基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計(jì)的進(jìn)路與反思：1980—2020

阮成武

改革堪稱“中國(guó)的第二次革命”(1)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第113頁(yè)。，一直堅(jiān)持摸石頭過(guò)河與加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的辯證統(tǒng)一。注重加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，既是新時(shí)期以來(lái)教育改革取得歷史性進(jìn)展的重要保障和成功經(jīng)驗(yàn)，也是新時(shí)代深化教育體制機(jī)制改革的基本原則(2)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，2017-09-24，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-09/24/c_1121715834.html，2020-03-11。。有學(xué)者在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，將頂層設(shè)計(jì)定義為“在高層領(lǐng)導(dǎo)下，以基層建議和專(zhuān)業(yè)論證為基礎(chǔ)，就目標(biāo)模式、體制機(jī)制、重點(diǎn)領(lǐng)域、重大工程和關(guān)鍵項(xiàng)目等，作出戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和實(shí)踐性總體安排與部署”(3)王建民、狄增如：《“頂層設(shè)計(jì)”的內(nèi)涵、邏輯與方法》，《改革》2013年第8期。。就教育改革而言，重點(diǎn)領(lǐng)域、重大工程和關(guān)鍵項(xiàng)目可以歸并為一個(gè)層面，構(gòu)成頂層設(shè)計(jì)的路徑方略?；仡櫺聲r(shí)期以來(lái)基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計(jì)的進(jìn)路歷程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)及存在的矛盾和問(wèn)題，對(duì)形成新時(shí)代基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計(jì)的主體框架及推動(dòng)其有效實(shí)施，具有重要的歷史意義和實(shí)踐意義。

十一屆三中全會(huì)后，教育事業(yè)越來(lái)越凸顯與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人才培養(yǎng)的要求、與人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要之間的矛盾，深化改革勢(shì)在必行。1980年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》；同年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《教育部、國(guó)家勞動(dòng)總局關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報(bào)告》，開(kāi)啟基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計(jì)的前奏。此后，基礎(chǔ)教育在落實(shí)黨和國(guó)家教育改革的總體要求過(guò)程中，不斷形成具有自身邏輯進(jìn)路的頂層設(shè)計(jì)。十八大以來(lái)，基礎(chǔ)教育邁出嶄新的改革步伐。2018、2019年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見(jiàn)》《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)普通高中育人方式改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱“三個(gè)改革意見(jiàn)”)，形成新時(shí)代基礎(chǔ)教育深化改革的頂層設(shè)計(jì)。本文從目標(biāo)模式、體制機(jī)制和路徑方略三個(gè)層面，回顧和反思1980年至2020年基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計(jì)的進(jìn)路歷程，并探尋其未來(lái)發(fā)展的內(nèi)在邏輯。

一、 目標(biāo)模式：培養(yǎng)目標(biāo)由二元分化、轉(zhuǎn)軌走向多維融合

基礎(chǔ)教育改革是中國(guó)特色社會(huì)主義教育體系自我完善的能動(dòng)性實(shí)踐，需要對(duì)不同歷史條件下基礎(chǔ)教育與人的發(fā)展和社會(huì)發(fā)展要求之間的矛盾作出科學(xué)判斷，以此對(duì)目標(biāo)任務(wù)及其關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，形成相應(yīng)的目標(biāo)模式，以解決辦什么基礎(chǔ)教育和培養(yǎng)什么人這一根本性問(wèn)題。40年來(lái)基礎(chǔ)教育目標(biāo)模式發(fā)生以下幾次重要變革。

(一) 由同一性目標(biāo)模式分化形成提高國(guó)民素質(zhì)與培養(yǎng)人才的二元模式

早在十一屆三中全會(huì)前，鄧小平就從實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略高度，強(qiáng)調(diào)知識(shí)和人才的重要性，并通過(guò)對(duì)勞動(dòng)及勞動(dòng)者的重新理解，為突破教育方針的目標(biāo)模式奠定政治基礎(chǔ)，提出：“無(wú)論腦力勞動(dòng)，體力勞動(dòng)，都是勞動(dòng)。從事腦力勞動(dòng)的人也是勞動(dòng)者。將來(lái)，腦力勞動(dòng)和體力勞動(dòng)更分不開(kāi)來(lái)……要重視知識(shí)，重視從事腦力勞動(dòng)的人，要承認(rèn)這些人是勞動(dòng)者?！?4)《鄧小平文選》(第2卷)，北京：人民出版社，1983年，第41頁(yè)。1978年4月全國(guó)教育工作會(huì)上，鄧小平指出：“必須培養(yǎng)具有高度科學(xué)文化水平的勞動(dòng)者，必須造就宏大的又紅又專(zhuān)的工人階級(jí)知識(shí)分子隊(duì)伍?！?5)《鄧小平文選》(第2卷)，第104頁(yè)。進(jìn)而將一直以來(lái)培養(yǎng)“有社會(huì)主義覺(jué)悟的有文化的勞動(dòng)者”拓展成為培養(yǎng)勞動(dòng)者和人才(知識(shí)分子隊(duì)伍)。他還強(qiáng)調(diào)：“為了加速造就人才和帶動(dòng)整個(gè)教育水平的提高，必須考慮集中力量加強(qiáng)重點(diǎn)大學(xué)和重點(diǎn)中小學(xué)的建設(shè)，盡快提高它們的教學(xué)水平和教學(xué)質(zhì)量?！?6)《鄧小平文選》(第2卷)，第108頁(yè)。

