我國(guó)驅(qū)動(dòng)高素質(zhì)教師在鄉(xiāng)村留任的政策機(jī)制研究

□李畇赟，劉善槐

（東北師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展研究院，吉林 長(zhǎng)春130024）

一、問題的提出

貧困農(nóng)村地區(qū)教師的招聘與保留是世界上許多國(guó)家面臨的難題[1](p155-174)，包括美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等城市化發(fā)展水平較高的發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)，由于鄉(xiāng)村教師流失率高，這些國(guó)家也依然存在鄉(xiāng)村教師短缺的現(xiàn)象[2](p26-32)。Richardson和Watt[3](p475-489)將此問題描述為“保留危機(jī)”，引起了全球研究人員和相關(guān)機(jī)構(gòu)的廣泛關(guān)注[4](p750-774)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速、鄉(xiāng)村學(xué)齡人口遷移以及學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整等多重因素的共同作用下，我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的學(xué)校也面臨著教師大量外流的挑戰(zhàn)[2](p26-32)。尤其是在全國(guó)教師勞動(dòng)力市場(chǎng)統(tǒng)一的大背景下，進(jìn)入城市仿佛成為鄉(xiāng)村教師一場(chǎng)接力式的追逐，鄉(xiāng)村學(xué)校持續(xù)面臨教師短缺的問題。

由于鄉(xiāng)村教師流失容易產(chǎn)生多重的教育、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)后果，因此日益被認(rèn)為是一個(gè)重要問題[5](p397-407)。較高的教師流失率破壞了課程的連續(xù)性和計(jì)劃性[6](p1530-1543)，導(dǎo)致學(xué)生經(jīng)歷與之前教師不一致的教學(xué)指導(dǎo)或者接受來自非該學(xué)科領(lǐng)域教師的授課[7](p499-534)，對(duì)學(xué)生的學(xué)習(xí)和成就產(chǎn)生不利影響[8]（p132-148），同時(shí)減少了團(tuán)隊(duì)合作，并對(duì)學(xué)校的團(tuán)體意識(shí)產(chǎn)生了負(fù)面影響[9]，影響學(xué)校的整體效能[6](p1530-1543)。較高的教師流失率也給教師招募與管理帶來了較高的財(cái)務(wù)成本[6](p1530-1543)，因?yàn)閷W(xué)校必須尋找或培訓(xùn)其他替代人員[4](p750-774)。

高素質(zhì)教師是學(xué)校最重要的資產(chǎn)[10](p466-479)，如何吸引和留住高素質(zhì)教師一直是全球教育政策關(guān)注的問題[11](p192-200)。從20世紀(jì)開始，許多國(guó)家就陸續(xù)制定了各種旨在緩解偏遠(yuǎn)地區(qū)教師短缺問題的激勵(lì)政策，如日本于1954年出臺(tái)了《偏僻地方教育振興法》，法國(guó)于1981年設(shè)立教育優(yōu)先區(qū)[12](p103-115，p169)。美國(guó)學(xué)校管理者協(xié)會(huì)在1999年將招募和留住高素質(zhì)教師作為鄉(xiāng)村學(xué)區(qū)的一個(gè)主要問題[13](p120-127)。在OECD發(fā)布的“2030年教育計(jì)劃”中，如何吸引足夠數(shù)量的師資和維持高素質(zhì)的優(yōu)秀教師供給，成為OECD成員國(guó)的關(guān)注點(diǎn)[14](p119-124，p145)。在我國(guó)，教育被賦予阻斷貧困代際傳遞的重要功能，因此高素質(zhì)鄉(xiāng)村教師的留任具有重要的戰(zhàn)略意義?！胺€(wěn)定和吸引優(yōu)秀人才長(zhǎng)期在鄉(xiāng)村學(xué)校任教”不僅是落實(shí)教育精準(zhǔn)扶貧工作的重要策略[15](p45-51，p62)，也是保障農(nóng)村教育質(zhì)量、促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展和教育現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)[16](p55-59，p76)。驅(qū)動(dòng)教師在鄉(xiāng)村留任已成為我國(guó)近年來教育政策實(shí)踐的顯著性特征，其啟動(dòng)頻率及運(yùn)作范圍均超越以往。例如，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》要求“創(chuàng)新農(nóng)村教師補(bǔ)充機(jī)制，完善制度政策，吸引更多優(yōu)秀人才從教”“鼓勵(lì)高校畢業(yè)生到艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)當(dāng)教師”?！蛾P(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》（教師〔2012〕9號(hào)）強(qiáng)調(diào)為農(nóng)村學(xué)校補(bǔ)充“下得去、留得住、干得好”的高素質(zhì)教師，鼓勵(lì)優(yōu)秀教師在農(nóng)村長(zhǎng)期從教?！多l(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020年）》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕43號(hào)）提出多項(xiàng)舉措，致力于造就一支素質(zhì)優(yōu)良、甘于奉獻(xiàn)、扎根鄉(xiāng)村的教師隊(duì)伍。《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》（教師〔2020〕5號(hào)）進(jìn)一步明確鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的重要性，多措并舉大力提升鄉(xiāng)村教師的職業(yè)吸引力。雖然采取了多樣化的政策舉措，部分措施也取得了積極成效，但當(dāng)前鄉(xiāng)村教師流失現(xiàn)象仍較嚴(yán)重。

