穩(wěn)定的流域生態(tài)環(huán)境，人類與流域是一個(gè)利益共同體，人類對流域生態(tài)環(huán)境的破壞就是對自身利益的破壞。流域生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)維護(hù)人和流域利益的整體性，所以必須樹立人與流域利益共贏意識。

樹立流域生態(tài)權(quán)責(zé)共擔(dān)意識。流域生態(tài)權(quán)力和責(zé)任是一個(gè)不可分割的整體，人類為了生存和發(fā)展必須開發(fā)流域生態(tài)資源，但相應(yīng)地也必須承擔(dān)流域生態(tài)保護(hù)的責(zé)任。一方面，流域的經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)功能表現(xiàn)為多種形式，這些功能對應(yīng)著不同人群的多種活動(dòng)，也反映了這些利益相關(guān)者類型化的流域利益；另一方面，流域污染的覆蓋范圍、侵害程度和污染損失往往是交互性的，跨界流域生態(tài)事件會(huì)損害流域不同區(qū)段多個(gè)主體的利益，如上游過度利用流域的自凈能力會(huì)影響下游的供水能力和質(zhì)量。流域是一個(gè)超越區(qū)域界限的社會(huì)利益共同體，流域各主體應(yīng)樹立權(quán)責(zé)共擔(dān)意識，“建立流域生態(tài)保護(hù)的成本共擔(dān)、利益共享、效益共贏的合作關(guān)系”[5]。如此，流域生態(tài)文明建設(shè)才能協(xié)調(diào)好流域整體利益與局部利益之間、流域開發(fā)和保護(hù)行為之間的關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)不同利益主體之間、生態(tài)保護(hù)主體和受益對象之間的利益公平。

二、多方協(xié)同：凝聚流域生態(tài)主體整體合力

流域生態(tài)文明建設(shè)是具有復(fù)雜性的社會(huì)公共事務(wù)，往往會(huì)涉及多個(gè)區(qū)域、部門和領(lǐng)域。流域生態(tài)治理不能僅僅依靠任意單一主體。流域多元治理主體應(yīng)協(xié)同合作凝聚整體合力，“充分發(fā)揮各個(gè)治理主體的特長和優(yōu)勢，協(xié)調(diào)一致，共同行動(dòng)，形成資源共享、責(zé)任共擔(dān)、協(xié)力治理的良好局面”[6]。

加強(qiáng)流域頂層設(shè)計(jì)與基層參與。流域生態(tài)文明建設(shè)要堅(jiān)持整體和局部的有機(jī)統(tǒng)一，不僅要依托大的流域空間以宏觀視角推進(jìn)，更要依托縣鄉(xiāng)等小的行政空間以微觀視角推進(jìn)?！盁o論是大到流域空間，還是小到鄉(xiāng)域空間，都要從系統(tǒng)的視角，協(xié)調(diào)空間范圍內(nèi)的主體，充分發(fā)揮空間系統(tǒng)的綜合功能，確保中國特色生態(tài)文明建設(shè)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”[7]一方面，要從國家層面為流域生態(tài)文明建設(shè)設(shè)計(jì)具有持續(xù)性、戰(zhàn)略性、整體性的目標(biāo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)流域生態(tài)文明建設(shè)；另一方面，要往小處細(xì)化流域生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，聚焦現(xiàn)代鄉(xiāng)村和城市社區(qū)基層，使其與鄉(xiāng)村振興和社區(qū)治理等對接起來。流域生態(tài)文明建設(shè)不僅需要國家層面的頂層設(shè)計(jì)構(gòu)建整體框架，還需要流域各層級政府部門的參與，從而將流域生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)分解到省、市、縣、鄉(xiāng)、村等層級。只有如此，流域生態(tài)文明建設(shè)的美麗圖景才會(huì)變成觸手可及的現(xiàn)實(shí)。

