山東省重點生態(tài)公益林發(fā)展對策研究

孫中元，王正茂，于見麗，胡靜宜

(煙臺市森林資源監(jiān)測保護服務(wù)中心，山東 煙臺 264000)

重點生態(tài)公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要，或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以提供森林生態(tài)和社會服務(wù)產(chǎn)品為主要目的的重點特種用途林、防護林，包括國家級、省級公益林，并依據(jù)國家規(guī)定和有關(guān)標準依法劃定，是森林生態(tài)安全的主體框架，是不容跨越的生態(tài)紅線[1-2]。隨著政府對森林生態(tài)的不斷重視，重點公益林走上良性發(fā)展的道路，法律法規(guī)、補償制度、管護體制不斷健全。盡管如此，筆者在重點公益林調(diào)研中發(fā)現(xiàn)仍存在一些問題，制約著山東省公益林發(fā)展。

1 存在的問題

1.1 森林質(zhì)量問題

1.1.1 林相、樹種單一，生產(chǎn)力低下

近些年的生態(tài)公益林經(jīng)營以生態(tài)優(yōu)先，保護為主，在森林撫育方面有些弱化。追求造林面積增長，森林結(jié)構(gòu)和質(zhì)量問題逐漸凸顯，表現(xiàn)為林相單一，樹種組成以刺槐(Robiniapseudoacacia)、櫟類、側(cè)柏(Biotaorientalis)、松類為主，其中松類主要是黑松(Pinusthunbergii)、赤松(Pinusdensiflora)、油松(Pinustabuliformis)，櫟類主要包括麻櫟(Quercusacutissima)及栓皮櫟(Quercusvariabilis)，天然林比例低，還有比例很低的混交林。幼林多，成熟林少，密林多，密度適宜林少，森林單位面積蓄積量低，珍貴樹種少。

1.1.2分布零散，林分稀疏，生態(tài)穩(wěn)定性差

公益林分布零散，不均勻，林分過于稀疏，地域范圍內(nèi)分布不均導(dǎo)致公益林整體生態(tài)能力不足，郁閉度相對較低，中小徑的林木數(shù)量相對較大，森林結(jié)構(gòu)過于簡單[3]。林層結(jié)構(gòu)單一，多為單層林，其林下的灌、草層甚至枯枝落葉層生物量極低，林分穩(wěn)定性差，防護效益低，一些區(qū)域水土流失嚴重、風沙危害頻繁，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性差，出現(xiàn)不同程度的病蟲害。

1.1.3經(jīng)營模式單一、同質(zhì)化嚴重

目前，山東省重點公益林資源的保護管理日趨嚴格，但管理手段和經(jīng)營模式依然粗放。大部分公益林分布于自然保護區(qū)內(nèi)，公益林撫育基本采取單一的“死封”模式，林分質(zhì)量提高緩慢。同時，因為經(jīng)營主體不確定，林下經(jīng)營成功案例不多。每年中央補貼森林撫育一部分資金，公益林撫育面積占比小，手段單一，同質(zhì)化嚴重。以海防林為例，雖然起到很好的防護作用，但是黑松林密度較大，缺乏有效撫育，林內(nèi)枯梢嚴重，且有較重的病蟲害，蓄積量僅為30～35 m3/hm2，生產(chǎn)力低于全國平均水平，生態(tài)公益林的生態(tài)功能、森林質(zhì)量亟需提高。

1.2 管理管護問題

1.2.1 缺少公益林監(jiān)管機構(gòu)，管理制度不完善

2019年，山東省將全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長制體系，各級林長將從重點公益林資源保護、管理、監(jiān)督、利用等方面推進生態(tài)建設(shè)。但仍未設(shè)立專門的生態(tài)公益林管理機構(gòu),大多數(shù)縣(市、區(qū))仍處于無專門機構(gòu)和專門人員管理的狀態(tài)[4]。市縣級公益林管理松散，相關(guān)制度、條文亟待健全，目前是由林業(yè)管理部門管理，全職管理人員匱乏，很難對公益林管理進行全面考慮，生態(tài)公益林的經(jīng)營管理面臨很多問題。

生態(tài)公益林管理體制亟待健全，亟需完善地方公益林的保護和管理制度。地方護林員的檢查制度、獎勵制度、問責制度不夠明確，管理難度較大。同時，資金不足也是生態(tài)公益林管理面臨的重大問題，在地方實際工作中，地方財政預(yù)算中生態(tài)公益林管理基金所占比例極少，公益林管理工作缺乏地方資金及政策支持[5]。