驅(qū)動(dòng)教師在鄉(xiāng)村留任的核心是教師的動(dòng)力問題，因而相關(guān)政策機(jī)制的設(shè)計(jì)就顯得尤為重要。這一問題本身蘊(yùn)含著兩個(gè)視角，一個(gè)是教師視角，另一個(gè)是政策視角。圍繞何以留任高素質(zhì)的鄉(xiāng)村教師，學(xué)術(shù)界做了大量研究，但多是從教師個(gè)體或群體決策視角出發(fā)，得出了諸多影響鄉(xiāng)村教師離任或留任的因素，如有研究通過梳理與教師流動(dòng)及流失相關(guān)的文獻(xiàn)，將我國(guó)農(nóng)村教師流動(dòng)及流失的原因歸結(jié)為工資收入低、發(fā)展空間小以及工作壓力大等方面[17](p60-67)。有學(xué)者通過研究鄉(xiāng)村青年教師的留任意愿，發(fā)現(xiàn)正向影響鄉(xiāng)村教師留任意愿的因素主要包括工資、年齡、社會(huì)地位、學(xué)校內(nèi)部工作環(huán)境和學(xué)校周邊環(huán)境[18](p45-51，p69)。也有研究表明，工作負(fù)擔(dān)、發(fā)展機(jī)會(huì)、相對(duì)待遇、工作氛圍等因素顯著影響鄉(xiāng)村教師的流動(dòng)意愿[19](p88-94)。

在國(guó)家頻繁頒布各種驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村教師留任政策的背景之下，部分研究也對(duì)個(gè)別政策的實(shí)施效果進(jìn)行了調(diào)查分析。這些研究為未來鄉(xiāng)村教師政策制定提供了一定的實(shí)證參考，但無論是對(duì)教師留任或離職的影響因素分析，還是對(duì)政策實(shí)施本身的調(diào)查分析，都未曾深入到問題背后的邏輯機(jī)制。學(xué)術(shù)界對(duì)政策的反思多為政策工具與政策效果評(píng)估，而政策評(píng)估也多是圍繞政策文本存在的問題或政策結(jié)果展開，停留于對(duì)政策問題的碎片化現(xiàn)象描述，缺乏對(duì)“這些政策措施究竟如何發(fā)揮作用”的深入分析。而對(duì)系列政策進(jìn)行綜合考察，厘清這些政策的內(nèi)在作用機(jī)制，恰恰是推動(dòng)未來鄉(xiāng)村教師政策供給改革的一個(gè)重要前提。基于此，本文將視角轉(zhuǎn)換為對(duì)政策機(jī)制的反思，嘗試歸納驅(qū)動(dòng)高素質(zhì)教師在鄉(xiāng)村留任的幾種政策機(jī)制，并對(duì)其功能和限度進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)改革建議。

二、驅(qū)動(dòng)教師在鄉(xiāng)村留任的三種政策機(jī)制

為驅(qū)動(dòng)教師留任鄉(xiāng)村，國(guó)家先后出臺(tái)了系列政策舉措，包括物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、年限約束、榮譽(yù)補(bǔ)償?shù)榷鄠€(gè)方面，幾乎每一種措施都體現(xiàn)了某種特定的政策機(jī)制。通過對(duì)隱藏在政策文本背后的內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行深入挖掘，歸納出驅(qū)動(dòng)教師在鄉(xiāng)村留任的三種主要的政策機(jī)制：基于回報(bào)遞增的機(jī)制側(cè)重于發(fā)揮物質(zhì)激勵(lì)的作用，基于承諾約束的機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是義務(wù)的作用，基于鄉(xiāng)村從教信念的機(jī)制則重視的是情感觀念的作用。

（一）基于回報(bào)遞增的機(jī)制①“回報(bào)遞增”是斯科特在《制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益（第3版）》一書中提及的一個(gè)概念，斯科特使用這一概念作為對(duì)社會(huì)系統(tǒng)制度化過程具有基礎(chǔ)作用的一個(gè)機(jī)制，解釋了以正反饋過程為基礎(chǔ)的制度系統(tǒng)的形成和維持過程。本研究借用此概念表達(dá)國(guó)家為驅(qū)動(dòng)教師留任鄉(xiāng)村而構(gòu)建的一種政策機(jī)制，突出強(qiáng)調(diào)通過物質(zhì)性激勵(lì)制度安排使鄉(xiāng)村教師能夠獲得大量且持續(xù)增加的回報(bào)，從而促使教師繼續(xù)留任鄉(xiāng)村。