加強(qiáng)流域跨政府跨部門間合作。從空間視角來看，流域生態(tài)文明建設(shè)往大處著眼可以上升至跨越國界、省市等行政區(qū)域，這就需要流經(jīng)范圍內(nèi)不同區(qū)域政府部門相互協(xié)作和配合。從政府部門內(nèi)部來看，流域生態(tài)文明建設(shè)往細(xì)分關(guān)涉到農(nóng)業(yè)、林業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、水利、旅游等多個(gè)政府部門，這就需要不同職能政府部門攜手合作推進(jìn)流域生態(tài)治理。流域在省、市層面有必要建立跨流域生態(tài)共治的協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，承擔(dān)流域生態(tài)文明建設(shè)等系列重大問題的調(diào)配工作，統(tǒng)籌推進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的制定實(shí)施、流域利益主體間的協(xié)同配合、重大生態(tài)建設(shè)工程評估考核等問題?？缃缌饔虻膮^(qū)、市、縣黨政一把手要定期召開聯(lián)席會(huì)議，共同協(xié)商和規(guī)劃整個(gè)流域的生態(tài)建設(shè)、資源保護(hù)和污染治理等一系列問題，通過建立各區(qū)域聯(lián)合的生態(tài)協(xié)商、生態(tài)監(jiān)督和生態(tài)評估機(jī)制，及時(shí)對流域生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)做好事前事中事后的聯(lián)防聯(lián)控。各級政府部門要在流域共建共治共享等方面加強(qiáng)溝通，繼而為下級政府職能部門的工作對接奠定基礎(chǔ)。地方政府的協(xié)商結(jié)果則要責(zé)成各個(gè)主管部門細(xì)化成可操作的條目，推動(dòng)各政府部門協(xié)同治理達(dá)成思想和行動(dòng)上的共識。

加強(qiáng)流域公私多元主體間合作。流域生態(tài)文明建設(shè)是為了實(shí)現(xiàn)流域的永續(xù)發(fā)展，也即維護(hù)流域內(nèi)資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的發(fā)展的持續(xù)性和穩(wěn)定性。因此，流域生態(tài)文明應(yīng)該堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與”[8]的建設(shè)模式，提高流域發(fā)展造福社會(huì)和人民的水平。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能為流域生態(tài)文明建設(shè)把握大局和方向，確保流域生態(tài)利益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的統(tǒng)合不會(huì)偏離國家的整體利益。黨政干部對生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識和決心決定著流域生態(tài)文明建設(shè)成功與否和進(jìn)度快慢。政府在流域生態(tài)治理中有著直接責(zé)任，在流域生態(tài)文明建設(shè)中承擔(dān)著生態(tài)修復(fù)和生態(tài)治理、環(huán)境管制和安全監(jiān)管、生態(tài)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、培育和引入市場機(jī)制等職責(zé)。企業(yè)是生態(tài)文明建設(shè)的主體，要提高生態(tài)保護(hù)意識，不斷改進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備、技術(shù)和工藝，減少污染物的產(chǎn)生和排放，積極履行流域生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任。公眾也要積極參與流域生態(tài)治理，一方面要規(guī)范和約束自己的生產(chǎn)生活方式，另一方面要監(jiān)督政府履職情況和企業(yè)污染行為。“生態(tài)治理多元主體需形成政府管制、政府與社會(huì)共治及社會(huì)自治相結(jié)合的協(xié)調(diào)體制。”[9]黨委要集中領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一部署，政府要提供資金、人力、政策等多方面的支持，企業(yè)要積極節(jié)能減排和探索綠色發(fā)展模式，公眾要培養(yǎng)綠色清潔環(huán)保的生活方式，這種“四位一體”的合作模式才能形成整體合力助推流域生態(tài)文明建設(shè)。

三、安全高效：促進(jìn)流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

流域生態(tài)文明建設(shè)強(qiáng)調(diào)流域生態(tài)環(huán)境的重要性，但這并不是否認(rèn)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。雖然中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，但是“發(fā)展”是“第一要?jiǎng)?wù)”這一點(diǎn)并未發(fā)生改變。流域生態(tài)文明建設(shè)要有大局意識和整體意識，必須意識到保護(hù)流域環(huán)境就是保護(hù)流域生產(chǎn)力。在新時(shí)代“五位一體”“四個(gè)全面”和“新發(fā)展理念”這些頂層設(shè)計(jì)下，流域生態(tài)文明建設(shè)需要抓住高質(zhì)量發(fā)展這一要領(lǐng)，為流域發(fā)展探索綠色的發(fā)展模式、合理的產(chǎn)業(yè)布局和良性的生產(chǎn)消費(fèi)模式，讓流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間成為互相促進(jìn)的有機(jī)整體。

