新形勢(shì)下領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案管理利用的思考

于 漾

廉政檔案是領(lǐng)導(dǎo)干部黨風(fēng)廉政建設(shè)以及廉潔自律情況的歷史記錄，建立和維護(hù)廉政檔案是全面掌握黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉政情況、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的重要基礎(chǔ)性工作。2019年1月起施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）明確規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案,廉政檔案應(yīng)當(dāng)動(dòng)態(tài)更新[1]。這對(duì)進(jìn)一步規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案的建立、維護(hù)、利用等工作提供了遵循和指引。

一、建立健全廉政檔案的重要意義

領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建立管理，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：（一）任免情況、人事檔案情況、因不如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)受到處理的情況等；（二）巡視巡察、信訪、案件監(jiān)督管理以及其他方面移交的問(wèn)題線索和處置情況；（三）開(kāi)展談話函詢、初步核實(shí)、審查調(diào)查以及其他工作形成的有關(guān)材料；（四）黨風(fēng)廉政意見(jiàn)回復(fù)材料；（五）其他反映廉政情況的材料[2]。除此之外，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第二十三條規(guī)定，述責(zé)述廉報(bào)告也應(yīng)當(dāng)載入廉政檔案。廉政檔案區(qū)別于人事檔案，突出廉潔方面內(nèi)容，與紀(jì)檢監(jiān)察工作密切相關(guān)。

1.為黨風(fēng)廉政意見(jiàn)回復(fù)提供參考。一是精準(zhǔn)領(lǐng)導(dǎo)干部“政治畫(huà)像”。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政檔案不僅記錄了其信訪舉報(bào)、問(wèn)題線索以及受紀(jì)律處分、組織處分、黨政紀(jì)處分等情況，還記錄了其每年述廉述責(zé)、巡視、審計(jì)整改落實(shí)情況、不如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)等方面的內(nèi)容。這些情況全方位刻畫(huà)了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治站位、政治素養(yǎng)和政治執(zhí)行力。二是客觀反映干部廉潔情況。檔案的基礎(chǔ)特征是具有原始記錄性，是從事社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的歷史記錄轉(zhuǎn)化而來(lái)的，直接、客觀地記錄了形成對(duì)象的活動(dòng)情況。廉政檔案真實(shí)地記錄了領(lǐng)導(dǎo)干部黨風(fēng)廉政建設(shè)、廉潔自律、廉潔從政方面的歷史情況，防止黨風(fēng)廉政意見(jiàn)回復(fù)“憑印象”。三是規(guī)范廉政意見(jiàn)回復(fù)。在領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案未建立時(shí)，政治畫(huà)像不清晰，廉潔自律情況沒(méi)有客觀公正的依據(jù)，容易造成人心不服，也讓腐敗分子有空可鉆。作為一項(xiàng)制度性工作，廉政檔案一定程度上防止了“打招呼”“拉票”等情況，通過(guò)廉政檔案信息核查，使監(jiān)督取得事半功倍的效果[3]，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)確判斷，及時(shí)回復(fù)、嚴(yán)格把關(guān)。

2.為開(kāi)展政治生態(tài)研判提供參考。對(duì)一個(gè)地區(qū)、一個(gè)單位、一個(gè)領(lǐng)域政治生態(tài)的研判需要連續(xù)幾年多方面數(shù)據(jù)、資料的支撐，廉政檔案恰恰滿足了這個(gè)需求。通過(guò)對(duì)黨員干部個(gè)人廉政檔案的歸納整合，對(duì)信訪舉報(bào)、問(wèn)題線索的核實(shí)情況進(jìn)行匯總分析，可以描繪出某一地區(qū)、某一單位、某一部門(mén)的政治生態(tài)狀況。通過(guò)檔案信息的橫向數(shù)據(jù)分析，可以掌握共性、苗頭性、傾向性問(wèn)題，為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、制定政策、深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨提供了有力支撐，為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)全面掌握每一棵“樹(shù)木”和整片“森林”的生態(tài)、做好“護(hù)林員”提供了線索和工作切入口。

3.為開(kāi)展日常監(jiān)督提供參考。廉政檔案包含的信息，為對(duì)落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”不力進(jìn)行問(wèn)責(zé)提供了依據(jù)，為黨委（黨組）、紀(jì)委（紀(jì)檢監(jiān)察組）履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任情況的考核評(píng)定提供參考，為與黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行廉政談話提供情況，為黨委領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會(huì)、上級(jí)巡視巡察、案件查處提供情況，為開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)專項(xiàng)治理和監(jiān)督檢查提供情況。