基于回報(bào)遞增的機(jī)制是我國(guó)有關(guān)鄉(xiāng)村教師政策設(shè)計(jì)中使用較多的一種機(jī)制，強(qiáng)調(diào)通過資金補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)等物質(zhì)性激勵(lì)的制度安排，使教師感到在為鄉(xiāng)村教育服務(wù)的同時(shí)能夠獲得大量且持續(xù)增加的回報(bào)，進(jìn)而提升鄉(xiāng)村教師的留任意愿。具體措施如積極提高鄉(xiāng)村教師的待遇，為鄉(xiāng)村教師提供額外的補(bǔ)助等。這類政策多數(shù)基于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，以經(jīng)濟(jì)人和效用最大化為基本假設(shè)。經(jīng)濟(jì)人假設(shè)認(rèn)為人皆自私，人的一切行為都是為了最大限度地滿足自身利益，工作是為了獲得經(jīng)濟(jì)報(bào)酬[20](p35-39)。

物質(zhì)激勵(lì)何以產(chǎn)生回報(bào)遞增的效果？基于回報(bào)遞增的政策機(jī)制假設(shè)，之所以如此，是因?yàn)槿绻l(xiāng)村教師在當(dāng)前的崗位上繼續(xù)堅(jiān)持下去，就會(huì)得到日益增加的回報(bào)，而選擇離職則需要付出相應(yīng)的成本。這一政策機(jī)制發(fā)揮作用的具體機(jī)理包括以下三個(gè)方面：第一，相對(duì)收入效應(yīng)，即與參照對(duì)象相比，持續(xù)之前的選擇會(huì)為選擇者帶來更多的優(yōu)勢(shì)。有研究表明，與絕對(duì)工資相比，農(nóng)村教師認(rèn)為相對(duì)工資更為重要[11](p192-200)。因此，通過給予鄉(xiāng)村教師適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使鄉(xiāng)村教師的平均工資收入與當(dāng)?shù)爻鞘薪處熀凸珓?wù)員相當(dāng)乃至超過，那么鄉(xiāng)村教師選擇繼續(xù)留任的概率將會(huì)增大。第二，預(yù)期可感知利益，即選擇者對(duì)當(dāng)前職業(yè)的未來收入或發(fā)展預(yù)期比較樂觀，隨著任職年限的自然增加，其待遇也將穩(wěn)步增長(zhǎng)。第三，損失厭惡。心理學(xué)研究表明，人們厭惡損失，即一旦享有，放棄可能會(huì)變成一個(gè)困難的抉擇。如果鄉(xiāng)村教師能夠在當(dāng)前崗位獲得城市教師享受不到的特殊優(yōu)待，離職就意味著會(huì)損失之前的優(yōu)待，基于損失厭惡的決策偏好，鄉(xiāng)村教師做出留任行為的可能性也會(huì)增大。

我國(guó)體現(xiàn)這一機(jī)制的政策措施主要是對(duì)鄉(xiāng)村教師的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼和鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助等。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是全球邊遠(yuǎn)農(nóng)村或薄弱學(xué)校師資補(bǔ)充的常用手段[21](p849-859)，并在補(bǔ)償超過個(gè)人對(duì)不良環(huán)境特征心理保留價(jià)格的條件下起作用[15](p45-51，p62)。近年來我國(guó)也出臺(tái)了系列通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式鼓勵(lì)鄉(xiāng)村教師留任的政策，從“對(duì)農(nóng)村學(xué)校特別是條件艱苦的學(xué)校要給予適當(dāng)傾斜”的績(jī)效工資政策到以“在連片特困地區(qū)鄉(xiāng)、村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)工作的教師”為政策對(duì)象的鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，再到“越往基層、越是艱苦，地位待遇越高”的激勵(lì)機(jī)制，致力于驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村教師留任的相關(guān)政策均體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)提升鄉(xiāng)村教師物質(zhì)待遇的大力扶持。

（二）基于承諾約束的機(jī)制

基于回報(bào)遞增的機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是物質(zhì)激勵(lì)的作用，而基于承諾約束的機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是承諾或義務(wù)的作用。其基本思路是通過與教師建立正式協(xié)議的方式，約束教師在特定期限內(nèi)留任鄉(xiāng)村，教師違背承諾將付出一定的成本代價(jià)。這一機(jī)制通常是以減免學(xué)費(fèi)或提供獎(jiǎng)金等措施來?yè)Q取政策對(duì)象在鄉(xiāng)村任教一定年限的承諾。

