制度體系論：中國共產(chǎn)黨治國理政的新境界

□郭定平

（復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海200433）

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨在治國理政過程中注重加強(qiáng)制度建設(shè)，并不斷取得新的成就。黨的十八大以來最新的重大進(jìn)展就是提出制度體系概念和推進(jìn)制度體系建設(shè)，并取得了歷史性的新成就。目前雖然已經(jīng)出現(xiàn)了少量關(guān)于制度體系的研究著作和論文，但是這些研究成果多半只是一種政策解讀和理論闡釋，具有學(xué)理深度的探討亟待加強(qiáng)。本文將在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，將政治學(xué)的制度體系理論與中國共產(chǎn)黨的制度建設(shè)實踐有機(jī)結(jié)合，在建構(gòu)制度體系的理論分析框架基礎(chǔ)上，總結(jié)中國共產(chǎn)黨推進(jìn)制度體系建設(shè)的歷史經(jīng)驗，以期為加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供一定的啟示。

一、問題意識與研究背景

制度建設(shè)是人類政治文明進(jìn)步的重要體現(xiàn)。1949年新中國成立之后中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行國家建設(shè)，確立了嶄新的社會主義基本制度。但是由于面臨嚴(yán)峻的國際環(huán)境和遭受接二連三的國內(nèi)政治運(yùn)動的沖擊，新中國的制度建設(shè)并非一帆風(fēng)順，在“文化大革命”期間甚至出現(xiàn)“踢開黨委鬧革命”“砸爛公檢法”等破壞制度的嚴(yán)重倒退現(xiàn)象。改革開放伊始，我們黨在總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出了加強(qiáng)制度建設(shè)的重要任務(wù)。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會在決定把全黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的同時，明確提出必須充分發(fā)揚(yáng)人民民主，必須加強(qiáng)社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威。1980年8月18日鄧小平發(fā)表《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，深刻分析了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度中存在的一些弊端，闡述了政治體制改革的基本目標(biāo)和方向，并特別強(qiáng)調(diào)指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”[1](p333)此后，我們在政治體制改革和國家制度建設(shè)方面進(jìn)行了持續(xù)不斷的努力和探索，并取得了顯著的成就，中國社會政治生活的制度化水平得到極大提升。

黨的十八大以來，我們黨把制度建設(shè)擺在更加突出的位置，開始提出并著力推動黨和國家制度體系建設(shè)。習(xí)近平總書記在主持十八屆中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時就強(qiáng)調(diào)指出：“我們要堅持以實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新推動制度創(chuàng)新，堅持和完善現(xiàn)有制度，從實際出發(fā)，及時制定一些新的制度，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”[2](p10)黨的十八屆三中全會把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)。2019年10月31日黨的十九屆四中全會通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，對黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家治理制度體系建設(shè)進(jìn)行了全面規(guī)劃和部署。因此，本文的研究問題是，從改革開放初期提出加強(qiáng)制度建設(shè)到新時代開始強(qiáng)調(diào)制度體系建設(shè)究竟意味著怎樣的變化？為什么會出現(xiàn)如此變化？其內(nèi)在邏輯與發(fā)展前景是什么？

從制度建設(shè)到制度體系建設(shè)的轉(zhuǎn)變，既是改革開放以來中國共產(chǎn)黨治國理政過程中注重制度建設(shè)的發(fā)展要求，水到渠成的自然結(jié)果，也是新時代加強(qiáng)頂層設(shè)計，注重制度建設(shè)的系統(tǒng)性、完整性和協(xié)同性的必然產(chǎn)物。具體而言，制度體系建設(shè)的來由和背景可以從學(xué)理和現(xiàn)實角度進(jìn)行如下分析：