1980年10月教育部《關(guān)于分期分批辦好重點(diǎn)中學(xué)的決定》提出：“把約700所首批重點(diǎn)中學(xué)辦成全國(guó)、全省、全地區(qū)第一流的、高質(zhì)量的、有特色的、有良好學(xué)風(fēng)的學(xué)校。”同月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《教育部、國(guó)家勞動(dòng)總局關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報(bào)告》，針對(duì)當(dāng)時(shí)普通高中畢業(yè)生僅少數(shù)人升入大學(xué)，而各行各業(yè)亟需技術(shù)人才和合格勞動(dòng)者的現(xiàn)狀，提出“中等教育結(jié)構(gòu)改革勢(shì)在必行”(7)何東昌主編：《中華人民共和國(guó)重要教育文獻(xiàn)(1976—1990)》，第1855—1856頁(yè)。。在這些改革基礎(chǔ)上，1980年12月中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》(下稱“80決定”)指出，在基本實(shí)現(xiàn)普及小學(xué)教育同時(shí)，“各地應(yīng)當(dāng)首先集中力量辦好一批重點(diǎn)學(xué)校，創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)，典型示范”(8)中共中央、國(guó)務(wù)院：《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》，1980-12-03，http://guoqing.china.com.cn/2012-09/07/content_26747610.htm，2020-03-11.。由此在普及小學(xué)教育體系中嵌入了以培養(yǎng)人才為目標(biāo)的重點(diǎn)校制度。

1985年中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》(下稱“85決定”)指出：“教育體制改革的根本目的是提高民族素質(zhì)，多出人才、出好人才?！?9)中共中央：《關(guān)于教育體制改革的決定》，1985-05-27，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2482.html，2020-03-14.為此，要“為九十年代以至下世紀(jì)初葉我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，大規(guī)模地準(zhǔn)備新的能夠堅(jiān)持社會(huì)主義方向的各級(jí)各類(lèi)合格人才。要造就數(shù)以億計(jì)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等各行各業(yè)有文化、懂技術(shù)、業(yè)務(wù)熟練的勞動(dòng)者”。(10)中共中央：《關(guān)于教育體制改革的決定》。首次提出實(shí)行九年制義務(wù)教育，將其“當(dāng)作關(guān)系民族素質(zhì)提高和國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的一件大事，突出地提出來(lái)，動(dòng)員全黨、全社會(huì)和全國(guó)各族人民，用最大的努力，積極地、有步驟地予以實(shí)施”(11)中共中央：《關(guān)于教育體制改革的決定》。。由此，自20世紀(jì)50年代以來(lái)培養(yǎng)“有社會(huì)主義覺(jué)悟的有文化的勞動(dòng)者”的同一性目標(biāo)，分化成提高民族素質(zhì)與培養(yǎng)人才的二元模式。相較而言，“85決定”更為強(qiáng)調(diào)“今后事情成敗的一個(gè)重要關(guān)鍵在于人才”(12)中共中央：《關(guān)于教育體制改革的決定》。，尤其在階層躍遷的社會(huì)流動(dòng)機(jī)制及高考和中考等人才選拔制度激勵(lì)下，基礎(chǔ)教育走上以升學(xué)為績(jī)效指標(biāo)的應(yīng)試軌道，提高民族素質(zhì)虛化和旁落。

(二) 由“應(yīng)試教育”轉(zhuǎn)向全面提高國(guó)民素質(zhì)的轉(zhuǎn)軌模式

1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》(下稱“93綱要”)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“必須把經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)到依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)的軌道上來(lái)”(13)中共中央、國(guó)務(wù)院：《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，《人民教育》1993年第4期。。“93綱要”指出：“加快教育的改革和發(fā)展，進(jìn)一步提高勞動(dòng)者素質(zhì)，培養(yǎng)大批人才，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政治、科技體制改革需要的教育體制，更好地為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)?！?14)中共中央、國(guó)務(wù)院：《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》。在結(jié)構(gòu)選擇上，以九年義務(wù)教育為基礎(chǔ)，大力加強(qiáng)基礎(chǔ)教育，積極發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育、成人教育和高等教育，把提高勞動(dòng)者素質(zhì)，培養(yǎng)初、中級(jí)人才擺到突出位置。強(qiáng)調(diào)“中小學(xué)要由‘應(yīng)試教育’轉(zhuǎn)向全面提高國(guó)民素質(zhì)的軌道”(15)中共中央、國(guó)務(wù)院：《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》。，并淡化了重點(diǎn)校制度。1994年國(guó)務(wù)院《關(guān)于〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見(jiàn)》將重點(diǎn)校限于高中階段：“每個(gè)縣要面向全縣重點(diǎn)辦好一兩所中學(xué)。全國(guó)重點(diǎn)建設(shè)1000所左右實(shí)驗(yàn)性、示范性的高中”(16)國(guó)務(wù)院：《關(guān)于〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見(jiàn)》，1994-07-03，http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/200407/2483.html，2020-03-11.。1997年原國(guó)家教委印發(fā)《關(guān)于當(dāng)前積極推進(jìn)中小學(xué)實(shí)施素質(zhì)教育的若干意見(jiàn)》，將“應(yīng)試教育”定性為單純以應(yīng)試升學(xué)為目的而產(chǎn)生的諸多弊端的概括，強(qiáng)調(diào)必須全面推進(jìn)素質(zhì)教育。同年，《關(guān)于規(guī)范當(dāng)前義務(wù)教育階段辦學(xué)行為的若干原則意見(jiàn)》指出：“義務(wù)教育階段不設(shè)重點(diǎn)校、重點(diǎn)班、快慢班?！边@些都為基礎(chǔ)教育目標(biāo)模式轉(zhuǎn)換做了前期鋪墊。

