農(nóng)村學(xué)校治理：時(shí)代機(jī)遇與推進(jìn)思路

□仲米領(lǐng)，秦玉友

（東北師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展研究院，吉林 長(zhǎng)春130024）

2013年11月13日，黨的十八屆三中全會(huì)確立全面深化改革的總目標(biāo)以來(lái)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)成為重要戰(zhàn)略共識(shí)。在教育領(lǐng)域推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平成為新的教育期待。2020年10月29日，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《建議》”）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，提升國(guó)家治理效能尤其要注重提升基層治理水平[1]。農(nóng)村學(xué)校作為國(guó)家教育戰(zhàn)略具體實(shí)施的基層單位，推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校治理是提升教育治理現(xiàn)代化水平和基層治理水平的重要子進(jìn)程。農(nóng)村學(xué)校治理是教育治理現(xiàn)代化在農(nóng)村地區(qū)的集中體現(xiàn)，開(kāi)啟農(nóng)村學(xué)校治理是把教育領(lǐng)域深化改革的思路沉潛到基層教育實(shí)踐中去，也是學(xué)校深化改革的應(yīng)有之義。改革是教育向更高水平發(fā)展的動(dòng)力，為更合理配置教育資源，更有效提高教育質(zhì)量，更明晰多元利益相關(guān)主體責(zé)權(quán)，更妥善依法依規(guī)處理教育問(wèn)題，學(xué)校治理倡導(dǎo)多元利益相關(guān)主體平等參與學(xué)校事務(wù)[2]（p18-23）。農(nóng)村教育發(fā)展仍然不同程度地遭遇制度環(huán)境、文化環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的制約，為補(bǔ)齊農(nóng)村教育短板，深化農(nóng)村教育改革，推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校治理必然是繞不過(guò)去的課題。本文從農(nóng)村學(xué)校治理面臨的阻滯性因素著手分析，厘清推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校治理面臨的時(shí)代機(jī)遇，為順應(yīng)我國(guó)教育改革和發(fā)展潮流，探索推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校治理的思路和政策建議。

一、農(nóng)村學(xué)校治理直面的阻滯性因素

在教育治理現(xiàn)代化背景下，深化農(nóng)村教育改革指向了農(nóng)村學(xué)校治理。治理強(qiáng)調(diào)政府不是唯一的管理主體，其他社會(huì)力量在公共事務(wù)中發(fā)揮著重要的作用[3]（p238）。治理涉及多元化的參與主體包括市場(chǎng)、教師、家長(zhǎng)和學(xué)生等，利益糾葛紛繁復(fù)雜，需要改變傳統(tǒng)學(xué)校管理的觀念。政府主導(dǎo)下的農(nóng)村教育仍是一個(gè)需要“攙扶的孩子”，社會(huì)力量的參與意識(shí)淡薄、無(wú)能力參與以及集體沉默，使得社會(huì)多元主體缺乏活力，自上而下推進(jìn)的教育治理思路停留在“圖紙”上，農(nóng)村學(xué)校治理局面的形成正面臨一系列障礙。

（一）政府包辦教育下的社會(huì)多元主體有限參與農(nóng)村學(xué)校治理

長(zhǎng)期以來(lái)，由于受計(jì)劃體制的影響，政府對(duì)學(xué)校的管理過(guò)于直接和微觀，壓抑了學(xué)校的辦學(xué)活力，滋長(zhǎng)了學(xué)校對(duì)政府的過(guò)度依賴(lài)[4]（p1-7）。在我國(guó)，政府是教育發(fā)展的主導(dǎo)力量，對(duì)學(xué)校的全面控制體現(xiàn)在其擁有的管理教育事務(wù)的各項(xiàng)權(quán)力。在教育治理現(xiàn)代化背景下，農(nóng)村學(xué)校治理的社會(huì)多元主體具有分散性和多元性，推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校治理往往缺少落地實(shí)施的制度和文化軟環(huán)境，治理理念面對(duì)集中化教育管理體制的慣性，容易懸浮在農(nóng)村教育實(shí)踐之上，新的學(xué)校發(fā)展觀念和舉措沉潛到較為微觀的學(xué)校層面實(shí)屬不易。政府包辦下的農(nóng)村教育，社會(huì)力量參與意愿不足，也缺少與具有主導(dǎo)性地位的政府共治學(xué)校的歷史傳統(tǒng)。政府對(duì)于農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的各種戰(zhàn)略調(diào)整和政策文件，貫穿農(nóng)村學(xué)校的發(fā)展始終。政府集設(shè)計(jì)者、管理者、監(jiān)督者、評(píng)價(jià)者等多重角色于一身[5](p32)，尤其在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村教育作為明顯的短板，政府在農(nóng)村教育發(fā)展中展現(xiàn)的“大政府”的形象，擠占了其他社會(huì)力量插手教育的機(jī)會(huì)，如政府在農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中的“撤點(diǎn)并校”。