二、廉政檔案管理利用存在的問(wèn)題

1.缺少協(xié)同配合工作機(jī)制。廉政檔案建檔所需材料，包括能夠反映黨員領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)、廉潔自律情況的各類文字、影像、圖片等不同載體資料，存儲(chǔ)方式多樣，來(lái)源渠道多，因此需要多個(gè)部門(mén)共同推進(jìn)廉政檔案的建立。但現(xiàn)實(shí)情況是，很多單位沒(méi)有統(tǒng)籌推進(jìn)這項(xiàng)工作，缺乏各個(gè)部門(mén)合作協(xié)調(diào)機(jī)制[4]，依然是紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)單打獨(dú)斗，甚至因受限于部門(mén)各自工作制度，造成了檔案資料壁壘，建立廉政檔案所需資料內(nèi)容不完整。此外，即便相關(guān)部門(mén)能夠提供所需檔案資料，格式也缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有形成定期更新的長(zhǎng)效機(jī)制。內(nèi)容殘缺、陳舊的廉政檔案無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。

2.檔案管理專業(yè)化不足。一是缺乏專業(yè)人員。建立維護(hù)廉政檔案的大多是紀(jì)檢部門(mén)人員，大都缺乏檔案管理專業(yè)知識(shí)，沒(méi)有接受過(guò)檔案管理系統(tǒng)培訓(xùn)，不熟悉檔案的歸檔方法，因此檔案的建立、管理、維護(hù)都不規(guī)范，工作缺乏系統(tǒng)性、連續(xù)性。很多單位歸檔方法陳舊，缺乏專人負(fù)責(zé)，歸檔人員更換頻繁，導(dǎo)致歸檔混亂，給查詢調(diào)閱帶來(lái)很大困難。二是缺乏專門(mén)管理制度。大部分單位都沒(méi)有針對(duì)廉政檔案建立相應(yīng)的管理制度，廉政檔案的管理主要依照文書(shū)檔案管理制度或是紀(jì)檢監(jiān)察有關(guān)工作制度。關(guān)于廉政檔案材料的收集、整理、歸檔、調(diào)閱等工作沒(méi)有明確的制度規(guī)定。制度缺失對(duì)廉政檔案的建立和監(jiān)督作用的發(fā)揮造成了很多障礙，更加不利于廉政檔案工作的進(jìn)一步深入推進(jìn)，使其難以適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的發(fā)展需要。三是缺乏專業(yè)硬件設(shè)施和保密措施。人事檔案、文書(shū)檔案大都有專門(mén)的檔案室、檔案柜保管，但是廉政檔案是最近才開(kāi)始建立的檔案，很多單位沒(méi)有為廉政檔案建立檔案室、購(gòu)置檔案柜等等，常見(jiàn)的管理方式就是廉政檔案與工作資料一起存放在普通文件柜中；管理方面也沒(méi)有保密措施，信息安全無(wú)法得到保障。

3.檔案管理信息化不足。傳統(tǒng)檔案在信息資源運(yùn)用、存儲(chǔ)、傳遞及開(kāi)發(fā)等方面都存在弊端，不利于實(shí)現(xiàn)信息資源共享。有些地方廉政檔案的建設(shè)還停留在傳統(tǒng)方式層面，已經(jīng)建立電子檔案的，在管理維護(hù)方面也存在更新不及時(shí)、查詢調(diào)閱不便利、系統(tǒng)利用率不高等問(wèn)題。表面上看，檔案信息化似乎向前邁進(jìn)了一步，但是實(shí)際上電子檔案管理系統(tǒng)中很多功能并未得到充分的開(kāi)發(fā)和利用。還有的廉政檔案建設(shè)在軟硬件設(shè)備配備上存在不足，沒(méi)有建立相應(yīng)的電子檔案，在電子檔案的用戶權(quán)限、管理制度方面也存在欠缺，日常調(diào)閱、信息錄入存在阻礙。