在自由擇業(yè)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的背景下，由于鄉(xiāng)村教師在教師勞動(dòng)力市場(chǎng)上的職業(yè)吸引力較弱，除非對(duì)其任教地點(diǎn)提前進(jìn)行剛性約束，否則大多數(shù)人將不會(huì)選擇前往處于劣勢(shì)的鄉(xiāng)村學(xué)校任教，即使去了也很難留下。因此，基于承諾約束的機(jī)制實(shí)質(zhì)上是由系列契約建構(gòu)與規(guī)制鄉(xiāng)村教師職業(yè)決策行為的一種外在約束機(jī)制，該機(jī)制往往具有一定的強(qiáng)制性。這些契約一般明確規(guī)定了簽約人應(yīng)在鄉(xiāng)村任教的最低服務(wù)年限以及政策必須給予何種回報(bào)。在此背景下，簽約人在進(jìn)行職業(yè)選擇的時(shí)候通常會(huì)將簽訂的契約作為重要的考量因素，也就是說，鄉(xiāng)村教師傾向于把在鄉(xiāng)村任教當(dāng)作一種必須履行的義務(wù)或諾言，與其他人相比，他們更有可能做出與公共利益相一致的行為。該機(jī)制發(fā)揮作用的過程主要是違約成本的存在，即一旦選擇某一特定路徑或簽訂某一協(xié)議，如選擇做定向師范生或考上特崗教師，那么選擇其他替代路徑就涉及額外的、常常是高昂的違約成本。這個(gè)過程促進(jìn)了簽約者對(duì)這些規(guī)則與諾言的認(rèn)可，出于履職的責(zé)任與義務(wù)，他們通常愿意做出在鄉(xiāng)村留任的行為。

在我國(guó)，基于承諾約束的機(jī)制主要體現(xiàn)在歷次師范生政策和“特崗教師”政策上。于2006年開始實(shí)施的“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”（簡(jiǎn)稱“特崗計(jì)劃”）對(duì)于教師留任來說是一個(gè)較為剛性的制度約束，該計(jì)劃對(duì)特崗教師規(guī)定了三年的特崗期，如在特崗期內(nèi)離職，需支付高額的違約金[22](p134-143)。2007年，《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法（試行）》對(duì)免費(fèi)師范生的就業(yè)去向與服務(wù)年限做出了強(qiáng)制性要求，規(guī)定“免費(fèi)師范生就業(yè)一般需要回生源所在省份的中小學(xué)任教十年以上，且到城鎮(zhèn)學(xué)校工作的應(yīng)先到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校任教服務(wù)二年”。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》進(jìn)一步完善了教育部直屬師范大學(xué)師范生公費(fèi)教育政策，要求將履約任教服務(wù)期調(diào)整為六年。這些帶有“強(qiáng)制色彩”的機(jī)制設(shè)計(jì)要求教師服從安排，在政策框架內(nèi)做出行為選擇[23](p71-77)?？梢?，承諾約束概念的核心思想是強(qiáng)調(diào)作為鄉(xiāng)村教師留任驅(qū)動(dòng)力量之一的行政作用，該機(jī)制的多次啟動(dòng)為鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。

（三）基于鄉(xiāng)村從教信念的機(jī)制

基于鄉(xiāng)村從教信念的機(jī)制不強(qiáng)調(diào)外在收益，也不依靠教師承諾或義務(wù)的約束，而是重視教師觀念與情懷的重要作用。在這種力量的作用下，教師愿意做出與公共利益相一致的行為。鄉(xiāng)村教師從教信念的核心要素包括思想價(jià)值觀、鄉(xiāng)土情感、職業(yè)情懷以及利他性的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，是將自身置于鄉(xiāng)村教育或所在學(xué)校關(guān)系不可分割的一部分。

鄉(xiāng)村教師情感、情懷是影響其留任的重要因素。雖然鄉(xiāng)村教師的留任意愿普遍不高，但研究表明，仍有部分鄉(xiāng)村教師非常有教育情懷，他們能夠在“逆境中堅(jiān)守”[24](p54-62)，常年在艱苦的農(nóng)村任教，他們身上普遍表現(xiàn)出了較強(qiáng)的“韌性”[25](p72-81)。有研究表明，新生代最美鄉(xiāng)村教師主動(dòng)選擇鄉(xiāng)村教師職業(yè)的動(dòng)因主要是內(nèi)隱于其心靈深處的鄉(xiāng)土情感和職業(yè)認(rèn)同，而非經(jīng)濟(jì)待遇和物質(zhì)條件等外在因素[26](p25-33)。鄉(xiāng)村從教信念也體現(xiàn)在鄉(xiāng)村教師的教育情懷上。職業(yè)情懷作為一種積極的情感傾向、崇高的責(zé)任使命和執(zhí)著的價(jià)值追求是鄉(xiāng)村教師從事鄉(xiāng)村教育事業(yè)的強(qiáng)大動(dòng)力，有助于鄉(xiāng)村教師克服各種困難堅(jiān)守在鄉(xiāng)村教育崗位上[27](p64-74)。在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村教師對(duì)鄉(xiāng)村教育事業(yè)非常忠誠(chéng)，其行為體現(xiàn)出了明顯的利他性。正如一位學(xué)者所說，教師是一項(xiàng)高度利他的職業(yè)，一些鄉(xiāng)村教師在培養(yǎng)那些最貧困的學(xué)生的過程中，找到了真正的幸福[11](p192-200)。