1999年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》(下稱“99決定”)提出，國(guó)力的強(qiáng)弱取決于勞動(dòng)者的素質(zhì)，取決于人才的數(shù)量與質(zhì)量。為此要深化教育改革，全面實(shí)施素質(zhì)教育，“以提高國(guó)民素質(zhì)為根本宗旨，以培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力為重點(diǎn)，造就‘有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律’的、德智體美等全面發(fā)展的社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人”(17)中共中央、國(guó)務(wù)院：《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，《人民教育》1999年第7期。。這一目標(biāo)模式將提高國(guó)民素質(zhì)與培養(yǎng)創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力同構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)二元目標(biāo)的邏輯關(guān)聯(lián)創(chuàng)造條件。此后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》(下稱“01決定”)提出了包括構(gòu)建符合素質(zhì)教育要求的新的基礎(chǔ)教育課程體系、改革考試評(píng)價(jià)和招生選拔制度等一系列改革舉措。但此后由“應(yīng)試教育”向素質(zhì)教育轉(zhuǎn)軌的目標(biāo)轉(zhuǎn)型并未真正落實(shí)。誠(chéng)如2010年公布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》(下稱“10綱要”)指出：“教育觀念相對(duì)落后，內(nèi)容方法比較陳舊，中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，素質(zhì)教育推進(jìn)困難”，依然是難以根本改變的頑瘴痼疾。

(三) “培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人”的融合模式

面對(duì)基礎(chǔ)教育改革存在的問(wèn)題及新的任務(wù)和挑戰(zhàn)，“10綱要”形成以人才培養(yǎng)體制改革為核心的教育改革頂層設(shè)計(jì)(18)中共中央、國(guó)務(wù)院：《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》，2010-07-29，http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm，2020-03-11.?；A(chǔ)教育強(qiáng)調(diào)樹(shù)立全面發(fā)展、人人成才、多樣化人才觀，堅(jiān)持面向全體學(xué)生，通過(guò)促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和普通高中多樣化發(fā)展，為每個(gè)學(xué)生提供適合的教育，促進(jìn)每個(gè)學(xué)生主動(dòng)地、生動(dòng)活潑地發(fā)展，不拘一格培養(yǎng)人才，形成體系開(kāi)放、機(jī)制靈活、渠道互通、選擇多樣的人才培養(yǎng)體制。

進(jìn)入新時(shí)代，基礎(chǔ)教育目標(biāo)維度進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)和融合。2016年習(xí)近平在北京市八一學(xué)?？疾鞎r(shí)強(qiáng)調(diào)：“素質(zhì)教育是教育的核心，教育要注重以人為本、因材施教，注重學(xué)用相長(zhǎng)、知行合一，著力培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力，促進(jìn)學(xué)生德智體美全面發(fā)展?！?19)習(xí)近平：《全面貫徹落實(shí)黨的教育方針 努力把我國(guó)基礎(chǔ)教育越辦越好》，2016-09-09，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-09/09/c_1119542262.htm，2020-03-11.2018年9月習(xí)近平在全國(guó)教育大會(huì)上指出，“必須把培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)者和接班人作為根本任務(wù)”，“努力構(gòu)建德智體美勞全面培養(yǎng)的教育體系，形成更高水平的人才培養(yǎng)體系”(20)中共中、央國(guó)務(wù)院：《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》。。此后，基礎(chǔ)教育“三個(gè)改革意見(jiàn)”提出，學(xué)前教育要“滿足人民群眾對(duì)幼有所育的美好期盼，為培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”(21)中共中央、國(guó)務(wù)院：《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》，2018-11-15，http://www.gov.cn/zhengce/2018-11/15/content_5340776.htm，2020-03-11.。義務(wù)教育要“發(fā)展素質(zhì)教育，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人”(22)中共中央、國(guó)務(wù)院：《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見(jiàn)》，2019-07-08，http://www.gov.cn:8080/zhengce/2019-07/08/content_5407361.htm，2020-03-11.。普通高中要“堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)片面應(yīng)試教育傾向，切實(shí)提高育人水平，為學(xué)生適應(yīng)社會(huì)生活、接受高等教育和未來(lái)職業(yè)發(fā)展打好基礎(chǔ)，努力培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人”(23)國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)普通高中育人方式改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2019-06-19，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-06/19/content_5401568.htm，2020-03-11.。由此，基礎(chǔ)教育培養(yǎng)目標(biāo)經(jīng)由分化、轉(zhuǎn)軌融合于“培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人”這一根本任務(wù)。

進(jìn)而言之，基礎(chǔ)教育培養(yǎng)目標(biāo)從此前的分化、轉(zhuǎn)型走向融合，需要正確處理各維度之間的關(guān)系。一方面，面對(duì)“建設(shè)者”和“接班人”之間“是并列關(guān)系、相容交叉關(guān)系，還是同一關(guān)系？”(24)楊天平、衷發(fā)明：《關(guān)于我國(guó)現(xiàn)行教育方針的反思性解讀》，《西華師范學(xué)院學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2013年第6期。的困惑，需要在學(xué)理上澄明“上述兩個(gè)部分密不可分、內(nèi)在統(tǒng)一，體現(xiàn)了教育的育人價(jià)值與社會(huì)價(jià)值的辯證統(tǒng)一、人才的政治品格和專(zhuān)業(yè)能力要求的辯證統(tǒng)一，以及德、智、體、美、勞各個(gè)領(lǐng)域素質(zhì)發(fā)展的辯證統(tǒng)一”(25)石中英：《努力培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人》，《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2018年第6期。。另一方面，應(yīng)通過(guò)體制機(jī)制、路徑方略的突破與改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“構(gòu)建德智體美勞全面培養(yǎng)的教育體系”和“形成更高水平的人才培養(yǎng)體系”的制度銜接與融通，以消弭目標(biāo)維度在實(shí)踐中的再度分化及畸變。