學(xué)校提供的教育屬于純公共產(chǎn)品，從投資教育到產(chǎn)出可觀的收益耗費(fèi)多、周期長(zhǎng)，市場(chǎng)力量介入的機(jī)會(huì)少，也從未有過(guò)正當(dāng)渠道和傳統(tǒng)，而且市場(chǎng)力量附帶的競(jìng)爭(zhēng)因子與教育的公共性相克。農(nóng)村學(xué)校因其特殊的區(qū)位因素一直處于發(fā)展弱勢(shì)，政府對(duì)其實(shí)施持續(xù)性的扶持和全面的協(xié)助，早已滲透在農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的各個(gè)層面。在服務(wù)對(duì)象眼中，發(fā)展教育和治理學(xué)校是政府的事，過(guò)于依賴(lài)政府和社會(huì)自身的無(wú)意識(shí)或意識(shí)淡薄，使得參與學(xué)校治理也被認(rèn)為是一種越界的行為。尤其是在農(nóng)村，學(xué)校治理的相關(guān)主體在知識(shí)準(zhǔn)備、參與意識(shí)以及自信心方面普遍缺乏。農(nóng)村學(xué)校治理處在依賴(lài)政府和社會(huì)力量參與無(wú)意識(shí)或意識(shí)淡薄雙重慣性的夾縫下，轉(zhuǎn)變政府行政指令式的教育管理模式，培育和激活社會(huì)多元主體參與農(nóng)村學(xué)校治理意識(shí)，任重而道遠(yuǎn)。也可以說(shuō)，社會(huì)多元主體在觀念上對(duì)政府的依賴(lài)和參與治理意識(shí)的淡薄是推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校治理最深層次的阻礙因素。

（二）學(xué)校教育發(fā)展的專(zhuān)業(yè)性與治理多元主體專(zhuān)業(yè)準(zhǔn)備不足的相斥

學(xué)校教育是國(guó)家專(zhuān)門(mén)提供各級(jí)各類(lèi)教育的機(jī)構(gòu)，其地點(diǎn)的固定性、目的的明確性、職能的專(zhuān)門(mén)性以及內(nèi)容和手段的專(zhuān)業(yè)性，為學(xué)齡人口提供系統(tǒng)、連續(xù)和專(zhuān)業(yè)的知識(shí)內(nèi)容，以培養(yǎng)合格公民和國(guó)家需要的專(zhuān)業(yè)人才。學(xué)校教育是面向個(gè)體、國(guó)家和社會(huì)發(fā)展需求的較為成熟的現(xiàn)代教育組織，因社會(huì)對(duì)人才的增量需求大幅度提升，國(guó)家提倡義務(wù)教育普及化和高等教育大眾化，個(gè)體的教育需求從數(shù)量的滿(mǎn)足轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃|(zhì)量的追求。同時(shí)，現(xiàn)代教育基本理論和教育制度漸趨成熟，作為發(fā)展教育的專(zhuān)門(mén)性場(chǎng)所，學(xué)校教育組織對(duì)于內(nèi)部人員任職資格的規(guī)范性、發(fā)揮作用的全面性和提供知識(shí)的專(zhuān)業(yè)性要求愈來(lái)愈高。