教師在職業(yè)生涯中發(fā)掘職業(yè)的價(jià)值與意義，在這個(gè)過程中，國(guó)家通過宣傳奉獻(xiàn)等價(jià)值觀念、給予鄉(xiāng)村教師榮譽(yù)等精神層面的認(rèn)可，引導(dǎo)鄉(xiāng)村教師建構(gòu)起對(duì)鄉(xiāng)村教育的強(qiáng)大信念。從2012年《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》（教師〔2012〕9號(hào)）到2020年《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》（教師〔2020〕5號(hào)），這期間，國(guó)家發(fā)布了多個(gè)驅(qū)動(dòng)教師在鄉(xiāng)村留任的政策文件，其中，“在農(nóng)村長(zhǎng)期從教”“奉獻(xiàn)”“扎根鄉(xiāng)村”“本土化”以及“鄉(xiāng)村教育情懷”等話語(yǔ)頻頻出現(xiàn)在相關(guān)政策中，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)教師鄉(xiāng)土教育情懷、奉獻(xiàn)精神等從教信念的日益重視，如《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》（教師〔2020〕5號(hào)）強(qiáng)調(diào)，厚植鄉(xiāng)村教育情懷，激發(fā)教師奉獻(xiàn)鄉(xiāng)村教育的內(nèi)生動(dòng)力。國(guó)家通過引導(dǎo)、說服鄉(xiāng)村教師認(rèn)同教師隊(duì)伍穩(wěn)定之于鄉(xiāng)村教育高質(zhì)量發(fā)展的價(jià)值信念，寄望鄉(xiāng)村教師按照人們所期待的目標(biāo)（長(zhǎng)期在鄉(xiāng)村學(xué)校任教）行事[23](p71-77)。

三、三種政策機(jī)制的功能與限度

近年來多種政策機(jī)制日益被國(guó)家和地方政府頻繁啟用，有力地回應(yīng)了“推動(dòng)教育公平發(fā)展和質(zhì)量提升”的時(shí)代需求。以上承載著特定政策目標(biāo)的機(jī)制在當(dāng)前留任鄉(xiāng)村教師的治理體系中具有不可忽視的功能定位，在鼓勵(lì)鄉(xiāng)村教師留任的政策實(shí)踐中均發(fā)揮了積極的作用?；诨貓?bào)遞增的機(jī)制使教師感受到待遇上的切實(shí)優(yōu)惠。國(guó)際上，工作獎(jiǎng)金和艱苦津貼已被證明是有效的策略[11](p192-200)。有學(xué)者基于調(diào)查數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)了我國(guó)鄉(xiāng)村教師支持政策對(duì)其積極性的因果效應(yīng)，研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，短期內(nèi)直接經(jīng)濟(jì)杠桿助長(zhǎng)了教師鄉(xiāng)村任教的積極性[28](p67-74)?；诔兄Z約束的機(jī)制從外在約束的角度規(guī)范著鄉(xiāng)村教師的留任行為。有研究顯示，三年服務(wù)期滿后，特崗教師連續(xù)三年留任比例均達(dá)到87%[29](p254)?；卩l(xiāng)村從教信念的機(jī)制通過觀念與情懷的力量引導(dǎo)鄉(xiāng)村教師自愿做出利他主義的行為。有學(xué)者通過研究為何鄉(xiāng)村小學(xué)教師在面臨高挑戰(zhàn)與壓力時(shí)依然能夠堅(jiān)守并保持對(duì)鄉(xiāng)村教育的熱情與持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，表現(xiàn)出較強(qiáng)的韌性，發(fā)現(xiàn)這些特征中最核心的是對(duì)教師職業(yè)的強(qiáng)烈情感認(rèn)同與價(jià)值感[25](p72-81)。通過政策驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村教師留任有一定的作用，但也應(yīng)注意政策發(fā)揮作用的限度。研究發(fā)現(xiàn)，以上機(jī)制仍存在以下局限。