二、 體制機(jī)制：由事權(quán)責(zé)任下移、讓渡走向完善立德樹(shù)人體制機(jī)制

如果說(shuō)目標(biāo)模式的頂層設(shè)計(jì)解決“辦什么基礎(chǔ)教育和培養(yǎng)什么人”的問(wèn)題，那么，40年體制機(jī)制改革則是圍繞“由誰(shuí)辦基礎(chǔ)教育和為誰(shuí)培養(yǎng)人”這一核心問(wèn)題，對(duì)央地(中央與地方)政府之間，政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間責(zé)權(quán)關(guān)系及教育自身體系運(yùn)行進(jìn)行制度性調(diào)整的進(jìn)路過(guò)程。

(一) 事權(quán)責(zé)任向地方政府下移的體制機(jī)制

“80決定”確立“兩條腿走路”的改革方針，將國(guó)家作為計(jì)劃指導(dǎo)的頂層主體，“普通教育的發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃、事業(yè)經(jīng)費(fèi)、基建投資、人員編制，由各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府統(tǒng)籌安排，組織實(shí)施”(26)中共中央、國(guó)務(wù)院：《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》。。將基礎(chǔ)教育的權(quán)力和責(zé)任責(zé)權(quán)下移至中層和基層——縣、鄉(xiāng)政府。同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)社隊(duì)集體、廠礦企業(yè)等各方面辦學(xué)的積極性?！?5決定”進(jìn)一步實(shí)行基礎(chǔ)教育地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則。加大省級(jí)政府發(fā)展基礎(chǔ)教育的權(quán)力和責(zé)任，指出將基礎(chǔ)教育具體政策、制度、計(jì)劃的制定和實(shí)施以及對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責(zé)任和權(quán)力都交給地方?！笆?、市(地)、縣、鄉(xiāng)分級(jí)管理的職責(zé)如何劃分，由省級(jí)政府決定。為了保證地方發(fā)展教育事業(yè)，除了國(guó)家撥款以外，地方機(jī)動(dòng)財(cái)力中應(yīng)有適當(dāng)比例用于教育，鄉(xiāng)財(cái)政收入應(yīng)主要用于教育?！?27)中共中央：《關(guān)于教育體制改革的決定》。承認(rèn)省域、市域、縣域之間發(fā)展的不平衡性，“必須鼓勵(lì)一部分地區(qū)先發(fā)展起來(lái)，同時(shí)鼓勵(lì)先發(fā)展起來(lái)的地區(qū)幫助后進(jìn)地區(qū)，達(dá)到共同的提高”(28)中共中央：《關(guān)于教育體制改革的決定》。。此外，“地方要鼓勵(lì)和指導(dǎo)國(guó)營(yíng)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人辦學(xué)，并在自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)單位、集體和個(gè)人捐資助學(xué)，但不得強(qiáng)迫攤派”(29)中共中央：《關(guān)于教育體制改革的決定》。。不過(guò)，這一改革也面臨一些人認(rèn)為是“國(guó)家卸包袱，地方背包袱”的疑惑。同時(shí)，基礎(chǔ)教育作為“地方事業(yè)”與“國(guó)民教育”之間存在體制機(jī)制脫節(jié)，辦學(xué)主體的地方化而導(dǎo)致提高國(guó)民素質(zhì)的公共性弱化；在鼓勵(lì)先進(jìn)、推動(dòng)發(fā)展的同時(shí)，也形成區(qū)域、校際之間競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)和效率至上的價(jià)值導(dǎo)向，加劇教育發(fā)展水平分化，成為走向以升學(xué)為績(jī)效指標(biāo)的應(yīng)試軌道的動(dòng)力機(jī)制。

(二) 政府辦學(xué)為主并向市場(chǎng)和社會(huì)讓渡的體制機(jī)制

“93綱要”及“實(shí)施意見(jiàn)”重申“在現(xiàn)階段，基礎(chǔ)教育應(yīng)以地方政府辦學(xué)為主”，進(jìn)一步實(shí)行在國(guó)家宏觀指導(dǎo)下主要由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理體制，強(qiáng)化省級(jí)政府事權(quán)責(zé)任，省以下各級(jí)政府的權(quán)限由省級(jí)政府確定；改變政府包攬辦學(xué)的格局，在主要由政府辦學(xué)的同時(shí)，“鼓勵(lì)企事業(yè)單位和其他社會(huì)力量按國(guó)家的法律和政策多渠道、多形式辦學(xué)。有條件的地方，也可實(shí)行‘民辦公助’、‘公辦民助’等形式。企業(yè)舉辦的中小學(xué)應(yīng)繼續(xù)辦好，有條件的地方在政府統(tǒng)籌下也可以逐步交給社會(huì)來(lái)辦”(30)國(guó)務(wù)院：《關(guān)于〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見(jiàn)》。。同時(shí)，提出“各級(jí)政府、社會(huì)各方面和個(gè)人都要努力增加對(duì)教育的投入”，逐步建立以國(guó)家財(cái)政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費(fèi)、收取非義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會(huì)捐資集資和設(shè)立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)體制。此后，1994年國(guó)家啟動(dòng)財(cái)政稅收體制改革，把原先由地方財(cái)政包干改為分稅制，中央和地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)分開(kāi)，基礎(chǔ)教育事權(quán)和財(cái)權(quán)歸于地方政府。