第一，是從制度主義到新制度主義的研究范式轉(zhuǎn)換的結(jié)果。傳統(tǒng)的制度主義強(qiáng)調(diào)以憲法、法律為基礎(chǔ)的國家制度，特別是研究國家立法、行政和司法制度，這種研究視角很明顯沒有把影響人們集體行為的很多社會、政治組織納入分析視野，無法說明和解釋黨的領(lǐng)導(dǎo)，更不能解釋黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家治理體系所包含涉及的大量社會組織、企事業(yè)單位。新制度主義拓展了對制度的理解，包括影響人們社會政治生活的各種組織體制、行為規(guī)范。這種對制度的重新關(guān)注是現(xiàn)代社會制度發(fā)展與實踐探索不斷積累的結(jié)果，因為社會、經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域的制度已經(jīng)變得日益復(fù)雜，并對人們的集體行為產(chǎn)生越來越大的影響。因此，新制度主義政治學(xué)就“要從更普遍的意義上把政治制度看作政治的基本特征，并剖析政治制度在政治生活中帶來穩(wěn)定和變革的方式”[3](p17)。新制度主義政治學(xué)拓展了人們的研究視野，將影響人們集體行為的更多社會政治規(guī)范因素納入分析范疇。在中國，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是一項基本政治原則，影響人們社會政治生活的各個方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)與國家治理體系是一個復(fù)雜系統(tǒng)，內(nèi)容廣泛，在新制度主義視角下這些均可以納入研究范疇，當(dāng)然也應(yīng)該成為制度體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

第二，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的有機(jī)組成部分。習(xí)近平總書記在十九大報告中莊嚴(yán)宣告，到新中國成立一百年時基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。黨的十九屆五中全會提出開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程?，F(xiàn)代化國家建設(shè)內(nèi)容豐富，涉及各個方面，其中制度建設(shè)貫穿全部方面。制度層面的現(xiàn)代化，根本就是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵就是構(gòu)建中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與國家治理制度體系新模式。在改革開放以來的四十多年中，中國取得了巨大發(fā)展成就，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與社會長期穩(wěn)定的兩大奇跡。這一奇跡般成就的取得固然有中國特色社會主義優(yōu)越性、中國人民艱苦奮斗等多方面原因，但是中國作為發(fā)展中國家的“后發(fā)優(yōu)勢”、作為一個超大規(guī)模國家的“人口紅利”等方面的因素也發(fā)揮了重要作用。著名的經(jīng)濟(jì)史專家格申克龍認(rèn)為，一個經(jīng)濟(jì)落后的國家在面對發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家時具有一種其落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與對發(fā)展的高期望值之間的緊張狀態(tài)，這種緊張狀態(tài)會成為推動現(xiàn)代化的力量；這種“落后的優(yōu)勢”會使得落后國家在努力解決它們的工業(yè)發(fā)展問題時表現(xiàn)出很大的機(jī)敏性、獨(dú)創(chuàng)性和靈活性[4](p60)。在全面建成小康社會、經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二之后，中國原有的一些優(yōu)勢逐漸減弱甚至消失了。于是，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程中，推進(jìn)制度體系建設(shè)，開發(fā)制度資源和發(fā)掘制度紅利就成為未來發(fā)展的必由之路。

第三，是中國崛起過程中大國競爭的必然要求。近代以來的大國競爭是綜合國力的競爭，具體包括硬實力與軟實力的競爭。無論硬實力還是軟實力，其發(fā)展積累都與特定的制度環(huán)境相關(guān)，是這種特定的制度績效的體現(xiàn)。西方世界在近代的興起雖然有很多特殊原因，但是一整套西方的政治經(jīng)濟(jì)制度在此過程中無疑發(fā)揮了重大作用。有學(xué)者在探討西方世界興起的原因時就明確認(rèn)為，有效率的經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，與此相關(guān)的制度安排與制度創(chuàng)新可以為西方世界的興起提供有力的解釋[5](p4-13)。近代中國在西方列強(qiáng)的入侵與掠奪過程中逐漸淪為半殖民地半封建社會，一個重要原因就是封建專制統(tǒng)治的沒落與腐朽，制度衰敗到了無以復(fù)加的程度。新中國成立之后，中華民族的歷史命運(yùn)煥然一新，迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大歷史飛躍，其中的根本原因就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會主義制度的優(yōu)勢不斷得到有效發(fā)揮。進(jìn)入新世紀(jì)之后，隨著中國的快速發(fā)展和國際影響力的逐漸提升，世界權(quán)力轉(zhuǎn)移加快，大國競爭加劇，中國面對的國際競爭壓力加大。大國之間的競爭實際上是綜合國力的競爭，但是歸根結(jié)底是制度競爭，制度優(yōu)勢是決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵。對此，習(xí)近平總書記明確指出：“制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。”[6](p119)因此，為了順利推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)，成功實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，我們必須在大國競爭中不斷創(chuàng)造新的制度優(yōu)勢，全面深化改革，擴(kuò)大開放，加強(qiáng)制度體系建設(shè)，并運(yùn)用制度體系的力量，確保中華民族繁榮昌盛，引領(lǐng)世界和平發(fā)展，不斷改善全球治理，推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。