農(nóng)村學(xué)校作為面向農(nóng)村地區(qū)提供教育的專(zhuān)門(mén)性教育機(jī)構(gòu)，其縱向的生長(zhǎng)軌跡和橫向的發(fā)展關(guān)聯(lián)都依賴(lài)國(guó)家制度和相關(guān)職能部門(mén)支撐，且處于環(huán)環(huán)相扣的行政管理體系之中。農(nóng)村學(xué)校的發(fā)展受到上級(jí)行政部門(mén)、學(xué)校管理者和專(zhuān)家權(quán)威的制約，具有較強(qiáng)的組織嚴(yán)密性、規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)化和專(zhuān)業(yè)化的要求。自上而下呼吁推進(jìn)教育治理，使得學(xué)校治理的相關(guān)多元主體參與到學(xué)校發(fā)展活動(dòng)中，但囿于相關(guān)主體的利益復(fù)雜性和自身參與學(xué)校發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的缺乏性，很難有效地參與到學(xué)校的發(fā)展過(guò)程中。盡管學(xué)校教師有知識(shí)準(zhǔn)備，但是缺乏治理能力的培養(yǎng)和到位的意識(shí)。而且，教師作為專(zhuān)業(yè)人員的身份①1994年，《中華人民共和國(guó)教師法》第三條規(guī)定“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專(zhuān)業(yè)人員”。，專(zhuān)門(mén)以從事教育教學(xué)為主要職責(zé)，與參與學(xué)校治理產(chǎn)生角色沖突。另外，在農(nóng)村學(xué)校發(fā)展過(guò)程中，積貧積弱的農(nóng)村學(xué)校發(fā)展更需要專(zhuān)業(yè)性的人才，校長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)化水平和學(xué)校發(fā)展機(jī)制需要同時(shí)提高。農(nóng)村學(xué)校教育發(fā)展?jié)u趨專(zhuān)業(yè)性的事實(shí)排斥著農(nóng)村學(xué)校治理多元主體的非專(zhuān)業(yè)性。在教育實(shí)踐中，這種非專(zhuān)業(yè)性主要表現(xiàn)在參與治理相關(guān)利益主體知識(shí)準(zhǔn)備不足、參與能力欠缺，以個(gè)體短見(jiàn)和私立性影響集體正當(dāng)合理的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等。如部分家長(zhǎng)把對(duì)學(xué)生的教育職責(zé)推卸給學(xué)校，出現(xiàn)問(wèn)題往往只會(huì)指責(zé)學(xué)校而自己當(dāng)“甩手掌柜”，農(nóng)村學(xué)校治理的相關(guān)主體在專(zhuān)業(yè)性和治理能力準(zhǔn)備不足的情況下，夾帶私人目的參與到學(xué)校治理中，不僅不利于推進(jìn)治理，有可能會(huì)稀釋農(nóng)村學(xué)校治理效能，阻礙農(nóng)村學(xué)校教育發(fā)展。

（三）農(nóng)村地區(qū)人口外溢，有效參與農(nóng)村學(xué)校治理的相關(guān)主體流失

農(nóng)村地區(qū)人口變動(dòng)直接關(guān)系著學(xué)校生源狀況，參與學(xué)校治理的相關(guān)主體也會(huì)隨即發(fā)生改變。城鎮(zhèn)化催促著農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn)，有能力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的家長(zhǎng)帶著子女進(jìn)城，隨遷子女進(jìn)城就學(xué)使得農(nóng)村學(xué)校的生源流失。由于城鄉(xiāng)教育水平差距大，農(nóng)村教育的質(zhì)量水平不能滿(mǎn)足部分家庭對(duì)高質(zhì)量教育的追求，農(nóng)村父母為了讓子女接受更高質(zhì)量的教育不得不涌入縣城，這就出現(xiàn)了教育吸引型城鎮(zhèn)化[6](p1-7)。教育吸引型城鎮(zhèn)化也導(dǎo)致人口外流，主要包括進(jìn)城的學(xué)齡人口和陪讀家長(zhǎng)，脫離了發(fā)展水平較低的農(nóng)村教育。隨遷子女進(jìn)城就讀和進(jìn)城選擇優(yōu)質(zhì)學(xué)校使得這些家庭和學(xué)生與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村學(xué)校切斷了直接的教育關(guān)聯(lián)，改變了農(nóng)村學(xué)校規(guī)模，也減少了有效參與農(nóng)村學(xué)校治理主體的數(shù)量。另外，農(nóng)村地區(qū)令人不滿(mǎn)意的教師職業(yè)補(bǔ)償產(chǎn)生的“推力”與城鎮(zhèn)教育優(yōu)厚待遇和發(fā)展前景可觀產(chǎn)生的“拉力”，使得農(nóng)村教師也會(huì)發(fā)生流動(dòng)。農(nóng)村教師的流失對(duì)治理局面的形成可謂是釜底抽薪。

當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)外流的人口懷有追求優(yōu)質(zhì)教育的心態(tài)和觀念，他們對(duì)于教育有著自己的理解和想法，距離成為合格的教育治理參與者的可能性大。無(wú)論是進(jìn)城務(wù)工讓孩子在城市就學(xué)的家長(zhǎng)還是為追求好的教育資源送子女進(jìn)城入學(xué)的家長(zhǎng)，他們的教育參與意識(shí)和能力都較為突出，原本可以成為農(nóng)村學(xué)校治理的有效參與者，而發(fā)生流動(dòng)后無(wú)法參與農(nóng)村學(xué)校治理。在一定程度上，留在農(nóng)村就讀的學(xué)生及其家長(zhǎng)面臨經(jīng)濟(jì)資本、文化資本和社會(huì)資本不足的問(wèn)題，家長(zhǎng)對(duì)孩子的教育態(tài)度采取放任自由的策略，也會(huì)對(duì)學(xué)校采取無(wú)知盲目的信任，大部分家長(zhǎng)既無(wú)能力也無(wú)意識(shí)參與到學(xué)校治理中。所以，農(nóng)村人口的外流是一種“能人”的流動(dòng)，對(duì)教育有較強(qiáng)的期待，但囿于農(nóng)村學(xué)校教育發(fā)展水平較低，且有可選擇的城鎮(zhèn)教育，他們通過(guò)流動(dòng)的方式“舍近求遠(yuǎn)”以獲取較為滿(mǎn)意的教育，對(duì)于農(nóng)村學(xué)校來(lái)說(shuō)不只是生源流失，也是有效參與農(nóng)村學(xué)校治理相關(guān)主體的缺位。