4.檔案開(kāi)發(fā)利用不足。目前，廉政檔案在廉政意見(jiàn)回復(fù)工作中利用比較廣泛，在政治生態(tài)研判、案件查辦、日常監(jiān)督中的助推作用還沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。雖然廉政檔案管理工作一直在推廣、深入，但是仍然存在形式主義現(xiàn)象。對(duì)于廉政檔案信息的開(kāi)發(fā)存在嚴(yán)重不足，建檔部門(mén)缺乏對(duì)檔案反映出來(lái)的數(shù)據(jù)、信息的深入分析研判，沒(méi)有挖掘檔案信息反映出來(lái)的監(jiān)督信息，大數(shù)據(jù)分析功能沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)，對(duì)于案件形勢(shì)分析、案件查辦、干部監(jiān)督等工作發(fā)揮的作用較小，存在資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。

三、強(qiáng)化廉政檔案管理利用的建議

1.建立完善廉政檔案工作制度。為領(lǐng)導(dǎo)干部建立廉政檔案不是紀(jì)檢監(jiān)察一個(gè)部門(mén)的責(zé)任，是需要各個(gè)職能部門(mén)通力合作的系統(tǒng)工程。黨委部門(mén)要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，壓實(shí)管理責(zé)任，建立完善相關(guān)制度，為建立健全廉政檔案提供組織和制度保障。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)要擔(dān)負(fù)起牽頭拿總的責(zé)任，與組織人事部門(mén)和下級(jí)紀(jì)委監(jiān)委等協(xié)作推進(jìn)廉政檔案的建立維護(hù)。制度應(yīng)明確責(zé)任部門(mén)、主管領(lǐng)導(dǎo)、具體工作人員工作職責(zé)，規(guī)定檔案材料的收集、整理、歸檔范圍，統(tǒng)一檔案整理標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化每一類檔案的立卷、移交時(shí)間，以及明確相關(guān)部門(mén)提供材料目錄清單。建立完善部門(mén)信息交流制度。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)部門(mén)之間應(yīng)加強(qiáng)信息交流，信訪、案件監(jiān)督管理、審查調(diào)查、案件審理、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督等部門(mén)都掌握黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉政情況，因此各部門(mén)都應(yīng)及時(shí)提供各自掌握的情況，確保廉政檔案內(nèi)容完備。而且，除紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)外，黨委組織部門(mén)、巡視巡察部門(mén)、審計(jì)部門(mén)等也都掌握關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)題線索及處置方面的情況，這些情況對(duì)于干部的“政治畫(huà)像”同樣是非常關(guān)鍵重要的信息。因此，建立內(nèi)外部信息交流共享機(jī)制是十分必要的。嚴(yán)格保密條款，明確查閱范圍和人員，建立查閱臺(tái)賬，防止檔案內(nèi)容失密泄密，確保領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案的建立維護(hù)工作有章可循、有據(jù)可依。

2.科學(xué)設(shè)置廉政檔案內(nèi)容。廉政檔案內(nèi)容應(yīng)該依照《規(guī)則》第十七條規(guī)定逐條建立，對(duì)于“其他反映廉政情況的材料”，可以包括落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制檢查考核情況、民主生活會(huì)、審計(jì)整改、巡視整改、落實(shí)黨中央重大決策部署報(bào)告等方面材料。這些材料可以充分體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治立場(chǎng)、政治執(zhí)行力、政治能力，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行精準(zhǔn)政治畫(huà)像必不可少的素材，是全面、客觀、辯證地評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的客觀需求。從實(shí)踐看，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案所應(yīng)包含的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)從有利于實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督功能出發(fā)，對(duì)于《規(guī)則》所明確的內(nèi)容必須保質(zhì)保量及時(shí)收集，確保收集材料全面客觀、真實(shí)準(zhǔn)確。由提供材料的部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)材料的真實(shí)性進(jìn)行鑒定。