探索流域綠色發(fā)展模式。“綠色發(fā)展，就其要義來講，是要解決好人與自然和諧共生問題。”[10]在改革深入化和經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，流域的發(fā)展必須因時(shí)而變、因勢而變，把握經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展動(dòng)向，走一條生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)的道路。流域發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型升級是流域生態(tài)文明建設(shè)成功與否的關(guān)鍵。傳統(tǒng)的流域發(fā)展模式以消耗資源和污染環(huán)境為代價(jià)，破壞了流域經(jīng)濟(jì)和生態(tài)安全的統(tǒng)一性和整體性，這就要求加快推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向低能耗低污染產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化轉(zhuǎn)型。流域經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)以綠色發(fā)展方式為依托、以流域空間清潔水資源為聯(lián)系紐帶的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)?！熬G色發(fā)展”不僅需要人類加強(qiáng)對流域生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護(hù)，更需要人類不再以不可逆的破壞這一方式進(jìn)行流域資源的開發(fā)與利用。也就是說，在流域發(fā)展中突顯“綠色”特征，具體包括循環(huán)利用、低碳環(huán)保、節(jié)能減排等方面，通過流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型升級，走出一條人類社會(huì)與流域環(huán)境和諧、平衡、共生的典范道路。

優(yōu)化流域系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)布局。流域系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)布局要以質(zhì)量和效益為中心，結(jié)合流域不同區(qū)段的區(qū)位優(yōu)勢進(jìn)行戰(zhàn)略部署?！皡^(qū)域競爭力越來越取決于比較優(yōu)勢下的整體發(fā)展——既要突出特色又要強(qiáng)調(diào)整體”[11]，這就要求地方政府加強(qiáng)跨行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作，通過流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體提升和各地區(qū)經(jīng)濟(jì)要素的充分發(fā)展，探索流域上中下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和利益均衡的優(yōu)化模式。整體有序的產(chǎn)業(yè)布局能夠極大地調(diào)動(dòng)各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，使流域整體產(chǎn)業(yè)布局發(fā)揮出大于地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局功能之和的功效。流域各經(jīng)濟(jì)主體要堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致原則，充分挖掘流域各區(qū)域的地域優(yōu)勢，以資源的優(yōu)化配置為基礎(chǔ)推進(jìn)流域各區(qū)段產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢互補(bǔ)，避免流域產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、無序性競爭及其導(dǎo)致的環(huán)境資源浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)效益損失。流域上中下游地區(qū)的自然區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、區(qū)域功能定位各有差異，可以在流域上中下游分別建設(shè)生態(tài)優(yōu)先型、復(fù)合發(fā)展型和工業(yè)密集型產(chǎn)業(yè)，各區(qū)域只有發(fā)揮自身要素優(yōu)勢、探索個(gè)性化的產(chǎn)業(yè)布局才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域的高質(zhì)量發(fā)展。

轉(zhuǎn)變流域生產(chǎn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)。人的消費(fèi)需求和消費(fèi)欲望是沒有限度的，人總想最大限度的滿足個(gè)人欲求。然而，自然資源尤其是一些不可再生資源卻是有限度的。如果沒有自然的饋贈(zèng)和持續(xù)供給，人便沒有了生存之基。流域生產(chǎn)模式和消費(fèi)模式是對立統(tǒng)一的有機(jī)整體，二者相互依存，流域產(chǎn)品制約著人們的消費(fèi)行為，消費(fèi)需求又決定了流域產(chǎn)品的生產(chǎn)。流域生態(tài)文明建設(shè)要求統(tǒng)合綠色生產(chǎn)和綠色消費(fèi)，從資源節(jié)約和消費(fèi)創(chuàng)新等維度入手，應(yīng)對流域資源有限和人口集聚的社會(huì)現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)個(gè)人幸福和社會(huì)效益的最大化。因此，有必要宣傳和倡導(dǎo)先進(jìn)文明的綠色消費(fèi)理念，改變傳統(tǒng)的消費(fèi)習(xí)慣，養(yǎng)成節(jié)約資源、綠色環(huán)保的生活方式，形成保護(hù)環(huán)境、合理消費(fèi)的社會(huì)風(fēng)尚，實(shí)現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠色良性互動(dòng)。