第一，外部激勵(lì)的長(zhǎng)效動(dòng)力不足。弱勢(shì)補(bǔ)償（尤其是物質(zhì)補(bǔ)償）觀點(diǎn)一直是政府激勵(lì)鄉(xiāng)村教師留任的主要依據(jù)，通過補(bǔ)償在短時(shí)間內(nèi)激發(fā)了鄉(xiāng)村教師留任的意愿，然而，這一激勵(lì)機(jī)制難以產(chǎn)生長(zhǎng)效的激勵(lì)作用。有學(xué)者通過檢驗(yàn)鄉(xiāng)村教師支持政策對(duì)其積極性的因果效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)期內(nèi)直接經(jīng)濟(jì)杠桿吸引力有限[28](p67-74)。鄉(xiāng)村教師的職業(yè)回報(bào)受地方財(cái)政實(shí)力的限制，而我國(guó)大多數(shù)縣域財(cái)政的實(shí)力較為薄弱，這決定了大多數(shù)鄉(xiāng)村教師的工資收入不可能無限增長(zhǎng)。同時(shí)，物質(zhì)激勵(lì)也有其發(fā)揮作用的限度，隨著回報(bào)遞增，邊際效益可能減少。外部條件激勵(lì)強(qiáng)化了教師到鄉(xiāng)村學(xué)校工作的功利性目的，然而教師對(duì)鄉(xiāng)村工作的歸屬感并未隨之增加，當(dāng)外部激勵(lì)效果隨時(shí)間而慢慢減弱，或者教師找到薪酬更高的工作時(shí)，便會(huì)在短期內(nèi)選擇離開[2](p26-32)。有學(xué)者認(rèn)為，諸如情感需求滿足、教育理念契合以及自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)等非經(jīng)濟(jì)因素是影響教師留任更重要的因素[30](p78-83)，而該機(jī)制假定教師是具有經(jīng)濟(jì)理性的個(gè)體決策者，認(rèn)為教師的流動(dòng)完全是個(gè)體利益最大化的追求[31](p132-142)。在此基礎(chǔ)上，此類政策傾向于將回報(bào)窄化為鄉(xiāng)村教師的金錢獎(jiǎng)勵(lì)，缺乏對(duì)鄉(xiāng)村教師群體需求的精準(zhǔn)關(guān)照，難以激發(fā)鄉(xiāng)村教師留任的深層動(dòng)力。基于此，除非該機(jī)制對(duì)鄉(xiāng)村教師的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越其他職業(yè)，否則難以對(duì)鄉(xiāng)村教師產(chǎn)生持久的留任動(dòng)力。尤其是當(dāng)補(bǔ)償達(dá)不到個(gè)人對(duì)激勵(lì)的反應(yīng)閾限時(shí)，教師的職業(yè)選擇幾乎不受影響[15](p45-51，p62)。因此，提高待遇、改善條件、職稱晉升等措施只能讓優(yōu)秀人才暫時(shí)留下，無法成為鄉(xiāng)村教師對(duì)教育忠誠(chéng)并長(zhǎng)期堅(jiān)守的充分條件[32](p13-16)。

第二，剛性約束的不確定性較多?；诔兄Z約束的機(jī)制主要是依靠外部剛性力量來約束鄉(xiāng)村教師履行契約與承諾，而無論是在契約存續(xù)期間還是契約失效后，在政策對(duì)象究竟是否會(huì)在鄉(xiāng)村留任這一問題上，都存在較多的不確定性。一方面，在契約存續(xù)期內(nèi)，鄉(xiāng)村教師存在一定的違約風(fēng)險(xiǎn)。契約通常不可能是完全的，在契約的存續(xù)期內(nèi)存在著太多的不確定性[33](p63)。有些教師在服務(wù)年限未滿之前就違約離開了，他們寧愿付出高額的違約成本，也不愿意在鄉(xiāng)村繼續(xù)任教。以公費(fèi)師范生為例，相當(dāng)一部分考生在報(bào)考師范生時(shí)未考慮國(guó)家利益或政策本身的目的，僅從個(gè)人或家庭的利益最大化出發(fā)，一旦違約成本大大低于違約后的收益，那么毀約也就成了“理所當(dāng)然”[34](p119-124)。另一方面，政策目標(biāo)不僅僅是期望教師在契約存續(xù)期內(nèi)履行承諾，還包含對(duì)鄉(xiāng)村教師終身從教、長(zhǎng)期從教的寄托。但是，基于約束與契約的激勵(lì)機(jī)制往往難以產(chǎn)出持續(xù)穩(wěn)定的治理績(jī)效。教師可能只履行協(xié)議條款，一旦服務(wù)期滿，則外部剛性約束失效，就有很大可能選擇離開。有學(xué)者通過任教農(nóng)村的履約規(guī)定與畢業(yè)生就業(yè)期望之間的沖突，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)對(duì)公費(fèi)師范畢業(yè)生缺乏吸引力，農(nóng)村地區(qū)的生活環(huán)境和發(fā)展前景等是部分公費(fèi)師范生拒絕長(zhǎng)期扎根農(nóng)村的主要因素[35](p29-34)。

第三，基于鄉(xiāng)村從教信念的機(jī)制只能對(duì)少數(shù)人產(chǎn)生效果。盡管該機(jī)制有潛力激發(fā)教師對(duì)鄉(xiāng)村教育的情懷與信念，從而使其產(chǎn)生最強(qiáng)烈的留任動(dòng)力。但是，信念的形成往往需要一個(gè)較長(zhǎng)的過程，它是三種機(jī)制里面最有力的，卻也是最難以塑造的，而且很多鄉(xiāng)村教師的信念并非直接源于政策的驅(qū)動(dòng)?，F(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)大多數(shù)人而言，還是更看重實(shí)惠的報(bào)酬。如大多數(shù)鄉(xiāng)村教師認(rèn)為“十三五”時(shí)期以“精神性獎(jiǎng)勵(lì)”為特征的鄉(xiāng)村教師榮譽(yù)制度在他們看來并不“實(shí)惠”[14](p119-124，p145)。這種政策制定的出發(fā)點(diǎn)考慮的是鄉(xiāng)村教育發(fā)展的公共利益，教師大多時(shí)候都是作為一種實(shí)現(xiàn)公共利益的手段和方式出現(xiàn)在政策話語(yǔ)中。雖然部分政策本身也包含了改善鄉(xiāng)村教師處境的措施，但是對(duì)于大多數(shù)教師個(gè)體而言，他們考量更多的仍是自身的利益與前途，而非公共政策的美好愿景。雖然也有部分鄉(xiāng)村教師為了實(shí)現(xiàn)公共利益而不計(jì)個(gè)人得失，始終愿意忠誠(chéng)于自己所從事的鄉(xiāng)村教育事業(yè)，他們找到了不僅僅是養(yǎng)家糊口，而且自己在這個(gè)職業(yè)上安身立命的意義所在。但是，縱有再崇高的奉獻(xiàn)精神，鄉(xiāng)村教師也只是食人間煙火的凡夫俗子，也要面對(duì)生活的柴米油鹽[20](p35-39)。如果只強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村教師的奉獻(xiàn)精神而不考慮教師個(gè)體的生存需求，忽視教師的個(gè)體理性，那么這種政策對(duì)于大多數(shù)教師而言是難以奏效的，最終也無法實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村教師留任的政策預(yù)期。