二、農(nóng)村學(xué)校治理的時(shí)代機(jī)遇

推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化是國(guó)家在教育領(lǐng)域開(kāi)啟綜合改革的重要規(guī)劃，其產(chǎn)生有著特定的宏觀社會(huì)背景和經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展需求。2013年，國(guó)家就確立了全面深化改革的總目標(biāo)，反映在教育領(lǐng)域表現(xiàn)為以制度建設(shè)和治理思維不斷深化教育改革，隨后，在國(guó)家重要的政策文本中確立了鮮明的教育治理現(xiàn)代化目標(biāo)。2020年，《建議》明確指出，把“國(guó)家治理效能得到新提升”作為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一。推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校治理是實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中順勢(shì)而為的戰(zhàn)略選擇，在面臨現(xiàn)實(shí)性挑戰(zhàn)的同時(shí)，因國(guó)家對(duì)教育治理的積極倡導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校治理具有有利的促成性條件和時(shí)代機(jī)遇。

（一）國(guó)家對(duì)教育改革的自覺(jué)性，不斷優(yōu)化教育治理的制度環(huán)境

國(guó)家提倡的全面深化改革的要求和目標(biāo)為教育領(lǐng)域改革指引了方向，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，明確了制度建設(shè)和執(zhí)行能力改進(jìn)的重要性，為教育的深化改革提供了路線圖。“十三五”時(shí)期明確提出“加快推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化”，提升教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平勢(shì)在必行，也是我國(guó)未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)教育改革的重點(diǎn)。之后，國(guó)家在教育改革中的主動(dòng)作為，數(shù)次強(qiáng)調(diào)教育治理的優(yōu)越性和必要性，把教育治理現(xiàn)代化不斷提升到國(guó)家戰(zhàn)略的層次上。根據(jù)《建議》中的內(nèi)容和目標(biāo)，“十四五”規(guī)劃非常重視提升教育治理現(xiàn)代化和治理效能。農(nóng)村地區(qū)作為實(shí)施國(guó)家教育戰(zhàn)略的基層單位，農(nóng)村學(xué)校受到國(guó)家教育治理現(xiàn)代化改革的影響，為農(nóng)村學(xué)校形成教育治理的新局面營(yíng)造了必要的生態(tài)條件，農(nóng)村學(xué)校由注重管理到治理也水到渠成。

在教育改革過(guò)程中，我國(guó)一直重視健全法律法規(guī)，完善相關(guān)制度建設(shè)，不斷優(yōu)化教育體制機(jī)制，為推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校治理帶來(lái)了切實(shí)可行的制度環(huán)境。學(xué)校作為一個(gè)公共組織，其發(fā)展需要外界的制度環(huán)境支持，同樣，推行農(nóng)村學(xué)校治理亦是如此。近年來(lái)，我國(guó)政府不斷深入政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)決策機(jī)制趨向民主化和科學(xué)化，積極探索教育公共服務(wù)新途徑，有利于轉(zhuǎn)變政府在教育管理中的“一家之言”，為農(nóng)村學(xué)校治理打開(kāi)了“天窗”。為完善教育治理的制度環(huán)境，需要積極構(gòu)建有效的監(jiān)管制度體系，實(shí)施教育監(jiān)測(cè)、教育督導(dǎo)，引入社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，保護(hù)參與治理的相關(guān)主體的積極性和合法渠道。另外，大力推進(jìn)依法治校，凸顯法律制度在教育發(fā)展中規(guī)范性、程序化的作用，促進(jìn)農(nóng)村學(xué)校治理的有序進(jìn)行。在教育投入機(jī)制建設(shè)方面，注重保障教育投入的優(yōu)先性，完善教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本對(duì)教育的投入力度，為農(nóng)村學(xué)校治理引入市場(chǎng)力量清除障礙。政府積極倡導(dǎo)落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，實(shí)施管辦評(píng)分離的現(xiàn)代治理制度，吸引社會(huì)各界依法參與辦學(xué)和監(jiān)管政府行為。此一系列的制度建設(shè)和改革，充分發(fā)揮了國(guó)家教育改革的自覺(jué)性，鎖定教育治理在深化改革中的地位，并通過(guò)完善制度環(huán)境為教育治理現(xiàn)代化順利推進(jìn)鋪路搭橋，為農(nóng)村學(xué)校治理提供了可能性。