四、共建共享：提升流域生態(tài)統(tǒng)籌治理能力

流域治理是國家治理的重要組成部分，也是推進(jìn)流域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化所面臨的重大課題。這就對流域生態(tài)文明建設(shè)提出了更高的要求，將整體性、系統(tǒng)性的思維和方法綜合運(yùn)用于流域整體規(guī)劃、流域信息共享和流域生態(tài)治理成本共擔(dān)中，有利于提升流域生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)籌治理能力，切實(shí)解決人與流域、人與人之間的矛盾，最終滿足人民對良好流域生態(tài)環(huán)境的向往。

制定流域生態(tài)開發(fā)和保護(hù)規(guī)劃。為了確保流域生態(tài)資源保護(hù)和開發(fā)的科學(xué)性，增強(qiáng)流域同級政府和各層級政府在流域生態(tài)治理上的協(xié)調(diào)性，有必要以公共利益和生態(tài)安全為指引，實(shí)現(xiàn)對流域空間上由大到小和時(shí)間上由遠(yuǎn)到近的整體性規(guī)劃。流域各區(qū)域政府要根據(jù)區(qū)域自然資源條件、生態(tài)功能類型、流域生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀的差異性進(jìn)行合理布局，通過打破區(qū)域分割界限和部門分割壁壘，統(tǒng)籌流域生態(tài)資源要素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素等信息要素，推行流域要素齊全、主體多元和責(zé)任明確的整體性規(guī)劃。流域規(guī)劃需要通盤考慮流域發(fā)展現(xiàn)狀和遠(yuǎn)景，統(tǒng)籌規(guī)劃不同層級下的城鎮(zhèn)化格局、生態(tài)保護(hù)格局和產(chǎn)業(yè)化布局，如此才能促進(jìn)流域規(guī)劃的實(shí)施效果趨近于或大于規(guī)劃預(yù)期，避免流域規(guī)劃里外“兩張皮”。為了避免流域污染的外溢性和流域治理的單向性，要制定中長期綜合治理規(guī)劃和階段性治理規(guī)劃，避免出現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境局部治理和暫時(shí)改善的現(xiàn)象，以期實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變和長遠(yuǎn)性發(fā)展。不僅如此，流域生態(tài)規(guī)劃還要統(tǒng)籌山水林田湖草沙等要素，要“協(xié)調(diào)水污染防治規(guī)劃和土地利用規(guī)劃、水資源規(guī)劃之間的關(guān)系，探索‘多規(guī)合一’的可能性”[12]。

加強(qiáng)流域生態(tài)監(jiān)測和信息共享。大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨為流域生態(tài)治理帶來了極大的便利，將流域生態(tài)環(huán)境治理納入信息化、數(shù)字化的軌道，有利于克服流域生態(tài)環(huán)境信息碎片化的弊端?！傲饔蛩Y源保護(hù)監(jiān)控與管理信息平臺系統(tǒng)的建設(shè)則關(guān)系到未來水資源保護(hù)管理工作的效率、應(yīng)急響應(yīng)速度以及決策的科學(xué)性?！盵13]由于企業(yè)和政府各部門掌握的信息各不相同，部分信息甚至只有少數(shù)人或部門能夠接觸，這就容易導(dǎo)致流域信息資源的部門壟斷和權(quán)力尋租。因此，各流域政府和企業(yè)要加強(qiáng)對流域水生態(tài)的監(jiān)測，積極搭建共享水質(zhì)、水量和水位等基礎(chǔ)信息的互聯(lián)網(wǎng)平臺，實(shí)現(xiàn)流域信息有效整合，為流域生態(tài)文明建設(shè)提供信息化支撐。此外，各流域還要推進(jìn)積極推進(jìn)流域生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系的建立，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”模式實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間、部門之間、企業(yè)和大眾之間流域信息的互聯(lián)互通，不斷拓寬流域信息共享的深度和廣度，打破流域信息孤島和信息壁壘。