二、制度體系的分析維度

加強(qiáng)制度體系建設(shè)已經(jīng)成為新時代中國政治發(fā)展與改革的一項重要內(nèi)容，因此從理論上厘清制度體系的內(nèi)涵與特征就至關(guān)緊要。實際上，制度體系并不是一個新的概念，經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)等學(xué)科均有相同或相似的概念，均重視制度體系的構(gòu)建，均有制度體系建設(shè)的多種理論資源可資借鑒和利用。羅伯特·克朗在政策科學(xué)中引入系統(tǒng)分析，認(rèn)為系統(tǒng)是相互聯(lián)系要素的復(fù)雜組合，具有整體性、復(fù)雜性、相互依存、相互影響等特征[7](p177)。羅伯特·杰維斯在分析政治與社會系統(tǒng)的復(fù)雜性時就特別關(guān)注系統(tǒng)中各個單元的相互聯(lián)系，認(rèn)為“在一個系統(tǒng)中，單元的命運(yùn)以及它們與其他單元的關(guān)系會受到在其他地方和較早時期發(fā)生的互動的強(qiáng)有力的影響。如果相互聯(lián)系密集，系統(tǒng)就會變得復(fù)雜和難以控制”[8](p11)。這些關(guān)于系統(tǒng)分析和系統(tǒng)效應(yīng)的研究對于我們研究制度體系都有一定的啟發(fā)意義。

在馬克思主義政治學(xué)說和當(dāng)代政治學(xué)研究中，關(guān)于制度體系的研究為我們分析制度體系的內(nèi)涵和特征提供了直接的思想來源。列寧在《論工會、目前局勢及托洛茨基的錯誤》這篇演說中就提出了無產(chǎn)階級專政體系的概念，認(rèn)為“這里是一個由若干齒輪組成的復(fù)雜體系，而不可能是一個簡單的體系”“工會就它在無產(chǎn)階級專政體系中的地位來說，是站在——如果可以這樣說的話——黨和國家政權(quán)之間的”“黨是把無產(chǎn)階級的先鋒隊吸收到自己隊伍中來的，而這個先鋒隊就實行著無產(chǎn)階級專政。沒有工會這樣的基礎(chǔ)，就不能實行專政，就不能執(zhí)行國家職能。而要實現(xiàn)這些職能，就必須通過一系列的也是新型的特別機(jī)關(guān)，即通過蘇維埃機(jī)關(guān)”[9](p403-404)。對于列寧提出的無產(chǎn)階級專政體系概念，斯大林作了進(jìn)一步的闡述，并從其“機(jī)構(gòu)”的觀點(diǎn)，從“傳動裝置”“杠桿”和“指導(dǎo)力量”的作用和意義的觀點(diǎn)來說明無產(chǎn)階級專政，認(rèn)為這種“傳動裝置”“杠桿”和“指導(dǎo)力量”綜合起來就構(gòu)成“無產(chǎn)階級專政體系”；黨實現(xiàn)無產(chǎn)階級專政，但它并不是直接實現(xiàn)這種專政，而是借助于工會、蘇維埃、合作社、青年團(tuán)等“非黨組織”。斯大林明確指出：“只有無產(chǎn)階級的黨，只有共產(chǎn)黨，才能在無產(chǎn)階級專政體系中起這種主要領(lǐng)導(dǎo)者的作用?！盵10](p411-413)這個無產(chǎn)階級專政體系就是特定歷史時期的政治統(tǒng)治體系或制度體系。