（二）促進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡教育發(fā)展，農(nóng)村學(xué)校治理賦能農(nóng)村教育

由于歷史上城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在，城鄉(xiāng)教育之間差距仍然存在。政府作為教育公共服務(wù)的主要供給方，向來(lái)重視城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，注重在學(xué)校辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍建設(shè)、教育經(jīng)費(fèi)投入等方面縮小教育差距。2005年，教育部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》，標(biāo)志著國(guó)家從單方面重視城市教育過(guò)渡到向農(nóng)村教育傾斜，體現(xiàn)義務(wù)教育的公共性和公平性。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》確立了推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略性任務(wù)，2012年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》明確了義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本目標(biāo)。隨著我國(guó)教育改革與發(fā)展的不斷深入，城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的理念逐步過(guò)渡到城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化構(gòu)想，拔高了均衡發(fā)展的基本標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)預(yù)示著人們和社會(huì)對(duì)教育發(fā)展的需求進(jìn)一步升級(jí)。人們對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求愈來(lái)愈強(qiáng)烈，以“上好學(xué)”為標(biāo)志的優(yōu)質(zhì)教育需求凸顯，城鎮(zhèn)“大班額”現(xiàn)象和農(nóng)村學(xué)校生源流失是人們追求優(yōu)質(zhì)教育最好的腳注。為滿(mǎn)足人們對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的渴求，解決農(nóng)村教育發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題顯得尤為緊迫，亟須國(guó)家對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展前瞻性、適時(shí)性的判斷以及對(duì)其不懈的追求。而農(nóng)村學(xué)校作為發(fā)展農(nóng)村教育重要的基層教育機(jī)構(gòu)，通過(guò)推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校治理，轉(zhuǎn)變一元化的管理方式，注入治理思維，兼顧多元相關(guān)利益訴求，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育均衡發(fā)展。

農(nóng)村學(xué)校治理之所以能賦能農(nóng)村教育發(fā)展，是因?yàn)檗r(nóng)村教育利益相關(guān)者多元化，農(nóng)村學(xué)校運(yùn)作封閉化，懸浮在農(nóng)村社區(qū)，僅由單一的教育行政部門(mén)管理農(nóng)村學(xué)校，容易忽視相關(guān)利益主體的訴求，忽視農(nóng)村學(xué)校與社區(qū)、市場(chǎng)、教師和家庭的緊密關(guān)系。農(nóng)村教育的發(fā)展面臨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和教育發(fā)展規(guī)律的要求，由注重?cái)?shù)量的供給到凸顯質(zhì)量。教育服務(wù)的目標(biāo)層次趨向更高水平，教育服務(wù)的內(nèi)容面臨提質(zhì)的壓力，教育的服務(wù)對(duì)象顯現(xiàn)個(gè)性化和多樣化的樣態(tài)，教育師資訴求由供給矛盾逐漸轉(zhuǎn)向均衡公平。亟須農(nóng)村學(xué)校治理統(tǒng)籌市場(chǎng)、社區(qū)、教師、家庭和學(xué)生的利益關(guān)系，在國(guó)家戰(zhàn)略需要和社會(huì)發(fā)展需求上減少?zèng)_突，在教育利益相關(guān)者的需要上統(tǒng)籌兼顧，不遮蔽任何一方的合理性正當(dāng)愿望。尤其農(nóng)村教育處于深化改革階段，許多問(wèn)題需要治理的思維。教師的招聘、吸引、留住等，農(nóng)村生源的留住，農(nóng)村家庭教育水平的提升，關(guān)愛(ài)農(nóng)村留守兒童以及提升農(nóng)村學(xué)校的自信，縮短農(nóng)村學(xué)校與城市學(xué)校的差距，都需要農(nóng)村學(xué)校治理為其賦能。