“99決定”繼續(xù)完善基礎(chǔ)教育地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的體制，“加大縣級(jí)人民政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)、教師管理和校長(zhǎng)任免等方面的統(tǒng)籌權(quán)”。在辦學(xué)體制上，積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量以多種形式辦學(xué)，進(jìn)一步打開(kāi)市場(chǎng)介入基礎(chǔ)教育的閘門(mén)。包括“允許設(shè)立少數(shù)民辦小學(xué)和初中，在這個(gè)范圍內(nèi)提供擇校機(jī)會(huì)”，要求“制定優(yōu)惠政策(如土地優(yōu)惠使用、免征配套費(fèi)等)，支持社會(huì)力量辦學(xué)”(31)中共中央、國(guó)務(wù)院：《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》。。這一時(shí)期基礎(chǔ)教育在適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)辦學(xué)活力，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的教育需求等方面取得積極成效，但也存在教育市場(chǎng)化傾向，政府責(zé)任削弱甚至缺位，中央政府事權(quán)和財(cái)政供給責(zé)任虛化，客觀上助推了各地及校際之間“唯分?jǐn)?shù)”“唯升學(xué)”的教育評(píng)價(jià)機(jī)制和效益競(jìng)爭(zhēng)的形成；同時(shí)，對(duì)省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府之間的分配沒(méi)有明確的政策規(guī)定，導(dǎo)致“財(cái)權(quán)逐年逐級(jí)上收，事權(quán)層層下放的局面”(32)胡平平、張守祥：《農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制及管理體制問(wèn)題研究》，北京：科學(xué)出版社，2007年，第4頁(yè)。。縣鄉(xiāng)政府事權(quán)責(zé)任過(guò)重與財(cái)政供給能力有限的體制性矛盾突出，加劇了基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡。

同期，為從根本上治理農(nóng)村亂收費(fèi)現(xiàn)象，減輕農(nóng)民過(guò)重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，2000年國(guó)家在多個(gè)省份實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，其中包括取消農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資。農(nóng)村義務(wù)教育多元化投入渠道出現(xiàn)斷流。以安徽省為例，2000年稅費(fèi)改革后義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)與此前的1999年相比，減少了7.7億，占當(dāng)年義務(wù)教育事業(yè)撥款總數(shù)的29.3%。(33)胡平平、張守祥：《農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制及管理體制問(wèn)題研究》，第4頁(yè)。一些地方政府推行學(xué)前教育轉(zhuǎn)制，公辦轉(zhuǎn)民辦；普通高中主要靠收取學(xué)雜費(fèi)和負(fù)債來(lái)保運(yùn)轉(zhuǎn)和謀發(fā)展。教育經(jīng)費(fèi)投入體制(雖然與此前相比改為了“以縣為主”)紊亂和失靈，迫使各地“摸著石頭過(guò)河”，探索建立新的義務(wù)教育保障機(jī)制，并呼喚中央頂層設(shè)計(jì)的改革。

“01決定”指出：“要將基礎(chǔ)教育工作列入議事日程，及時(shí)研究新情況、新問(wèn)題，制訂促進(jìn)基礎(chǔ)教育發(fā)展的措施，努力增加對(duì)基礎(chǔ)教育的投入。”(34)國(guó)務(wù)院：《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，2001-05-29，http://www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60920.htm.農(nóng)村義務(wù)教育改由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主。2003和2005年國(guó)務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，確立“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的基本原則(35)國(guó)務(wù)院：《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，2008-03-28，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_5545.htm.，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。2006年《義務(wù)教育法》首次明確“國(guó)家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度實(shí)施”“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”。這是義務(wù)教育體制機(jī)制改革的重大突破，為此后基礎(chǔ)教育體制機(jī)制改革指引總的方向。

(三) 健全系統(tǒng)化落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)的體制機(jī)制

“10綱要”加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，依法將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍。實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的投入體制；學(xué)前教育建立政府投入、社會(huì)舉辦者投入、家庭合理負(fù)擔(dān)的投入機(jī)制；普通高中實(shí)行以財(cái)政投入為主、其他渠道籌措經(jīng)費(fèi)為輔的機(jī)制。

進(jìn)入新時(shí)代，為貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，中央先后印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》《關(guān)于新時(shí)代全面深化教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》《教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》等與基礎(chǔ)教育直接相關(guān)的改革文件。基礎(chǔ)教育體制機(jī)制改革由之前以府際之間責(zé)權(quán)劃分及投入責(zé)任為主線，轉(zhuǎn)向以健全立德樹(shù)人系統(tǒng)化落實(shí)機(jī)制為核心，形成充滿活力、富有效率、更加開(kāi)放、有利于科學(xué)發(fā)展的教育體制機(jī)制。

一方面，推動(dòng)教育體系運(yùn)行體制機(jī)制改革。《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》指出：學(xué)前教育創(chuàng)新普惠健康發(fā)展的體制機(jī)制，義務(wù)教育完善均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展的體制機(jī)制，普通高中推進(jìn)育人方式改革。以此，“全面深化教育綜合改革，全面實(shí)施素質(zhì)教育，全面落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)，系統(tǒng)推進(jìn)育人方式、辦學(xué)模式、管理體制、保障機(jī)制改革，使各級(jí)各類(lèi)教育更加符合教育規(guī)律、更加符合人才成長(zhǎng)規(guī)律、更能促進(jìn)人的全面發(fā)展，著力培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人”(36)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》。。另一方面，加強(qiáng)教育體系運(yùn)行的要素保障體制機(jī)制改革。一是全面深化教師隊(duì)伍建設(shè)改革，明確中小學(xué)教師的權(quán)利和義務(wù)，要求公辦中小學(xué)教師切實(shí)履行作為國(guó)家公職人員的義務(wù)，強(qiáng)化國(guó)家責(zé)任、政治責(zé)任、社會(huì)責(zé)任和教育責(zé)任。同時(shí)，“抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)實(shí)踐探索，破解發(fā)展瓶頸，把管理體制改革與機(jī)制創(chuàng)新作為突破口，把提高教師地位待遇作為真招實(shí)招，增強(qiáng)教師職業(yè)吸引力”(37)中共中央國(guó)務(wù)院：《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》，2018-01-20，http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5266234.htm.。二是加強(qiáng)教材管理體制機(jī)制改革，改變一個(gè)時(shí)期多元化、市場(chǎng)導(dǎo)向的教材管理體制，落實(shí)教材建設(shè)國(guó)家事權(quán)，實(shí)行義務(wù)教育道德與法治、語(yǔ)文、歷史三科教材統(tǒng)編統(tǒng)審統(tǒng)用，加強(qiáng)教材編修審核，充分發(fā)揮教材在培養(yǎng)德、智、體、美、勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人中的重要作用。三是加強(qiáng)教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，理順和完善基礎(chǔ)教育治理結(jié)構(gòu)，明確財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。特別是加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌均衡能力，加大對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)困難地區(qū)的省級(jí)轉(zhuǎn)移支付力度，推動(dòng)基本公共服務(wù)支出責(zé)任上移，避免基層政府承擔(dān)過(guò)多支出責(zé)任。