1.2.2基層林業(yè)技術(shù)力量薄弱

基層林業(yè)技術(shù)力量薄弱，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的林業(yè)技術(shù)人才嚴重稀缺，這一直是困擾重點公益林監(jiān)測、保護和管理的一道難題[6]?；鶎恿謽I(yè)技術(shù)力量較為薄弱，人員配備不齊，每個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))僅有1～2人從事生態(tài)公益林管理工作，且不屬于專業(yè)管護人員。各地出現(xiàn)的有關(guān)地類、地塊變更、林種、蓄積屬性等工程因子的變化情況時，很難準確、及時地反饋至縣級林業(yè)管理部門，直接降低了公益林監(jiān)測效率，對地區(qū)森林“一張圖”的動態(tài)更新時效產(chǎn)生了負面影響。

1.2.3管護矛盾與利益沖突

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，公益林保護管理與林農(nóng)經(jīng)濟利益矛盾突出事件時有發(fā)生。隨著林權(quán)制度改革的深入開展，林農(nóng)經(jīng)營自己的經(jīng)濟樹種、用材林樹種的自主權(quán)不斷加大，積極性不斷提高，營林獲得的直接經(jīng)濟收益遠比經(jīng)營、管護生態(tài)公益林高得多，況且公益林經(jīng)營并不能給林農(nóng)帶來直接可觀的經(jīng)濟效益，因而，公益林管理跟不上，重點公益林偷砍盜伐問題及現(xiàn)象屢見不鮮。生態(tài)補償基金數(shù)額偏低，加上林權(quán)所有者、使用者因不能經(jīng)營經(jīng)濟林、用材林帶來的經(jīng)濟損失又得不到合理補償，直接造成林農(nóng)管護生態(tài)公益林的積極性普遍偏低，長此以往，重點公益林管護工作效率、質(zhì)量很難有所改觀[7]。

1.2.4政策不明確，公益林調(diào)整困難

從歷次重點公益林區(qū)劃落界情況來看，每個縣(市區(qū))均存在林農(nóng)、林權(quán)所有者、經(jīng)營者要求調(diào)整出國家級或者省級公益林的不同意愿。因區(qū)劃時部分地域公益林坐落于農(nóng)戶自留地、或者責任地，農(nóng)戶已經(jīng)種植了蘋果、櫻桃等經(jīng)濟林；有些林權(quán)所有者經(jīng)營的山地、丘陵區(qū)之前是商品林，調(diào)查時被誤劃入國家級公益林。國家級公益林使用、保護嚴格，而生態(tài)補償標準及額度又普遍偏低，這將給林權(quán)所有者、經(jīng)營者造成不同程度損失，因此，林農(nóng)有強烈意愿要求調(diào)出國家級公益林，但程序卻非常復(fù)雜[2]。再者，公益林中出現(xiàn)經(jīng)濟林，涉及經(jīng)濟林自主調(diào)整，這對于森林執(zhí)法一直是個棘手的問題。

1.2.5公益林資源管理方面的其它問題

按照國家級、省級公益林管理辦法[8],為便于宣傳政策、管理保護公益林，國家級、省級公益林區(qū)劃落界及生態(tài)補償之后,應(yīng)在公益林區(qū)主要道路的路邊、交叉口、河溝口等位置設(shè)置一定數(shù)量的的界碑、公告牌、界樁,并標明生態(tài)公益林管護規(guī)定、管護等級、管護面積、管護人員姓名等。但筆者在公益林區(qū)劃落界工作中發(fā)現(xiàn)，生態(tài)公益林界樁、界碑及公告牌數(shù)量及分布較少，少數(shù)縣、市、區(qū)雖已設(shè)置,但公告牌規(guī)格不規(guī)范、不統(tǒng)一，位置擺放不合理、不夠醒目。生態(tài)公益林的采伐、征占地使用方面不嚴格，魯財農(nóng)[2004]53 號文件明確規(guī)定,禁止商業(yè)性采伐省級公益林,建設(shè)工程征占用地時，原則上不允許征占省級公益林,確需征占省級公益林的情況，要嚴格按照國家、省相關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)，但實際工作中仍有少數(shù)縣、市、區(qū)未完全、嚴格按照公益林管理規(guī)定辦理執(zhí)行。此外，護林員數(shù)量少，履職不到位的情況較多[4]。