美國著名政治學(xué)家戴維·伊斯頓認(rèn)為所有社會政治生活都是相互依存的，政治生活構(gòu)成一種具體的政治體系，這種體系是整個社會體系的一個方面；其中所有那些“涉及制定和執(zhí)行社會政策的活動，即在政治學(xué)中已經(jīng)開始簡稱為政策的制定過程，構(gòu)成政治體系”[11](p123)。與伊斯頓的政治體系概念類似，賓厄姆·鮑威爾等人認(rèn)為，政治體系是一種特殊的社會體系，即參與制定權(quán)威性公共決策的體系；其核心要素是一套表達(dá)并實現(xiàn)社會或其中諸群體共同目標(biāo)的政府機(jī)構(gòu)，如議會、官僚機(jī)構(gòu)和法院等；政黨和利益集團(tuán)之類的政治組織也都是政治體系的組成部分；大眾傳媒和智庫等因其對政治過程或公共政策的顯著影響也構(gòu)成政治體系的一部分。因此，政治體系就是這些“相互聯(lián)系、相互作用的機(jī)構(gòu)和部門的全部整體”[12](p12)。在馬克思主義理論指導(dǎo)下，吸收借鑒西方政治學(xué)研究成果，當(dāng)代中國政治學(xué)者對政治統(tǒng)治體系、政府體系、領(lǐng)導(dǎo)體系進(jìn)行了探討。例如，王惠巖認(rèn)為統(tǒng)治階級為了實現(xiàn)對被統(tǒng)治階級的專政以及對整個社會的統(tǒng)治，必須建立一系列的政治組織和機(jī)構(gòu)，“這些政治組織和機(jī)構(gòu)各有特點(diǎn)，具有不同的功能，并且相互聯(lián)系，相互依存，按一定的結(jié)構(gòu)組成一個有機(jī)的整體，這就是政治統(tǒng)治體系”[13](p88)。陳紅太在討論了中國政府的不同內(nèi)涵之后采用了政府體系的概念，認(rèn)為中國政府體系的實質(zhì)就是“人民民主專政體系”，該體系“由各級共產(chǎn)黨組織、各級民主黨派組織、各級人民團(tuán)體組織、各級人民政協(xié)組織、各級國家機(jī)構(gòu)組織和基層自治組織構(gòu)成”，這些組織及其特定職能形成的相互關(guān)系和上下關(guān)系以及其意識形態(tài)構(gòu)成當(dāng)代中國政府體系[14](p64)。

盡管已經(jīng)有關(guān)于政治體系、統(tǒng)治體系、政府體系等的各種論述，但是直接研究黨的制度體系特別是領(lǐng)導(dǎo)制度體系的學(xué)術(shù)成果確實是鳳毛麟角。黨建研究學(xué)者王光華結(jié)合馬克思主義執(zhí)政黨建設(shè)理論，研究了黨的制度體系，認(rèn)為“從黨的制度體系在黨內(nèi)行為規(guī)范中的地位和作用上看，黨的制度體系是由黨的根本制度、基本制度、具體制度三種類型和層次的一系列制度所構(gòu)成的有機(jī)整體”[15](p25)，其中包括黨章制度、民主集中制、黨的代表大會制度、集體領(lǐng)導(dǎo)制度、干部人事制度等。該研究主要聚焦于黨內(nèi)的各項制度，局限于黨建研究層面。如果要研究中國共產(chǎn)黨治國理政，研究黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系和國家治理體系，就必須突破傳統(tǒng)的黨建研究視野，從中國政治制度體系的角度來分析黨的制度體系和領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制度體系與國家治理體系有機(jī)結(jié)合起來。因此，結(jié)合現(xiàn)有的各種理論研究和中國政治實際，本文認(rèn)為當(dāng)代中國的政治制度體系就是中國共產(chǎn)黨治國理政的制度體系，具體包括中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家治理和社會治理制度體系。

從比較政治學(xué)的視野來看，制度體系的分析維度具體包括如下方面：

一是完整性。現(xiàn)代政治的一個重要特點(diǎn)就是具有明確領(lǐng)土邊界的國家的形成以及在國家之內(nèi)建立權(quán)威關(guān)系并進(jìn)行有效治理。有效的國家治理均有賴于一整套完整的制度體系。這一制度體系必須能夠?qū)σ粋€政治共同體的各個地方、各個領(lǐng)域、各個層級進(jìn)行有效治理。如果制度缺失，或者制度運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，國家治理就會失效甚至失敗。各種各樣的“失敗國家”或“軟弱國家”的形成原因可能五花八門，但是一個共同特征應(yīng)該就是缺乏完整的制度體系。