（三）農(nóng)村學(xué)校涉眾利益多元化，辦好人民滿(mǎn)意的教育呼喚新的治理思維

辦好人民滿(mǎn)意的教育一直是政府辦教育的重要目標(biāo)，人民的教育包含教育對(duì)象的復(fù)雜性，教育參與主體的多元化，需要教育治理的理念，調(diào)和相關(guān)利益者的復(fù)雜關(guān)聯(lián)，不斷深化教育領(lǐng)域綜合改革。當(dāng)前，農(nóng)村教育出現(xiàn)需求的多樣化和農(nóng)村教育對(duì)象的多元化特征，教育需求多樣化主要是指追求公平且有質(zhì)量的教育、滿(mǎn)足個(gè)性化學(xué)習(xí)、注重學(xué)習(xí)體系的靈活化和學(xué)習(xí)渠道的多樣化等。農(nóng)村教育對(duì)象的多元化主要指農(nóng)村學(xué)齡兒童中的留守兒童、隨遷返鄉(xiāng)兒童、因身體殘障有特殊需要的兒童以及作為“網(wǎng)絡(luò)原住民”的兒童。另外，家庭教育的作用凸顯，農(nóng)村師資隊(duì)伍建設(shè)達(dá)到“深耕細(xì)作”階段，面臨提質(zhì)壓力和培植“樂(lè)教”情懷，農(nóng)村學(xué)校與社區(qū)交流與融合亟須推進(jìn)，農(nóng)村學(xué)校不再是唯一的學(xué)習(xí)場(chǎng)所。此一系列的新特征和要求都指向人民滿(mǎn)意的教育，亟須農(nóng)村學(xué)校通過(guò)治理的手段積極回應(yīng)。

農(nóng)村學(xué)校面臨的困境一方面是因教育投入和區(qū)位因素而帶來(lái)的硬件設(shè)施不完善，另一方面是由于農(nóng)村學(xué)校發(fā)展理念和內(nèi)部粗糙的管理以及制度缺失等軟環(huán)境而導(dǎo)致的內(nèi)傷。硬件設(shè)施可以依靠教育財(cái)政彌補(bǔ)，而農(nóng)村學(xué)校內(nèi)部傳統(tǒng)的發(fā)展模式和制度環(huán)境的缺失是需要精心的制度設(shè)計(jì)和人們內(nèi)在觀念的轉(zhuǎn)變。教育改革進(jìn)入“精耕細(xì)作”模式，審慎瞄準(zhǔn)并積極回應(yīng)教育制度漏洞，耐心修補(bǔ)，精心搭建適切性的制度平臺(tái)，培養(yǎng)可達(dá)性的制度執(zhí)行能力和教育問(wèn)題的識(shí)別能力，才能辦好人民滿(mǎn)意的教育。農(nóng)村教育面對(duì)需求增量壓力，主要是指優(yōu)質(zhì)化、個(gè)性化、時(shí)代性教育內(nèi)容。在新冠肺炎疫情形勢(shì)下，網(wǎng)絡(luò)課堂成為農(nóng)村學(xué)生新的需求，網(wǎng)絡(luò)課堂的可重復(fù)性、跨時(shí)空和異地性的特征，可以滿(mǎn)足農(nóng)村學(xué)生對(duì)優(yōu)質(zhì)課堂的需求。后疫情時(shí)代，作為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下的居民，對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的訴求會(huì)逐步常態(tài)化，因知識(shí)獲取的便利性，老師不再是知識(shí)的權(quán)威中心。無(wú)論是制度環(huán)境的構(gòu)建還是特定社會(huì)背景下的教育需求，最終指向的是人民滿(mǎn)意的教育。而辦好人民滿(mǎn)意的教育，亟須深化農(nóng)村學(xué)校改革，瞄準(zhǔn)學(xué)生、教師、家長(zhǎng)和社會(huì)的需求，厘清不同群體核心利益，調(diào)和多方矛盾，呼喚農(nóng)村學(xué)校治理新的思維，才能辦好人民滿(mǎn)意的教育。

三、推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校治理的警惕事項(xiàng)

現(xiàn)實(shí)中，推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校治理遇到的阻滯性因素，使我們更加審慎地思考教育治理。隨著對(duì)農(nóng)村教育問(wèn)題的深入了解，結(jié)合宏觀的社會(huì)和政策背景，農(nóng)村學(xué)校治理也面臨著時(shí)代機(jī)遇。為順利推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校治理，堅(jiān)定農(nóng)村學(xué)校治理的信念，我們應(yīng)謹(jǐn)防忽略政府“元治理”的主體地位，避免為治理而治理，重視制度建設(shè)和執(zhí)行能力的提升。