3.強(qiáng)化廉政檔案日常維護(hù)。一是強(qiáng)化日常管理責(zé)任分工。由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查室負(fù)責(zé)所聯(lián)系地區(qū)、部門(mén)或單位領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案的建檔、更新和管理。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)干部監(jiān)督室負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察干部廉政檔案的建檔、更新和管理。二是強(qiáng)化廉政檔案的動(dòng)態(tài)更新。在發(fā)生個(gè)人重大事項(xiàng)變更時(shí)，涉及干部職務(wù)變動(dòng)、工作單位調(diào)轉(zhuǎn)等方面信息，應(yīng)當(dāng)規(guī)定組織部門(mén)報(bào)送有關(guān)材料的時(shí)限并及時(shí)更新；涉及信訪、線索、問(wèn)題處置情況應(yīng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)更新；涉及常規(guī)工作信息變化，比如述職述廉報(bào)告等要定期更新。新任領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)在一個(gè)月內(nèi)建立廉政檔案；因崗位調(diào)動(dòng)引起干部管理權(quán)限變更的，應(yīng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)移交廉政檔案；因提任、交流、離職、退休、死亡等原因不再屬于所監(jiān)管干部的，應(yīng)將其廉政檔案及時(shí)登記封存。三是強(qiáng)化廉政檔案管理的專業(yè)性。應(yīng)當(dāng)按照“一人一檔”[5]原則建立廉政檔案，通過(guò)規(guī)范管理將其打造成為領(lǐng)導(dǎo)干部廉政情況數(shù)據(jù)庫(kù)。加強(qiáng)廉政檔案的信息化管理，有條件的可以建立紙質(zhì)和電子兩套檔案，紙質(zhì)檔案管理要使用專業(yè)的硬件設(shè)備，電子檔案要通過(guò)開(kāi)發(fā)相應(yīng)的管理系統(tǒng)軟件進(jìn)行管理，并注意信息保密，建立專門(mén)的配套網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，不得與互聯(lián)網(wǎng)連接。無(wú)論是紙質(zhì)檔案還是電子檔案，都要加強(qiáng)調(diào)閱、登記、使用等管理，嚴(yán)格查閱、使用審批程序。紙質(zhì)檔案要有專人負(fù)責(zé)登記調(diào)閱、使用情況；電子檔案要加強(qiáng)系統(tǒng)用戶管理，嚴(yán)格規(guī)定不同用戶的權(quán)限，確保檔案信息的保密安全，防止失泄密情況發(fā)生。

4.深化廉政檔案開(kāi)發(fā)利用。廉政檔案應(yīng)實(shí)行電子檔案與紙質(zhì)檔案同步建立、同步更新。信訪室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、案管室及辦公室等部門(mén)應(yīng)建立信息共享機(jī)制，對(duì)信訪、問(wèn)題線索以及處置情況進(jìn)行匯總并集中梳理，統(tǒng)一報(bào)送材料格式要求，做好統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)性工作。電子檔案通過(guò)現(xiàn)代化、信息化的管理方式，及時(shí)收集對(duì)干部的監(jiān)督信息，深入開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)匯總、分析、統(tǒng)計(jì)等功能，推動(dòng)干部監(jiān)督信息的大數(shù)據(jù)管理，通過(guò)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)突出問(wèn)題、總結(jié)工作成效、完善制度措施。對(duì)信訪反映集中、處置過(guò)程較長(zhǎng)、調(diào)查核實(shí)工作量較大的案卷，列為重點(diǎn)人、重點(diǎn)事，深入分析研判，充分考慮時(shí)間、政策、環(huán)境、背景等因素，理順邏輯關(guān)系，客觀評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔從政情況。真正實(shí)現(xiàn)廉政檔案的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理、政治生態(tài)研判、輔助查辦案件等功能。同時(shí)，通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督信息的掌握，還可以將其運(yùn)用到年度考核、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定等工作中，實(shí)行“一票否決”，讓廉政檔案充分發(fā)揮作用，體現(xiàn)廉政監(jiān)督價(jià)值，進(jìn)一步增強(qiáng)廉政檔案工作的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

廉政檔案工作作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，既為領(lǐng)導(dǎo)干部精準(zhǔn)畫(huà)像，也建立了廉政信息數(shù)據(jù)庫(kù)，為日常監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、全面從嚴(yán)治黨提供豐富的基礎(chǔ)信息，在研判政治生態(tài)狀況、廉政意見(jiàn)回復(fù)、排查問(wèn)題線索、審查調(diào)查、開(kāi)展廉政談話等方面發(fā)揮了參謀助手作用，對(duì)深化監(jiān)督、精準(zhǔn)監(jiān)督、全面監(jiān)督，提高監(jiān)督執(zhí)紀(jì)效率和水平起到了助推作用。因此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，一定要高度重視廉政檔案工作，建立健全相關(guān)制度，配齊專職人員，加強(qiáng)硬件設(shè)備建設(shè)，推進(jìn)廉政檔案管理規(guī)范化、專業(yè)化，不斷深化廉政檔案的開(kāi)發(fā)利用，充分發(fā)揮監(jiān)督效能。