綜上，40年間基礎(chǔ)教育體制機(jī)制改革的頂層設(shè)計(jì)，在不同條件下對(duì)效率與公平、公共性與市場(chǎng)性、集中與分權(quán)等價(jià)值選擇的躑躅探索，外化為事權(quán)與財(cái)權(quán)、供給與投入、規(guī)制與自主以及中央與地方政府、政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間關(guān)系的收與放、分與合、增與減，進(jìn)路蜿蜒曲折。新時(shí)代基礎(chǔ)教育體制機(jī)制改革由“立柱架梁”進(jìn)入“內(nèi)部裝修”的新階段(38)方向榮：《深化教育體制機(jī)制改革的行動(dòng)指南》，2017-09-28，http://www.qstheory.cn/science/2017-09/28/c_1121736879.htm.，走向“為誰(shuí)培養(yǎng)人”為核心，完善立德樹(shù)人體制機(jī)制，落實(shí)“五育并舉”和“全員、全程、全方位育人”。

三、 路徑方略：由重點(diǎn)領(lǐng)域改革、系統(tǒng)綜合改革走向全面深化改革

路徑方略的頂層設(shè)計(jì)，是圍繞如何辦基礎(chǔ)教育、如何培養(yǎng)人這一核心問(wèn)題，對(duì)不同社會(huì)條件下基礎(chǔ)教育為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)模式所確立的重點(diǎn)領(lǐng)域、重大工程和關(guān)鍵項(xiàng)目，以明確具體的改革任務(wù)、內(nèi)容、舉措及條件保障等。新時(shí)期以來(lái)，黨和國(guó)家根據(jù)人的發(fā)展和社會(huì)發(fā)展需要及其所提供的條件，在改革的路徑方略上不斷進(jìn)行邏輯展開(kāi)，形成不同階段基礎(chǔ)教育改革的頂層設(shè)計(jì)。

(一) 從重點(diǎn)領(lǐng)域突破有系統(tǒng)地進(jìn)行改革

“80決定”指出，要改變教育長(zhǎng)期被忽視，教育與經(jīng)濟(jì)的比例不相適應(yīng)的狀態(tài)，提高教育投資的比重，建立“一定要拿出一部分錢(qián)來(lái)辦教育”的教育經(jīng)費(fèi)投入體制，尚未涵攝基礎(chǔ)教育的其它方面體制問(wèn)題?！?5決定”針對(duì)基礎(chǔ)教育薄弱問(wèn)題，提出“要從根本上改變這種狀況，必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地進(jìn)行改革”，旨在開(kāi)創(chuàng)教育工作的新局面，“使基礎(chǔ)教育得到切實(shí)的加強(qiáng)”。(39)中共中央：《關(guān)于教育體制改革的決定》。雖然此次改革已提及教育思想、教育內(nèi)容、教育方法的改革，但重點(diǎn)是教育體制改革。

“93綱要”繼續(xù)以教育體制改革為重點(diǎn)，采取綜合配套、分步推進(jìn)的方針，改革包得過(guò)多、統(tǒng)得過(guò)死的體制，初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制、科技體制改革相適應(yīng)的教育新體制。同時(shí)，將轉(zhuǎn)變教育思想、改革教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法、解決學(xué)校教育不同程度脫離經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展需要作為重要改革任務(wù)，但教育體制改革依然是重點(diǎn)和主線。這種路徑方略與此階段基礎(chǔ)教育的目標(biāo)模式直接相關(guān)。中央政府將有限的財(cái)力和物力主要用于培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需人才的高等教育(如實(shí)施“211”工程)及“提高型基礎(chǔ)教育”——重點(diǎn)校建設(shè)上，而將“普及型基礎(chǔ)教育”特別是普及九年義務(wù)教育交給了地方。同時(shí)，分步走的非均衡發(fā)展政策，也與當(dāng)時(shí)允許一部分地區(qū)和人先富起來(lái)的政策導(dǎo)向相適應(yīng)。

(二) 圍繞中心任務(wù)開(kāi)展系統(tǒng)綜合改革

“99決定”提出要“深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育，構(gòu)建一個(gè)充滿生機(jī)的有中國(guó)特色社會(huì)主義教育體系”(40)中共中央、國(guó)務(wù)院：《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》。。素質(zhì)教育從中小學(xué)拓展到各級(jí)各類(lèi)教育，深入到德育、智育、體育和美育等各領(lǐng)域。基礎(chǔ)教育改革進(jìn)入系統(tǒng)綜合改革階段：調(diào)整教育體系結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大高中和高等教育規(guī)模；構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和教育內(nèi)在規(guī)律相適應(yīng)、不同類(lèi)型教育相互溝通相互銜接的教育體制；完善基礎(chǔ)教育主要由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的體制，加大縣級(jí)人民政府的統(tǒng)籌權(quán)；鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量辦學(xué)，形成以政府辦學(xué)為主體、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局；加快改革招生考試和評(píng)價(jià)制度，實(shí)行小學(xué)畢業(yè)生免試就近升學(xué)的辦法；試行國(guó)家課程、地方課程和學(xué)校課程，加快構(gòu)建符合素質(zhì)教育要求的新課程體系。在此基礎(chǔ)上，2001年國(guó)務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》圍繞扎實(shí)推進(jìn)素質(zhì)教育，開(kāi)展了包括構(gòu)建符合素質(zhì)教育要求的新的基礎(chǔ)教育課程體系、改革考試評(píng)價(jià)和招生選拔制度、教育人事制度、辦學(xué)體制等系統(tǒng)綜合改革。