二是層次性。制度是一種約束、引導(dǎo)人們行為的規(guī)范規(guī)則，每個國家均存在大量的制度，各種制度具有不同的地位和作用。為了使國家制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)，這些制度必須形成一定的層次關(guān)系，例如根本制度、基本制度、重要制度，或者中央制度、地方制度、基層制度。在當(dāng)代中國，體現(xiàn)人民民主的人民代表大會制度就是一項根本政治制度，民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度都是中國的基本政治制度。具有層次性的制度體系就會運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，有條不紊。

三是統(tǒng)一性。一個國家的制度多種多樣，如果構(gòu)成有機(jī)統(tǒng)一的整體就成為制度體系。否則，中央與地方之間、中央各個部門之間、各個地方之間的制度就會相互脫節(jié)、相互矛盾或相互抵消，嚴(yán)重影響制度權(quán)威和制度效能。在中國社會主義制度體系中，中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)就是制度體系統(tǒng)一性的最大保證。斯大林曾經(jīng)論述了黨的這種作用并明確指出：“黨的使命是把無產(chǎn)階級一切群眾組織的工作毫無例外地統(tǒng)一起來，并把它們的行動引向一個目標(biāo)，引向無產(chǎn)階級解放的目標(biāo)?！盵16](p413)中國一直注重加強(qiáng)制度統(tǒng)一性，但是如何在保持統(tǒng)一性的同時發(fā)揮制度靈活性則是一個巨大的挑戰(zhàn)。

四是協(xié)同性。制度體系由各種相互關(guān)聯(lián)的要素組成，各個要素相互支持、相互配合，形成合力，就會體現(xiàn)一定的協(xié)同性。協(xié)同性越強(qiáng)，制度效能就越高。習(xí)近平總書記在論述中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家制度體系的協(xié)同性時指出，“國家治理體系是由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)。這個系統(tǒng)的核心是中國共產(chǎn)黨，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、軍隊，各民主黨派和無黨派人士，各企事業(yè)單位，工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織，既各負(fù)其責(zé)，又相互配合，一個都不能少”[17](p9-10)。中國特色社會主義制度體系的協(xié)同性首先是黨的各項制度彼此協(xié)同，其次是黨的制度與國家制度彼此協(xié)同，特別是黨章黨規(guī)與國家憲法法律的有機(jī)銜接。

五是適應(yīng)性。健全完善的制度體系應(yīng)該能夠適應(yīng)不同的歷史時期，應(yīng)對不同的挑戰(zhàn)，解決不同的問題，具有自我調(diào)適和應(yīng)變能力。著名政治學(xué)家亨廷頓在論述適應(yīng)性時認(rèn)為，“適應(yīng)性是環(huán)境的挑戰(zhàn)和歲月的作用。組織或程序經(jīng)受的環(huán)境挑戰(zhàn)越多，壽命越長，其適應(yīng)性也就越強(qiáng)”[18](p14)。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建設(shè)和改革的百年征程中，經(jīng)受了各種風(fēng)浪考驗，制度適應(yīng)性不斷增強(qiáng)。但是在面對百年未有之大變局和立足中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局的新時代，現(xiàn)有制度體系面臨的挑戰(zhàn)也是空前嚴(yán)峻的。

六是有效性。一項好的制度應(yīng)該能夠履行其相應(yīng)的職能，一國制度體系的優(yōu)勢必須能夠轉(zhuǎn)化為治理效能。根據(jù)政治學(xué)者利普賽特的分析，“有效性指實際的政績，即該制度在大多數(shù)人民及勢力集團(tuán)如大商業(yè)或軍隊眼中能滿足政府基本功能的程度”，“在現(xiàn)代世界，這種效率主要意味著不斷的經(jīng)濟(jì)發(fā)展”[19](p53，57)。制度的有效性體現(xiàn)在很多不同的方面，其中最根本的是維持秩序與促進(jìn)發(fā)展。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義制度在新中國成立以來創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會長期穩(wěn)定的奇跡，體現(xiàn)了顯著的制度優(yōu)勢。