1.3 生態(tài)補償問題

1.3.1 補償標準普遍偏低

進入21世紀以來,山東省政府已在全省范圍內(nèi)開展省級公益林生態(tài)效益補償試點。緊隨其后,有少部分市、縣也啟動了森林生態(tài)效益補償工作。省級公益林補償費用為225元/hm2，費用相較于江蘇省、浙江省、廣東省偏低。雖然近年來林業(yè)補償機制日趨完善，林業(yè)補償標準總體穩(wěn)定，但生態(tài)公益林補償標準與經(jīng)濟林、用材林收益差距偏大仍是不爭的事實[9]。偏低的補償費用難以調(diào)動營林單位、林權(quán)所有者及經(jīng)營者建設(shè)、保護生態(tài)公益林的積極性，而偏高的補償標準難以實現(xiàn)，且會給補償主體帶來極大的經(jīng)濟壓力。目前山東省還未能制定出一套較適合推廣、精確適合地方的生態(tài)公益林補償標準。

1.3.2補償標準趨于一致

目前，山東省對于生態(tài)公益林補償均是按照面積進行，不論是保存完好的天然林、次生林，還是蓄積量偏低的疏林地均按照統(tǒng)一標準，未及時關(guān)注林地的生產(chǎn)力及地方經(jīng)濟發(fā)展水平。過于一致的補償標準有利于實現(xiàn)短期穩(wěn)定，按照公平、公正、透明的原則，所有的公益林林權(quán)人得到一致的標準補償，但未因公益林所在行政區(qū)域、生態(tài)區(qū)位、森林質(zhì)量、林種、起源等不同而制定相應(yīng)的補償標準，造成了客觀上的不平衡及形式上的過于統(tǒng)一。這種補償標準會降低民眾建設(shè)、保護公益林的積極性，制約生態(tài)公益林發(fā)展。目前的公益林生態(tài)補償標準大多以規(guī)定的標準為主，由中央財政和省級財政一同負擔。而地域因素、營林因素、森林質(zhì)量、多樣化的造林方式，加之經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，實際森林生態(tài)效益價值差別較大，不應(yīng)一概而論。再者，公益林生態(tài)補償標準未考慮到其所在區(qū)域的社會效益，調(diào)整辦法過于僵化、匱乏，在具體實踐中不能滿足實際需求，這個問題亟待突破。

1.3.3補償程序不規(guī)范，資金渠道需拓寬

《山東省森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》規(guī)定[10]，補償對象是承擔中央和省級重點公益林保護和管理的單位、集體和個人，包括國有林場、林業(yè)自然保護區(qū)、集體林場以及其他所有制形式的單位和個人，筆者發(fā)現(xiàn)，個別地方的管護補助補到村集體和護林員，并未到個人，政府買單，林權(quán)人未受益，違背了國家和省發(fā)放森林生態(tài)效益補償資金的初衷。中央和省財政下發(fā)的森林生態(tài)效益補償費，不僅要承擔地方公益林管護補貼，還要承擔公益林人員經(jīng)費、建設(shè)管理費用、基建費用，補償金額難以滿足森林生態(tài)建設(shè)需要。建立健全公益林補償機制，拓寬公益林補償資金來源，是一個必須破解的難題，需要更多地發(fā)動地方財政，創(chuàng)新資金補償形式[11]。

1.4 生態(tài)監(jiān)測問題

1.4.1 資源意識仍停留在面積、覆蓋率硬指標上

近些年，地方生態(tài)環(huán)境考核以及營商環(huán)境考核中的重要指標是森林覆蓋率、森林面積。從長期發(fā)展來看，經(jīng)過幾十年的造林積累，地方森林覆蓋率不斷上漲，過去以覆蓋率進行考核有積極的作用和意義，能夠反映出領(lǐng)導(dǎo)干部在改善環(huán)境、修復(fù)生態(tài)中所作的正向努力與付出。但近幾年由于全省重大林業(yè)工程的實施，荒山荒地造林基本上已經(jīng)趨于飽和，在政策穩(wěn)定情況下，重點生態(tài)公益林面積趨于穩(wěn)定，再以森林覆蓋率考核地方生態(tài)、林業(yè)發(fā)展顯然過于片面；其次，重視覆蓋率，忽視了單位面積及整體森林資源的改善狀況，單位面積森林資源的物質(zhì)量、價值量是否得到了改善、提升？森林資源究竟是向好還是向壞發(fā)展？無從談起，也低估了近些年形成的來之不易的大眾造林、大眾護林的正能量；對于森林資源—生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的衡量缺乏簡便、易行、可操作的評價指標體系，譬如通過造林確實改善了土壤厚度、土壤肥力，如何快速、系統(tǒng)、全面衡量改善效益，生態(tài)監(jiān)測作為一種技術(shù)手段，對森林資源的靜態(tài)質(zhì)量、動態(tài)發(fā)展有著科學的預(yù)警作用。