完善流域生態(tài)共治和成本共擔(dān)。流域上下游、左右岸、干支流之間的利益沖突導(dǎo)致流域生態(tài)沖突頻發(fā)，究其原因，是流域各地區(qū)在流域生態(tài)文明建設(shè)中的權(quán)責(zé)利不一致。一般來說，流域上游地區(qū)以及一些生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域?yàn)榱撕B(yǎng)水源和保護(hù)水質(zhì)，不得不舍棄一些可能造成生態(tài)污染的產(chǎn)業(yè)，這就會(huì)影響當(dāng)?shù)卣呢?cái)政稅收和民眾的就業(yè)情況。生態(tài)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)利益的沖突會(huì)影響流域各主體參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性，因此，有必要建立跨界流域生態(tài)利益補(bǔ)償和共享機(jī)制，“積極探索流域上下游、左右岸、干支流不同地區(qū)和群體的生態(tài)利益均衡”[14]。目前，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制只是以行政調(diào)控和指令的方式在部分地區(qū)推行，并沒有在全國各流域建立合理的生態(tài)資源定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)補(bǔ)償形式。因此，要在“誰受益、誰補(bǔ)償；誰污染、誰付費(fèi)”的原則下，建立集政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、對口支援、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人才交流等多樣化補(bǔ)償方式于一體的流域生態(tài)補(bǔ)償辦法，通過外部補(bǔ)償和內(nèi)部發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，縮小流域上中下游和不同群體間的發(fā)展差距。

五、穩(wěn)定有序：優(yōu)化流域生態(tài)文明制度體系

推進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，需要抓住流域生態(tài)文明建設(shè)的完整性和內(nèi)在性特征，按照源頭防范、過程控制和事后追責(zé)的整體思路，建構(gòu)完善的流域生態(tài)文明制度體系。

建立流域生態(tài)文明風(fēng)險(xiǎn)防范制度。流域生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)具有突發(fā)性和擴(kuò)散性，這就要求夯實(shí)整體性的流域生態(tài)監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作，統(tǒng)籌考慮流域生態(tài)安全、環(huán)境質(zhì)量和資源消耗等層級的問題，建立一個(gè)事前嚴(yán)防、事中嚴(yán)管、事后嚴(yán)處的流域生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防范體系。通過統(tǒng)籌考察流域風(fēng)險(xiǎn)要素和銜接風(fēng)險(xiǎn)防范過程，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防范的常態(tài)化和系統(tǒng)化。因此，要“增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管能力，全面提升各級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作能力和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水平”[15]。一方面，要加強(qiáng)日常執(zhí)法監(jiān)管，整治流域生態(tài)污染行為，排除流域生態(tài)安全隱患；另一方面，要完善流域風(fēng)險(xiǎn)防范的技術(shù)手段，增強(qiáng)流域風(fēng)險(xiǎn)排查能力。通過對流域水體功能和生態(tài)健康狀況進(jìn)行評估，明晰威脅流域水體健康的風(fēng)險(xiǎn)因素，建立完整的流域生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和應(yīng)急治理體系。不僅如此，還要加強(qiáng)對流域生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)及健康影響因素的評估，尤其是要加強(qiáng)對流域工農(nóng)業(yè)污染源和生態(tài)敏感區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的監(jiān)測，構(gòu)建流域污染源頭監(jiān)控和隱患排除系統(tǒng)。

健全流域生態(tài)文明考核評價(jià)制度。習(xí)近平指出：“要落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，認(rèn)真貫徹依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致、終身追究的原則。”[16]將流域生態(tài)環(huán)境作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核和地區(qū)發(fā)展評價(jià)的重要指標(biāo)，用流域?qū)嶋H治理效果核對治理目標(biāo)進(jìn)行績效考核，這不僅有助于糾正部分地方政府和官員唯GDP論的錯(cuò)誤評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而且有助于“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”理念的貫徹落實(shí)?！傲饔蛏鷳B(tài)服務(wù)供給績效評價(jià)包括人與自然、人與人之間兩個(gè)維度?！盵17]前者是為了考察流域生態(tài)治理的成效，后者則是為了考察流域治理責(zé)任主體的履職情況。通過建立流域生態(tài)考評制度，明確規(guī)定各級政府部門及其相關(guān)職能部門的職責(zé)，加強(qiáng)對流域各責(zé)任主體的監(jiān)督、敦促和問責(zé)，倒逼流域生態(tài)治理責(zé)任落實(shí)到位。因此，有必要建立以流域內(nèi)省、市、縣、鄉(xiāng)、村為責(zé)任落實(shí)主體，以流域經(jīng)濟(jì)增長、資源損益和環(huán)境質(zhì)量為綜合性指標(biāo)的考評體系。通過對流域生態(tài)評估數(shù)據(jù)的統(tǒng)一采集、核定和公布，結(jié)合不同地域的特點(diǎn)和流域生態(tài)改善程度進(jìn)行生態(tài)考核，也即以評估結(jié)果展開離任審計(jì)和干部考核工作，從而讓流域生態(tài)責(zé)任落到實(shí)處。