三、制度體系建設(shè)的探索與成就

中國共產(chǎn)黨自成立之后一貫重視制度建設(shè)，但是在領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建設(shè)和改革開放的不同歷史時期，由于受到國內(nèi)外環(huán)境的影響和自身發(fā)展的制約，制度建設(shè)的特點(diǎn)與成效存在一定的差異。只有在改革開放之后特別是十八大以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制度體系和國家治理體系建設(shè)才真正提上議事日程并取得實質(zhì)性進(jìn)展。

在1921年建黨之后至1949年新中國成立的革命斗爭中，中國共產(chǎn)黨在建立和完善自身領(lǐng)導(dǎo)制度的同時，進(jìn)行了局部執(zhí)政的制度探索實踐，為后來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制度體系的形成奠定了重要基礎(chǔ)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)方面，經(jīng)過1921年到1927年的初步探索，中國共產(chǎn)黨就通過制定黨章和組織法規(guī)建立了黨中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的基本框架，包括黨的全國代表大會、中央委員會、中央政治局、政治局常委會、總書記等重要組成部分，中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度初步成型[20](p5)。1935年遵義會議之后，我們黨總結(jié)大革命失敗的教訓(xùn)，著重加強(qiáng)了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)制，特別是1938年黨的六屆六中全會制定通過了一系列黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)一步建立健全了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，為以毛澤東為核心的黨的領(lǐng)導(dǎo)集體的形成和成熟奠定了制度基礎(chǔ)。與此同時，我們黨在延安的13年，以陜甘寧邊區(qū)為模范，進(jìn)行了局部執(zhí)政的探索與實踐，頒布了具有憲法性質(zhì)的施政綱領(lǐng)，創(chuàng)造了既有廣泛代表性又能堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的“三三制”民主政權(quán)。“黨中央在延安13年局部執(zhí)政的成功實踐，鍛煉了執(zhí)政的本領(lǐng)，為執(zhí)掌全國政權(quán)積累了主要經(jīng)驗”[21](p97)。雖然這一階段黨的制度建設(shè)成就以及在此基礎(chǔ)上形成的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)集體確保了中國革命的勝利，但是從制度體系的要求來看，其完整性和統(tǒng)一性明顯不夠。

新中國成立之后，黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)中國人民完成社會主義革命，確立了社會主義基本制度，推進(jìn)社會主義建設(shè)，進(jìn)行廣泛而深刻的社會變革，為當(dāng)代中國一切發(fā)展進(jìn)步奠定了根本政治前提和制度基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨全面執(zhí)政后就逐步建立和加強(qiáng)了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。1953年毛澤東針對政府部門脫離黨委領(lǐng)導(dǎo)的分散主義，提出要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)；同年3月10日頒布了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強(qiáng)中央對政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定（草案）》，標(biāo)志著黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的重要轉(zhuǎn)變。1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議的召開以及大會一致通過的《中華人民共和國憲法》開啟了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家建設(shè)和制度建設(shè)的新紀(jì)元。1954年憲法是一部社會主義類型的憲法，體現(xiàn)了人民民主原則和社會主義原則；它規(guī)定了國家政治制度的基本格局，標(biāo)志著人民代表大會制度作為我國的根本政治制度的正式確立[22](p434-435)。但是在隨后一系列政治運(yùn)動的沖擊下，我們的制度建設(shè)經(jīng)歷了很大的曲折，黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度在有些方面遭到了嚴(yán)重破壞。1974年鄧小平在會見外賓時坦率地說，中國是“正在發(fā)展中的不發(fā)達(dá)國家”，我們“有許多制度方面的問題，如教育、人民公社、工業(yè)建設(shè)方面，都在積累經(jīng)驗階段，可以說是實驗階段”[23](p357)。雖然新中國建立之后我們黨領(lǐng)導(dǎo)的國家制度建設(shè)在完整性和統(tǒng)一性上有了很大的提升，但是制度體系的層次性和有效性則明顯缺乏。