“10綱要”雖然以體制改革為重點(diǎn)，但已突破原先的思路框架，以人才培養(yǎng)體制為核心，深入推進(jìn)考試招生制度改革、現(xiàn)代學(xué)校制度改革、辦學(xué)體制改革、管理體制改革和促進(jìn)教育開(kāi)放，為全面實(shí)施素質(zhì)教育創(chuàng)造體制機(jī)制條件。其中，學(xué)前教育明確政府職責(zé)，建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制。義務(wù)教育在將均衡發(fā)展作為戰(zhàn)略性任務(wù)，切實(shí)縮小校際、城鄉(xiāng)和區(qū)域差距；同時(shí)，注重標(biāo)本兼治，綜合治理，把減負(fù)落實(shí)到中小學(xué)教育全過(guò)程，促進(jìn)學(xué)生生動(dòng)活潑學(xué)習(xí)、健康快樂(lè)成長(zhǎng)。普通高中以提高學(xué)生綜合素質(zhì)、推動(dòng)多樣化發(fā)展為改革方向，加快普及并合理確定普通高中和中等職業(yè)學(xué)校招生比例。顯然，這一改革路徑方略與此階段基礎(chǔ)教育由“應(yīng)試教育”向全面提高國(guó)民素質(zhì)的目標(biāo)模式相呼應(yīng)。

(三) 注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的全面深化改革的路徑方略

隨著改革領(lǐng)域拓展和程度深化，改革目標(biāo)和舉措越來(lái)越關(guān)涉到各類(lèi)利益主體的切身利益，利益關(guān)系更加廣泛化、復(fù)雜化，利益固化矛盾更加尖銳化、外顯化，教育改革進(jìn)入深水區(qū)。2014年中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。在基礎(chǔ)教育改革上，提出要逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置；推進(jìn)考試招生制度改革，探索招生和考試相對(duì)分離、學(xué)生考試多次選擇、學(xué)校依法自主招生、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施、政府宏觀管理、社會(huì)參與監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，從根本上解決一考定終身的弊端；改革入學(xué)制度，義務(wù)教育試行學(xué)區(qū)制和九年一貫對(duì)口招生，推行初高中學(xué)業(yè)水平考試和綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)；深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。(41)中共中央：《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，2013-11-15，http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm，2020-03-11.2016年國(guó)務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出，同步建設(shè)城鎮(zhèn)學(xué)校、努力辦好鄉(xiāng)村教育等10條改革舉措，完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源配置，統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展。

2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，圍繞全面落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)，提出推進(jìn)育人方式、辦學(xué)模式、管理體制、保障機(jī)制等綜合改革一攬子政策舉措。2018年3月中央決定組建中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)解決教育工作重大問(wèn)題，加強(qiáng)教育改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。同年，習(xí)近平在全國(guó)教育大會(huì)提出(42)習(xí)近平：《堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義教育發(fā)展道路 培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人》，《兒童發(fā)展研究》2018年第3期。，深化教育體制改革，健全立德樹(shù)人落實(shí)機(jī)制，扭轉(zhuǎn)不科學(xué)的教育評(píng)價(jià)導(dǎo)向，堅(jiān)決克服“五唯”的頑瘴痼疾，從根本上解決教育評(píng)價(jià)指揮棒問(wèn)題；深化辦學(xué)體制和教育管理改革，充分激發(fā)教育事業(yè)發(fā)展生機(jī)活力。

此后，中央“三個(gè)改革意見(jiàn)”制定了新時(shí)代基礎(chǔ)教育改革的政策路線圖：學(xué)前教育改革突出問(wèn)題導(dǎo)向，統(tǒng)籌兼顧、綜合施策，破解制約學(xué)前教育發(fā)展的體制機(jī)制障礙，健全政策保障體系，補(bǔ)齊制度短板，激發(fā)辦園活力，鼓勵(lì)引導(dǎo)規(guī)范社會(huì)力量辦園，推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，滿足人民群眾對(duì)幼有所育的美好期盼。義務(wù)教育改革圍繞“五育”并舉、全面發(fā)展素質(zhì)教育這一核心，在課程教材建設(shè)、完善招生考試制度、健全質(zhì)量評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)體系、發(fā)揮教研支撐作用、激發(fā)學(xué)校生機(jī)活力等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)突破，啃下硬骨頭。普通高中統(tǒng)籌推進(jìn)課程改革和高考綜合改革，在構(gòu)建全面培養(yǎng)體系、優(yōu)化課程實(shí)施、創(chuàng)新教學(xué)組織管理、加強(qiáng)學(xué)生發(fā)展指導(dǎo)、完善考試和招生制度、強(qiáng)化師資和條件保障等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域深化改革，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)片面應(yīng)試教育傾向，全面提高教育質(zhì)量。三個(gè)領(lǐng)域改革既各具針對(duì)性，又相互關(guān)聯(lián)和支撐，形成新時(shí)代基礎(chǔ)教育深化改革頂層設(shè)計(jì)的四梁八柱，為實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人，提供制度保障和實(shí)施路徑。