四、構(gòu)建驅(qū)動(dòng)高素質(zhì)教師在鄉(xiāng)村留任的長(zhǎng)效機(jī)制

在鄉(xiāng)村教育高質(zhì)量發(fā)展的迫切需求與教師流失問題依然嚴(yán)重的背景下，留住高素質(zhì)鄉(xiāng)村教師具有重要的戰(zhàn)略意義。教師是制度情境下的個(gè)體，制度環(huán)境對(duì)教師職業(yè)選擇的作用至關(guān)重要。面向未來，需要探索驅(qū)動(dòng)高素質(zhì)教師在鄉(xiāng)村留任的長(zhǎng)效機(jī)制，以引導(dǎo)更多教師在滿足個(gè)人需求的同時(shí)做出利他的行為，從而更好地實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期。

第一，兼顧公共利益與教師個(gè)體利益。公共政策與教師個(gè)體的利益目標(biāo)函數(shù)不同。宏觀政策設(shè)計(jì)的價(jià)值取向一般是基于公共的善或公共利益，而教師個(gè)體的職業(yè)選擇通常主要考慮的是個(gè)人利益。二者之間存在差異，但并不是天然互斥，于是長(zhǎng)效機(jī)制設(shè)計(jì)的一個(gè)重要前提就是盡可能減少公共利益與教師個(gè)體利益之間的矛盾。教師在進(jìn)行職業(yè)選擇時(shí)，并不必然排斥公共利益，利他主義也不一定意味著自我犧牲。無論是從有限理性理論的角度理解，還是從康德義務(wù)論的道德哲學(xué)角度解釋，都能夠證明人并不全然是為實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化的理性決策者?，F(xiàn)實(shí)中存在部分即使有更符合個(gè)人利益的其他職業(yè)機(jī)會(huì)但仍然選擇留任鄉(xiāng)村的教師，就足以說明此問題。無論構(gòu)建何種政策機(jī)制，教師的職業(yè)選擇在多大程度上能夠同時(shí)滿足公共利益，仍然取決于公共利益與其個(gè)體需求的一致程度。當(dāng)前，有關(guān)政策機(jī)制雖然體現(xiàn)出了兼顧政策的公共利益與教師個(gè)體利益的傾向，但還沒有實(shí)現(xiàn)二者的融合統(tǒng)一。未來驅(qū)動(dòng)教師留任鄉(xiāng)村的政策機(jī)制應(yīng)符合公共利益與教師個(gè)體利益相互融合的價(jià)值理念，即在國(guó)家政策主導(dǎo)的鄉(xiāng)村教育發(fā)展邏輯下，旨在實(shí)現(xiàn)公共利益的政策必須同時(shí)對(duì)教師個(gè)體的利益需求做出回應(yīng)。這一理念要求引導(dǎo)教師利他的政策應(yīng)給予教師個(gè)體利益更多的考量與尊重，將教師個(gè)體利益嵌入到政策理性之中。如果為追求公共利益而犧牲少數(shù)鄉(xiāng)村教師的個(gè)體利益，那么這本身也違背了實(shí)現(xiàn)教育正義的政策初衷。

第二，政策機(jī)制應(yīng)吻合教師職業(yè)決策機(jī)制。政策的實(shí)施成效有賴于政策措施與教師自身的擬合程度[2](p26-32)，因?yàn)椴皇撬薪處煹穆殬I(yè)決策都完全基于理性，那只是一種理想形態(tài)。必須了解鄉(xiāng)村教師的觀念圖景與行為邏輯，在此基礎(chǔ)上歸納出他們進(jìn)行職業(yè)決策的具體機(jī)制，進(jìn)而檢驗(yàn)政策機(jī)制是否與教師的職業(yè)決策機(jī)制相吻合。正如有學(xué)者提到，鄉(xiāng)村教師的待遇應(yīng)該能夠消除由鄉(xiāng)村不利外部條件帶來的影響，并且吻合教師的個(gè)體決策理性[36](p183-189)。雖然影響鄉(xiāng)村教師的因素有很多，且單個(gè)因素的作用可能是有效的，但對(duì)于推動(dòng)教師最終做出職業(yè)決策的不是某一因素或某幾個(gè)因素的簡(jiǎn)單疊加，而必然通過某種關(guān)鍵性的機(jī)制發(fā)揮作用。本研究提到的幾種政策機(jī)制只是歸納了當(dāng)前政策所體現(xiàn)出的邏輯，當(dāng)這些機(jī)制作用于不同鄉(xiāng)村空間的教師個(gè)體時(shí)，隨著教師職業(yè)決策機(jī)制的不同，政策落地過程與效果可能也會(huì)有差異。必須看到教師職業(yè)決策機(jī)制的多元性，尤其是在新時(shí)代，教師留任的動(dòng)力機(jī)制更為復(fù)雜，他們可能基于理性機(jī)制、也可能基于利他主義或其他機(jī)制來做出職業(yè)決策。當(dāng)前鼓勵(lì)鄉(xiāng)村教師留任的政策更多停留在激勵(lì)措施本身，并未與教師職業(yè)決策機(jī)制實(shí)現(xiàn)更好的銜接。