1.4.2生態(tài)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌問題

近些年，森林資源動態(tài)監(jiān)測體系不斷完善，一類資源清查、二類調(diào)查、林地變更調(diào)查、國家級省級公益林區(qū)劃落界、森林督查等一系列工作不斷充實著重點生態(tài)公益林的框架體系?？蚣荏w系可以細化到小班位置、面積、樹種等調(diào)查因子，但是對于土壤條件、植被條件、生產(chǎn)力等自然因子無法做到動態(tài)監(jiān)測。一類清查是目前針對于666.67 m2(1畝)樣地的細致調(diào)查，但是時間跨度長、分布點位代表性差，很難準確反映公益林森林質(zhì)量?？陀^來說，公益林的“骨架”已清晰，但作為“血肉”的森林質(zhì)量因子卻一直存在問題。

1.4.3生態(tài)監(jiān)測基礎(chǔ)薄弱

生態(tài)監(jiān)測是以生態(tài)學原理為理論基礎(chǔ)，綜合運用可比且較成熟的技術(shù)方法，對不同尺度生態(tài)系統(tǒng)的組成要素進行連續(xù)監(jiān)測，獲取最具代表性的信息，評價生態(tài)環(huán)境狀況及其變化趨勢的技術(shù)活動[12-13]。

從國內(nèi)來看，生態(tài)監(jiān)測已具備了完善的技術(shù)體系，監(jiān)測技術(shù)已應(yīng)用于國家級重要生態(tài)區(qū)域監(jiān)測，省內(nèi)科研教育事業(yè)及地方生態(tài)監(jiān)測也積累了大量的生態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)。山東省在森林生態(tài)監(jiān)測方面相對滯后，據(jù)統(tǒng)計，目前全省共計5處CFERN(中國森林生態(tài)系統(tǒng)研究網(wǎng)絡(luò))監(jiān)測點，主要分布于黃河三角洲、泰山、嶗山、昆崳山、沂蒙山等國家級重要生態(tài)區(qū)位，以及10余個輔助站點，這些生態(tài)站點從國家級、省級層面有一定的監(jiān)測意義，但對于縣、市、區(qū)的重點公益林監(jiān)測意義不大。山東省并未建立針對于省、市、縣三級的生態(tài)監(jiān)測體系網(wǎng)絡(luò)，生態(tài)數(shù)據(jù)檔案庫未形成，只有一個調(diào)查監(jiān)測矢量庫。

1.4.4重點公益林調(diào)查數(shù)據(jù)精度有待提高

筆者在公益林侵權(quán)案件調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，每一年的林地變更數(shù)據(jù)及公益林區(qū)劃落界數(shù)據(jù)的準確性有待提高，樹種、林齡、規(guī)格、蓄積等幾個基本要素經(jīng)常出現(xiàn)錯誤。在發(fā)生火災(zāi)、蟲災(zāi)、盜伐等案件時，原始資料的準確性不足，不利于公益訴訟案件的進行，難以保障國有、集體生態(tài)公益林的利益。

2 相關(guān)措施

2.1 探索公益林生態(tài)區(qū)位細化分類

山東省內(nèi)的國家級、省級公益林根據(jù)主要生態(tài)區(qū)位進行了初步劃分，但是全省地域遼闊,自然條件差異懸殊,森林資源分布極不均衡，有必要根據(jù)各縣、市、區(qū)具體區(qū)位條件進一步細分，以便于公益林精細管護、經(jīng)營。可根據(jù)森林健康生態(tài)因子、生物多樣性情況、森林生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力差異、森林生態(tài)系統(tǒng)健康與活力、水土資源的保持、土壤立地條件、社會效益的保持和加強、社會經(jīng)濟發(fā)展水平等進一步細分，為整體規(guī)劃、經(jīng)營打下基礎(chǔ)[14]。

2.2 公益林動態(tài)監(jiān)測及生態(tài)監(jiān)測兩手抓

如前所述，重點公益林調(diào)查矢量數(shù)據(jù)庫的基本屬性準確性有待提高。建議每一年重點公益林區(qū)劃落界工作與林地變更工作緊密結(jié)合，慢下來，扎實推進重點公益林小班的屬性調(diào)查工作，同時建立重點公益林的經(jīng)營、撫育、補償電子檔案。踏實走過每一片重點公益林，讓數(shù)據(jù)真正能為公益林管護、撫育、公益訴訟等提供有力支撐，真正保障人民利益。