（一）謹(jǐn)防忽略政府“元治理”的主體地位

“元治理（Met-governance）”是治理?xiàng)l件的組織準(zhǔn)備，涉及科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理、市場(chǎng)治理三種方式的明智組合以期達(dá)到其參與者認(rèn)為是最好的結(jié)果[7](p234-258)?！霸卫怼背袚?dān)的是設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)制度，提出遠(yuǎn)景設(shè)想，它們不僅能促進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的自組織，而且還能使各式各樣自組織安排的不同目標(biāo)、空間和時(shí)間尺度、行動(dòng)以及后果等相對(duì)協(xié)調(diào)[8](p29-45)?！霸卫怼笨梢岳斫鉃槭侵匾曊诮逃卫碇械闹黧w性地位，更像是一種“我搭臺(tái)，共唱戲”的召集人角色，而非主導(dǎo)者。國(guó)家治理現(xiàn)代化是以制度建設(shè)和執(zhí)行能力為主要表現(xiàn)特征，同樣，在教育領(lǐng)域中，教育治理亦是注重制度建設(shè)和法律法規(guī)的完善，一系列相關(guān)教育制度并行不悖、互補(bǔ)協(xié)同，培養(yǎng)行之有效的制度執(zhí)行力。為此，農(nóng)村學(xué)校治理是需要政府部門(mén)有效的物質(zhì)基礎(chǔ)和相關(guān)制度供給，使得學(xué)校治理在政府提供的合法性框架下吸引多元主體參與其中。在相關(guān)政府部門(mén)提供的教育服務(wù)下，通過(guò)多元主體的共建、學(xué)校的自治以及市場(chǎng)力量的協(xié)商參與而達(dá)致的一種共治局面。

在教育治理中，參與治理的多元主體就關(guān)注的問(wèn)題共同交流、協(xié)商，為保證參與的有序性、規(guī)范性和合法性，不可避免遇到責(zé)權(quán)意識(shí)和規(guī)范制約問(wèn)題。參與主體強(qiáng)調(diào)自己的利益，往往會(huì)忽略自己的責(zé)任，因責(zé)權(quán)邊界模糊，“誰(shuí)負(fù)責(zé)”的問(wèn)題在教育治理過(guò)程中必然凸顯。尤其是在農(nóng)村學(xué)校治理過(guò)程中，治理相關(guān)主體自認(rèn)為是弱勢(shì)群體，容易過(guò)于關(guān)注自身的訴求和相關(guān)權(quán)利，將自己的責(zé)任和社會(huì)規(guī)范拋擲腦后。而政府因具有提供教育公共服務(wù)的職能，理應(yīng)承擔(dān)教育治理過(guò)程中的責(zé)任主體角色，發(fā)揮其“元治理”的功能。學(xué)校治理中的主體責(zé)任問(wèn)題，應(yīng)清楚地指向政府，在任何社會(huì)中，政府有不可替代的社會(huì)功能，政府是發(fā)動(dòng)、引導(dǎo)、激勵(lì)和監(jiān)管各種社會(huì)組織合作的重要力量[9]（p29-45）。所以，在農(nóng)村學(xué)校治理中應(yīng)警惕忽略政府“元治理”的主體地位。

（二）避免為治理而治理

“治理”是外來(lái)名詞，在國(guó)外治理成為一種熱潮，有其特定的背景即小政府大社會(huì)，而我們推行治理是為了完善我們的制度優(yōu)勢(shì)，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力以實(shí)現(xiàn)共治局面。國(guó)家基于時(shí)代發(fā)展需求，為完善社會(huì)主義制度，促進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，開(kāi)啟了全面的深化改革。國(guó)家治理的時(shí)代波及教育領(lǐng)域，并對(duì)其提出新的要求，即為了實(shí)現(xiàn)更廣泛的教育公平、提升教育效能和教育公共服務(wù)利益最大化。為了推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校治理，一定要深刻理解和認(rèn)知治理理念的內(nèi)涵，厘清農(nóng)村學(xué)校治理面臨的主體多元化、主體參與的有效性和能力與知識(shí)準(zhǔn)備的現(xiàn)實(shí)情況，避免徒有治理的“形”而缺乏其“神”。謹(jǐn)防農(nóng)村學(xué)校治理在形式上多姿多彩，在實(shí)踐上仍遵循“一家之言”，遮蔽相關(guān)利益主體教育權(quán)利自由的表達(dá)，難以改變舊的僵硬化、神秘化的決策格局。