第三，形成合理的政策機(jī)制結(jié)構(gòu)。留住教師是利他、內(nèi)在和外在因素的結(jié)果[37]。我們討論了關(guān)于驅(qū)動(dòng)教師在鄉(xiāng)村留任的三種十分不同的政策機(jī)制，盡管這些觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)不同的制度措施，但這些主張之間并非必然是沖突性的。面對(duì)來源豐富且從業(yè)動(dòng)機(jī)多元的鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍，單一機(jī)制無法全面引導(dǎo)鄉(xiāng)村教師做出留任行為，留任常常是這些機(jī)制相互作用并相互強(qiáng)化的共同產(chǎn)物，正是在各種機(jī)制之間的共同作用之下才可能實(shí)現(xiàn)教師留任的政策目標(biāo)并帶來其他積極影響。不同機(jī)制需要相互配合，從而發(fā)揮各個(gè)機(jī)制的正向功能。既要警惕物質(zhì)激勵(lì)與剛性約束的局限性，也要謹(jǐn)防過度強(qiáng)調(diào)公共利益而忽視個(gè)體利益的政策誤區(qū)，認(rèn)為只要有情懷就足以激勵(lì)鄉(xiāng)村教師留任。對(duì)教師奉獻(xiàn)精神的過高期待，盲目提高鄉(xiāng)村教師待遇或者鄉(xiāng)村教師補(bǔ)償不足都不利于鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的長(zhǎng)效發(fā)展[38](p71-77)。就三種機(jī)制而言，短期內(nèi)可以利用前兩種機(jī)制激勵(lì)或約束鄉(xiāng)村教師在鄉(xiāng)村留任。但長(zhǎng)期來看，還是要引導(dǎo)鄉(xiāng)村教師形成職業(yè)信念，重視內(nèi)驅(qū)力的作用。單純的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)或外部干預(yù)難以留住艱苦地區(qū)的鄉(xiāng)村教師，諸如“熱情”和“復(fù)原力”等內(nèi)在屬性才是鄉(xiāng)村教師“留得住”“留得久”的重要因素[39](p427-445)。

五、結(jié)語(yǔ)

驅(qū)動(dòng)高素質(zhì)教師在鄉(xiāng)村留任是21世紀(jì)最緊迫且具有持久影響的教育公共政策議題之一。長(zhǎng)期以來，難以留住高素質(zhì)教師一直是大多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)面臨的一個(gè)共同挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村學(xué)校高素質(zhì)教師的不斷外流可能會(huì)加劇貧困鄉(xiāng)村的教育劣勢(shì)，進(jìn)而導(dǎo)致代際貧困的持續(xù)傳遞。為留住鄉(xiāng)村教師而進(jìn)行的諸多補(bǔ)償性政策安排有效回應(yīng)了鄉(xiāng)村教育發(fā)展的需求，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村教育的大力扶持，然而，鄉(xiāng)村教師持續(xù)外流的實(shí)踐也在不斷挑戰(zhàn)著這些政策的合理性。反思政策背后的作用機(jī)制是完善未來政策供給的重要前提。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前驅(qū)動(dòng)高素質(zhì)教師在鄉(xiāng)村留任的三種政策機(jī)制均具有一定的局限性，建立于外部激勵(lì)基礎(chǔ)上的回報(bào)遞增機(jī)制存在長(zhǎng)效動(dòng)力不足的局限，基于剛性控制的承諾約束機(jī)制具有較多的不確定性，而基于鄉(xiāng)村從教信念的機(jī)制只能對(duì)少數(shù)人產(chǎn)生效果。后續(xù)政策研究需進(jìn)一步考慮旨在提升鄉(xiāng)村教育公共福祉的政策改革與鄉(xiāng)村教師個(gè)體利益及職業(yè)決策的邏輯之間的關(guān)系，完善驅(qū)動(dòng)高素質(zhì)教師在鄉(xiāng)村留任的長(zhǎng)效機(jī)制，以確保為鄉(xiāng)村學(xué)校吸引和留住足夠的高素質(zhì)教師。