探索建立省、市、縣三級生態(tài)監(jiān)測體系。對省、市、縣各類自然資源的生態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)進行搜集、整理、整合，有針對性地優(yōu)化生態(tài)大數(shù)據(jù)采集模塊，使觀測數(shù)據(jù)標準化、規(guī)范化；完善地方政府、高等院校、第三方服務(wù)之間生態(tài)監(jiān)測信息和技術(shù)交流，產(chǎn)學研相結(jié)合；省、市、縣不同層級生態(tài)監(jiān)測在不同的頂層設(shè)計框架下進行，頂層設(shè)計落地要有可操作性、可持續(xù)性，為生態(tài)評價打下堅實基礎(chǔ)，方便服務(wù)于地方生態(tài)考核。

2.3 加強重點公益林管護及整體規(guī)劃

《山東省公益林管理辦法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))林業(yè)主管部門負責轄區(qū)內(nèi)省級公益林的保護和管理，未提及專門機構(gòu)的建設(shè)。生態(tài)公益林建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,在具體實施過程中有必要建立有效的組織管理機構(gòu),認真做好公益林建設(shè)規(guī)劃，建立政策、資金、技術(shù)各個方面的保障體系，從而實現(xiàn)公益林的可持續(xù)經(jīng)營[15]。生態(tài)公益林管理包括森林資源管理和補償資金管理2個方面。公益林管理包括了管理體制、規(guī)章制度、林地管理、采伐管理、投入機制、補償機制、檢查監(jiān)督等部分，管理體制是研究的重點,是決定管理模式的主要方向[15]。建議實施公益林集中管理，打破鄉(xiāng)村界限，統(tǒng)一科學規(guī)劃，融入到山水林田湖一體化進程中，突出整體生態(tài)效益。

2.4 提高重點公益林森林質(zhì)量

根據(jù)森林多功能理論,森林既是生態(tài)資源,同時也是經(jīng)濟資源。因此,要堅持生態(tài)優(yōu)先的原則,以不破壞森林生態(tài)功能為前提,開發(fā)利用森林的各種資源。目前山東省公益林呈現(xiàn)出數(shù)量型增長和質(zhì)量型下降并存的狀況,森林生態(tài)功能有待提高。探索公益林的合理經(jīng)營技術(shù)十分必要，公益林應(yīng)進行必要的撫育和更新采伐，通過調(diào)整林分結(jié)構(gòu)(包括灌木和草本植物的覆蓋度)來提高森林的生態(tài)功能。如前所述，進一步細分生態(tài)區(qū)位后，根據(jù)區(qū)位自然、社會條件進行森林經(jīng)營規(guī)劃設(shè)計。森林經(jīng)理方面，要確定好林分密度及郁閉度，調(diào)整好復(fù)層異齡林的林分結(jié)構(gòu)，合理規(guī)劃混交樹種的面積比例。應(yīng)用技術(shù)措施包括森林保護、多種經(jīng)營、撫育間伐、林分改造、封山育林等[16]。因公益林在管護目的、資源應(yīng)用上的特殊性,在森林經(jīng)營中趨向于多措施綜合運用，不可一概而論。

2.5 創(chuàng)新公益林生態(tài)補償機制，提高補償標準

現(xiàn)實狀況下，生態(tài)公益林經(jīng)營獲益要遠低于經(jīng)濟林、用材林，加之公益林嚴格的管護政策，擠壓了林農(nóng)獲利空間，給生態(tài)公益林的長期穩(wěn)定發(fā)展造成了阻力，希望政府在充分考慮財政經(jīng)濟狀況、社會承受能力、市場認可程度的基礎(chǔ)上，能夠進一步提高公益林補償標準，先易后難，逐步到位[2]。創(chuàng)新分類補償機制，提高對保護等級高、森林質(zhì)量高、區(qū)位重要的生態(tài)公益林補償標準，去除同質(zhì)化，因地制宜。創(chuàng)新公益林補償機制，多方籌措資金，公益林受益主體是地方群眾，應(yīng)探索地方團體繳納生態(tài)補償金機制。公益林管護是全民義務(wù)，政府起主導(dǎo)作用，還需要充分調(diào)動社會力量，鼓勵公益性非營利機構(gòu)參與，激發(fā)社會投資主體的積極性，解決公益林建設(shè)中存在的資金、人員瓶頸問題[3]。