完善流域生態(tài)文明法治保障制度?；诹饔蛏鷳B(tài)系統(tǒng)的整體性和流域生態(tài)治理的跨域性，各流域有必要“構(gòu)建生態(tài)執(zhí)法與司法制度，破解執(zhí)行難題”[18]。流域各地方政府要針對流域的自然、經(jīng)濟(jì)、政治和文化狀況展開流域立法、執(zhí)法和司法層面的整體合作，通過構(gòu)建和完善具有強(qiáng)制力的法制體系來為流域生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航。在立法層面，為了避免法律法規(guī)之間的抵觸和法律效應(yīng)的減損，流域性法律不僅要銜接國家法治與地方性法治，增強(qiáng)地方性法治之間的協(xié)調(diào)性，還要明確流域不同職能部門的職責(zé)和事權(quán)歸屬。在執(zhí)法層面，為了避免環(huán)境執(zhí)法中出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象，流域治理要加強(qiáng)各地區(qū)執(zhí)法部門的協(xié)同合作，建立跨區(qū)域污染防控、聯(lián)合執(zhí)法、交叉監(jiān)察等機(jī)制。在司法層面，為了克服流域內(nèi)部環(huán)境問題的一體性與區(qū)域間的行政分割之間的矛盾，要建立跨區(qū)域的生態(tài)資源和環(huán)境保護(hù)案件集中管轄制度，還要構(gòu)建跨區(qū)域的法院集中審理流域生態(tài)事件的管轄機(jī)制。[19]

注釋

[1]習(xí)近平：《在深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上的講話》，《人民日報(bào)》2018年6月14日。

[2]陳瑞蓮、劉亞平：《區(qū)域治理研究：國際比較的視角》，中央編譯出版社2013年版，第228頁。

[3]《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第55～56頁。

[4]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第82頁。

[5]黎元生：《基于生命共同體的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制改革》，《中國行政管理》2019年第3期。

[6]丁煌、葉漢雄：《論跨域治理多元主體間伙伴關(guān)系的構(gòu)建》，《南京社會(huì)科學(xué)》2013年第1期。

[7]張穎、王智晨：《論中國特色生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)性》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第第1期。

[8]《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》，《人民日報(bào)》2018年7月11日。

[9]朱喜群：《生態(tài)治理的多元協(xié)同：太湖流域個(gè)案》，《改革》2017年第2期。

[10]習(xí)近平：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話》，《人民日報(bào)》2016年5月10日。

[11]樊杰、王亞飛、王怡軒：《基于地理單元的區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展研究》，《經(jīng)濟(jì)地理》2020年第1期。

[12]王清軍：《我國流域生態(tài)環(huán)境管理體制：變革與發(fā)展》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2019年第6期。

[13]劉丹、黃俊、沈定濤：《長江流域水資源保護(hù)監(jiān)控與管理信息平臺建設(shè)》，《人民長江》2016年第13期。

[14]黎元生、胡熠：《流域系統(tǒng)協(xié)同共生發(fā)展機(jī)制構(gòu)建》，《中國特色社會(huì)主義研究》2019年第5期。

[15]馬樂寬、王金南、王東：《國家水污染防治“十二五”戰(zhàn)略與政策框架》，《中國環(huán)境科學(xué)》2013年第33期。

[16]《習(xí)近平談治國理政》第2卷，外文出版社2017年版，第396頁。

[17]黎元生、丘水林、胡熠：《我國流域生態(tài)服務(wù)分層供給機(jī)制改革路徑探析》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第3期。

[18]華啟和：《山水林田湖草生命共同體建設(shè)的江西實(shí)踐》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第3期。

[19]江必新：《論環(huán)境區(qū)域治理中的若干司法問題》，《人民司法（應(yīng)用）》2016年第19期。