40年基礎(chǔ)教育改革路徑方略的頂層設(shè)計(jì)，是一個(gè)由“點(diǎn)”“線”拓展到“面”，再發(fā)展到“體”的構(gòu)建的進(jìn)路歷程。“點(diǎn)”“線”改革即以教育體制改革為突破口，開(kāi)啟了普及九年義務(wù)教育的歷史進(jìn)程?！懊妗钡母母锸菑耐苿?dòng)中小學(xué)由“應(yīng)試教育”向提高國(guó)民素質(zhì)的轉(zhuǎn)軌，發(fā)展到全面深化教育改革和全面推行素質(zhì)教育；“體”的構(gòu)建既深入到基礎(chǔ)教育不同階段和領(lǐng)域，推動(dòng)以健全立德樹(shù)人系統(tǒng)化落實(shí)機(jī)制為核心的全面深化改革；同時(shí)，又緊緊抓住關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，突破深水區(qū)，啃下硬骨頭，推動(dòng)教育領(lǐng)域全面深化改革。

四、 結(jié)論

基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計(jì)不是一帆風(fēng)順的直線式進(jìn)展，而是充滿探索的艱辛與曲折，存在不少問(wèn)題和教訓(xùn)。黨和國(guó)家始終堅(jiān)守初心和使命，總結(jié)和吸取基層探索的智慧和經(jīng)驗(yàn)，糾正失誤和偏頗，不斷深化對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義教育發(fā)展道路的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，推動(dòng)基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計(jì)的歷史發(fā)展。

(一) 基礎(chǔ)教育改革的頂層設(shè)計(jì)的核心使命

透過(guò)40年基礎(chǔ)教育改革及暴露出的種種問(wèn)題，依稀廓現(xiàn)引領(lǐng)并貫穿其過(guò)程的頂層設(shè)計(jì)的邏輯進(jìn)路。其中，目標(biāo)模式在提高國(guó)民素質(zhì)(始稱國(guó)民素質(zhì))與培養(yǎng)人才由分化、轉(zhuǎn)軌，走向融合，躑躅前行；體制機(jī)制從央地政府之間事權(quán)責(zé)任調(diào)整到建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的辦學(xué)體制、管理體制和投資體制，進(jìn)一步發(fā)展到以健全立德樹(shù)人系統(tǒng)化落實(shí)機(jī)制為核心，統(tǒng)籌推進(jìn)育人方式、辦學(xué)模式、管理體制、保障機(jī)制改革。路徑方略從以重點(diǎn)領(lǐng)域突破漸次進(jìn)入系統(tǒng)綜合改革，走向以教育教學(xué)改革為核心推動(dòng)改革全面深化，注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。三者相互關(guān)聯(lián)和支撐，不斷探索解決“辦什么基礎(chǔ)教育、培養(yǎng)什么人”“誰(shuí)辦基礎(chǔ)教育、為誰(shuí)培養(yǎng)人”“如何辦基礎(chǔ)教育、如何培養(yǎng)人”所形成的邏輯進(jìn)路。這一邏輯進(jìn)路不僅是貫穿頂層設(shè)計(jì)各要素及不同層級(jí)的一條紅線，也是深化新時(shí)代基礎(chǔ)教育改革、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育現(xiàn)代化的核心使命。

(二) 基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計(jì)的特征與局限

改革開(kāi)放40年基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計(jì)的邏輯進(jìn)路，以1980至2020年而非1978至2018年為時(shí)段，反映出基礎(chǔ)教育改革起步及頂層設(shè)計(jì)形成的相對(duì)滯后性。此后，包括基礎(chǔ)教育在內(nèi)的教育改革一直落在經(jīng)濟(jì)改革的后面并受制于此，處于符應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革邏輯的被動(dòng)地位，缺少自身的獨(dú)立性和自主性，改革的制度空間小，制約因素多。同時(shí)，以頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)基礎(chǔ)教育改革是一種自上而下的改革路徑，對(duì)中層、基層實(shí)施頂層設(shè)計(jì)遇到的實(shí)際問(wèn)題及“摸石頭過(guò)河”形成的經(jīng)驗(yàn)吸收不夠，缺少自下而上的改革進(jìn)路?！案骷?jí)政府行政官員特別是教育行政官員處于改革的核心、主導(dǎo)和主動(dòng)的地位，具有很大的責(zé)任和權(quán)力，而將學(xué)校管理者、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)及更廣泛的社會(huì)利益群體從總體上處于邊緣、依附和被動(dòng)的位置。”(43)石中英、張夏青：《30年教育改革的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2009年第5期。

(三) 基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計(jì)的未來(lái)趨向

在2018年全國(guó)教育大會(huì)上，習(xí)近平指出：“我們要抓住機(jī)遇、超前布局，以更高遠(yuǎn)的歷史站位、更寬廣的國(guó)際視野、更深邃的戰(zhàn)略眼光，對(duì)加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)作出總體部署和戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，堅(jiān)持把優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)作為推動(dòng)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要先手棋”(44)習(xí)近平：《堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義教育發(fā)展道路 培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人》。。面向2035教育現(xiàn)代化，基礎(chǔ)教育改革頂層設(shè)計(jì)應(yīng)在業(yè)已成形的主體框架基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高歷史站位和拓寬國(guó)際視野，增強(qiáng)先導(dǎo)性和開(kāi)創(chuàng)性，下好全面深化改革的先手棋。同時(shí)，加強(qiáng)中層、基層參與，實(shí)現(xiàn)自上而下與自下而上及專(zhuān)業(yè)力量參與的互動(dòng)結(jié)合，建立更加完善的實(shí)施機(jī)制、評(píng)估反饋機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)落地落實(shí)。