黨的十一屆三中全會之后，隨著改革開放的深入，制度建設(shè)的力度不斷加大，為新時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)提供了有效保障。改革開放伊始，鄧小平就強(qiáng)調(diào)了制度建設(shè)的重要性，并明確指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！盵1](p333)1980年8月18日鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會議上發(fā)表了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，提出了政治體制改革的基本目標(biāo)和任務(wù)，成為當(dāng)時推進(jìn)政治體制改革的綱領(lǐng)性文件。鄧小平主要是著眼于從制度上解決如何防止“文化大革命”之類的悲劇重演、實現(xiàn)長治久安的問題，努力解決權(quán)力過分集中的問題和黨政不分、以黨代政的問題。根據(jù)鄧小平的改革設(shè)想，1987年黨的十三大著重討論了政治體制改革，強(qiáng)調(diào)政治體制改革的關(guān)鍵是黨政分開，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是“政治領(lǐng)導(dǎo)”，并就改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會組織之間的關(guān)系進(jìn)行了規(guī)定和部署。1990年前后，面對國內(nèi)外政治思潮的沖擊，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨政關(guān)系問題上出現(xiàn)了一些混亂。1992年鄧小平在著名的南方談話中強(qiáng)調(diào)改革開放不動搖的同時，明確提出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！盵24](p372)隨后，黨的十四大、十五大、十六大、十七大都對制度建設(shè)提出了明確要求，各方面的制度建設(shè)得到了穩(wěn)步推進(jìn)，并逐步形成了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的政治發(fā)展和制度建設(shè)的新路徑。

黨的十八大之后，我們黨在總結(jié)過去制度建設(shè)的基本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上更加明確地提出了制度體系建設(shè)的新任務(wù)，展現(xiàn)了治國理政的新境界。改革開放之后的制度建設(shè)成就巨大，成效顯著，但是系統(tǒng)性、協(xié)同性不夠。在全面深化改革的新時代就是要在制度體系建設(shè)上下功夫并取得新突破。黨的十八屆三中全會把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)，為各方面制度更加成熟更加定型、各領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度體系基本形成指明了方向。黨的十九屆四中全會著重討論并通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，習(xí)近平在所做的說明中具體論述了制度體系建設(shè)的任務(wù)和目標(biāo)：“新時代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點(diǎn)，其中很重要的一點(diǎn)就是制度建設(shè)分量更重，改革更多面對的是深層次體制機(jī)制問題，對改革頂層設(shè)計的要求更高，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強(qiáng)，相應(yīng)地建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重?！盵25](p97)

經(jīng)過改革開放以來特別是十八大以來制度建設(shè)的不斷努力和持續(xù)積累，中國特色社會主義制度體系逐漸形成，并開始走向成熟和定型。黨的十九屆四中全會通過的《決定》歸納總結(jié)了由根本制度、基本制度、重要制度構(gòu)成的新時代中國特色社會主義科學(xué)制度體系，總共提煉了13個方面需要堅持和完善的制度，其中最為重要的就是如下三大制度體系：

第一是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨的十九屆四中全會通過的《決定》明確要求，必須堅持黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，堅決維護(hù)黨中央權(quán)威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。黨的十九大以來，我們黨把制度建設(shè)擺到更加突出的位置，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的各制度單元相繼形成并逐步定型。十九屆四中全會從六個方面總結(jié)了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的制度單元，包括不忘初心、牢記使命的制度，堅定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，全面從嚴(yán)治黨制度。根據(jù)我們對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的理解，這六個設(shè)置科學(xué)、相輔相成、已成體系的制度單元分別體現(xiàn)了制度精神、制度勢能、制度半徑、制度力量、制度增量、制度內(nèi)核[26](p117-118)。

第二是人民當(dāng)家作主制度體系。中華人民共和國憲法規(guī)定，中國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民。為了體現(xiàn)這一憲法原則和社會主義制度的本質(zhì)屬性，我們經(jīng)過多年的探索和實踐已經(jīng)成功建立了人民當(dāng)家作主制度體系。十九屆四中全會從五個方面總結(jié)了人民當(dāng)家作主制度體系的構(gòu)成要素，具體包括人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度。其中，人民代表大會制度是中國的根本政治制度，“是人民當(dāng)家作主的基本形式，是中國民主政治的主要基礎(chǔ)”[27](p4)；全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等屬于基本政治制度，當(dāng)然還包括民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面的重要制度。所有這些根本制度、基本制度和重要制度共同組成人民當(dāng)家作主制度體系。這一制度體系是堅持人民主體地位、貫徹以人民為中心的根本立場、代表最廣大人民根本利益的有效制度形式。