教育治理是國(guó)家治理理念在教育領(lǐng)域的延伸，尤其在農(nóng)村學(xué)校治理過(guò)程中應(yīng)全盤(pán)考慮推廣的可能性，哪些管理難點(diǎn)并不適用該策略，哪些是農(nóng)村學(xué)校治理應(yīng)該有的特色，切忌為了推廣治理而在教育實(shí)踐中不假思索地照搬執(zhí)行。為了治理而治理，雖然在形式上表現(xiàn)出自上而下理念貫徹的通達(dá)性，但是掩蓋教育治理的本色，會(huì)傷害原本的教育生態(tài)環(huán)境，使其陷入一種無(wú)序的狀態(tài)而泥淖前行，甚至停滯不前。一些農(nóng)村地區(qū)失衡、落后的教育仍需要政府主導(dǎo)，農(nóng)村教育處于較低發(fā)展水平，教育治理的土壤比較貧瘠，農(nóng)村學(xué)校治理的相關(guān)利益者處于一種集體無(wú)意識(shí)的狀態(tài)，不應(yīng)強(qiáng)行推行農(nóng)村學(xué)校治理。教育治理是不同教育發(fā)展階段的產(chǎn)物，農(nóng)村學(xué)校治理應(yīng)考慮是否存在有效參與的主體、強(qiáng)烈參與的意識(shí)、知識(shí)能力的準(zhǔn)備以及可持續(xù)性的制度規(guī)則支持，不顧具體農(nóng)村學(xué)校的發(fā)展實(shí)際，全盤(pán)推行治理是無(wú)意義的，也會(huì)造成新的教育不公平。

（三）重視制度建設(shè)和執(zhí)行能力的提升

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成①2014年2月17日，習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)。。在教育領(lǐng)域也不例外，發(fā)揮教育治理的優(yōu)勢(shì)需要重視制度和執(zhí)行能力。教育制度對(duì)教育治理發(fā)揮著基礎(chǔ)性、決定性、全盤(pán)性的作用，并通過(guò)提升執(zhí)行能力把蘊(yùn)含的制度優(yōu)勢(shì)煥發(fā)為治理效能，農(nóng)村學(xué)校治理也應(yīng)重視制度建設(shè)和執(zhí)行能力的提升。通過(guò)制度建設(shè)為農(nóng)村學(xué)校治理提供一個(gè)多元主體參與的活動(dòng)框架，并為治理活動(dòng)提供有序的法制基礎(chǔ)，保證有條不紊地參與治理。有效的制度和執(zhí)行能力是體現(xiàn)制度價(jià)值、釋放制度活力、激發(fā)制度紅利的關(guān)鍵因素，是把制度的優(yōu)勢(shì)因子滲透到治理活動(dòng)中的前提。

農(nóng)村學(xué)校治理涉及橫向的行政管理層級(jí)、縱向的多元化利益相關(guān)者和豐富的教育要素，治理是需要制度環(huán)境的滋養(yǎng)、治理理念的導(dǎo)向和多元的參與主體積極有序地加入。伴隨而來(lái)的是治理內(nèi)部結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化、治理形式的多樣化，致使農(nóng)村學(xué)校治理涉及不同參與主體、管理層級(jí)和環(huán)節(jié)流程。為此，治理局面的形成不僅需要多元的參與主體和理念，而且要有引導(dǎo)、疏解不同利益相關(guān)者訴求的制度環(huán)境，為參與者提供參與的合法性基礎(chǔ)，為治理活動(dòng)建立并行不悖的制度保障體系，并通過(guò)制度的執(zhí)行打通主體間、管理層級(jí)間和不同分配要素間的隔閡和阻滯性因素。概言之，農(nóng)村學(xué)校治理尤其需要積極推進(jìn)相關(guān)制度建設(shè)，使得治理活動(dòng)規(guī)范化、正式化和合法化，注重制度執(zhí)行能力的培養(yǎng)和提升，讓制度真正搭乘治理的列車(chē)，以增加其自身的效能和效率。

四、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，為提升中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)水平，國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)被置于深化改革的突出位置。同樣，在教育領(lǐng)域理應(yīng)關(guān)注教育治理體系和能力建設(shè)，為提升教育治理現(xiàn)代化水平，尤其要關(guān)注作為教育發(fā)展短板的農(nóng)村教育治理能力建設(shè)。農(nóng)村學(xué)校治理是切實(shí)提升我國(guó)農(nóng)村教育治理現(xiàn)代化水平的重要內(nèi)容，推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校治理是順應(yīng)時(shí)代趨勢(shì)，關(guān)切農(nóng)村教育發(fā)展實(shí)際情況，積極回應(yīng)國(guó)家教育發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，亦是為進(jìn)一步深化我國(guó)教育改革與發(fā)展的題中之義。在新時(shí)代背景下，為提高農(nóng)村教育質(zhì)量和育人水平，應(yīng)積極推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校治理，深刻認(rèn)知教育治理的內(nèi)涵和相關(guān)利益主體的復(fù)雜性，厘清農(nóng)村學(xué)校治理現(xiàn)存的阻礙因素，審慎把握農(nóng)村學(xué)校治理面臨的時(shí)代機(jī)遇，重視教育治理相關(guān)制度建設(shè)和執(zhí)行能力的提升。