第三是中國特色社會主義法治體系。法治是現(xiàn)代國家治理的基本方式，也是中國現(xiàn)代化的不懈追求。我們黨歷來重視法治建設(shè)。改革開放之初，鄧小平就針對法治不健全的現(xiàn)實情況要求集中力量制定各種必要的法律，“做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”[28](p146-147)。1997年黨的十五大明確提出依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略。在十八大以來推進(jìn)全面依法治國的過程中，十八屆四中全會專門研究并討論通過了關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定，十九屆四中全會提出堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力。這一法治體系的制度單元具體包括保證憲法全面實施的體制機(jī)制、立法體制機(jī)制、社會公平正義法治保障制度和法律實施的監(jiān)督制度。在2020年11月中央全面依法治國工作會議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出中國特色社會主義法治體系是推進(jìn)全面依法治國的總抓手，提出“要加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[29](p4)。這就為進(jìn)一步堅持和完善中國特色社會主義法治體系指明了方向。

四、制度體系建設(shè)的經(jīng)驗與啟示

改革開放以來，中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)明顯經(jīng)歷了從開始強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)到著重加強(qiáng)制度體系建設(shè)的重要轉(zhuǎn)變。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把制度建設(shè)置于更加突出的地位，著重加強(qiáng)制度體系建設(shè)并取得了歷史性的新成就，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和國家治理進(jìn)入了一種全新的境界。從比較政治學(xué)來看，制度有多有少、有好有壞，只有當(dāng)制度體現(xiàn)正確的政治價值，形成合理的制度體系，具有一定的完整性、層次性、統(tǒng)一性、協(xié)同性、適應(yīng)性和有效性，這樣的制度體系才能推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證人民安居樂業(yè)和國家長治久安。經(jīng)過長期的探索實踐和不斷積累而逐步形成的中國特色社會主義制度體系不僅具有強(qiáng)大的自我完善能力，而且在國際競爭中體現(xiàn)出旺盛的生機(jī)與活力，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。

總結(jié)中國特色社會主義制度體系建設(shè)的基本經(jīng)驗，以下幾點(diǎn)尤其值得重視。第一，破舊立新，先破后立，有破有立。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建設(shè)和改革的各個歷史時期，一方面要打碎舊的國家機(jī)器，另一方面要建立新型的國家制度，做到有破有立，確保了社會長期穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。第二，中西合璧，洋為中用，有機(jī)整合。中國特色社會主義制度建設(shè)既要堅持以馬克思主義為指導(dǎo)，大膽吸收國外一切制度文明建設(shè)成果，又要繼承和發(fā)揚(yáng)中國的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，做到有機(jī)統(tǒng)一和系統(tǒng)整合。第三，群眾首創(chuàng)，頂層設(shè)計，上下聯(lián)動。提倡并發(fā)揮人民群眾的首創(chuàng)精神，與此同時加強(qiáng)宏觀規(guī)劃和頂層設(shè)計，是改革開放以來制度建設(shè)的成功實踐。第四，改革創(chuàng)新，漸進(jìn)積累，系統(tǒng)集成。習(xí)近平總書記指出：“制度更加成熟更加定型是一個動態(tài)過程，治理能力現(xiàn)代化也是一個動態(tài)過程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸?！盵6](p127)經(jīng)過多年的改革創(chuàng)新和漸進(jìn)積累，中國特色社會主義制度體系建設(shè)漸入佳境。

在此過程中逐漸形成的中國特色社會主義制度體系就是一種系統(tǒng)集成的新型混合制度，其核心要素是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。這種新型混合制度的基本精神體現(xiàn)在一與多的平衡、上與下的平衡、官與民的平衡、國家與個人的平衡、民主與法治的平衡、權(quán)力與權(quán)利的平衡等方面。但是，在政治發(fā)展過程中，維持平衡并非易事，失衡現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，如何進(jìn)一步推動黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，改革和完善中國特色社會主義制度體系，就是未來推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的一項艱巨任務(wù)。