農(nóng)村宅基地制度改革促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的長垣經(jīng)驗研究

錢凈凈

一、引 言

2019年5月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，明確了對我國城鄉(xiāng)格局的要求，即通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展推動形成“共建共享共榮”的城鄉(xiāng)生命共同體，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公民權(quán)利平等化、城鄉(xiāng)要素流動自由化、城鄉(xiāng)公共資源配置均衡化、城鄉(xiāng)公共服務均等化、城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量等值化（魏后凱，2020）。[1]城鄉(xiāng)融合發(fā)展的表現(xiàn)是城鄉(xiāng)要素融合、產(chǎn)業(yè)融合、居民融合、社會融合和生態(tài)融合。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是我國對于原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的反思，是對原城市中心主義的矯正。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是促進鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的前提。宅基地制度改革是解決城鄉(xiāng)土地要素供需矛盾的必要途徑，也是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必要條件。

我國于2015年確定了15個宅基地制度改革試點縣，2017年將宅基地制度改革試點拓展到33個縣。宅基地制度改革試點為研究城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整提供了豐富的案例，也誕生了大量的研究成果。江西省余江市、四川省瀘縣、云南省大理市、浙江省義烏市等地的典型模式被提煉出來（張乃貴，2018；劉守英、熊雪峰，2018；葉紅嶺，2018）[2][3][4]，共同的特點是宅基地制度改革通過促進鄉(xiāng)村人口流動、鄉(xiāng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)演化對城鄉(xiāng)關(guān)系有所調(diào)整。但現(xiàn)有文獻對土地制度改革在鄉(xiāng)村空間治理中的地位及其對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的案例研究較少。本文側(cè)重于討論宅基地制度改革對中部縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的作用，希望能為更大范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑提供借鑒。

二、長垣市宅基地制度改革的具體措施

試點之初，為夯實宅基地制度改革基礎(chǔ)，長垣市利用宅基地使用權(quán)調(diào)查確權(quán)成果，動員全市上下，歷時5個月，對全市506個村莊進行了全面摸底調(diào)查。共查清18.92萬宗9.93萬畝宅基地的使用情況。其中，0.5畝以上的3.96萬宗，超占面積2.22萬畝，超占面積占比22%；一戶多宅1.42萬宗6124畝，面積占比6.2%；非集體經(jīng)濟組織成員3234宗2808畝，面積占比3.2%；空閑宅基地2.54萬宗1.4萬畝，面積占比14.1%。①通過全面排查摸底和數(shù)據(jù)分析，為制定宅基地制度改革政策提供基礎(chǔ)支撐。試點以來，長垣市通過發(fā)布政府公報和政府辦公室文件等形式，已制定和實施宅基地制度文件和規(guī)定10余件，涵蓋了宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的界定，宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出，宅基地轉(zhuǎn)建設用地入市和宅基地基層治理等方面，形成了比較完整的制度體系。

（一）落實宅基地的集體所有權(quán)

2018年6月發(fā)布的《長垣縣宅基地“三權(quán)分置”指導意見》，將基于宅基地的權(quán)力束分成所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)。其中集體對宅基地擁有所有權(quán)，同時衍生出監(jiān)管權(quán)和收益權(quán)，要求村委會或村級以上集體經(jīng)濟組織作為宅基地所有權(quán)主體代表，通過村民自治方式發(fā)揮管理職能，對于宅基地收儲、有償使用等發(fā)揮具體作用，確保宅基地利用符合規(guī)劃，增強集體經(jīng)濟組織取得收入能力。

（二）保障農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)

宅基地資格權(quán)是村民取得宅基地使用權(quán)的資格。長垣市規(guī)定資格權(quán)通過村民自治方式來認定，對于歷史遺留問題或其他特殊情況下的資格權(quán)認定，由村民會議三分之二以上成員或者村民代表同意。通過“按人確認、按戶實現(xiàn)”的方法行使資格權(quán)，遵循“一戶一宅”限定條件，每戶宅基地批準面積不得超過167平方米。為落實宅基地的保障功能，農(nóng)戶取得的宅基地資格權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓。愿意進城落戶的農(nóng)民可以將資格權(quán)資源有償退還給原集體，在退還后農(nóng)戶資格權(quán)消失，但可以繼續(xù)作為集體經(jīng)濟組織成員身份享受集體權(quán)益。農(nóng)戶也可以將暫時不用的宅基地無償退還集體，保留資格權(quán)，待將來農(nóng)戶需要建房時再次申請獲得宅基地。

（三）放活宅基地使用權(quán)

在落實所有權(quán)、保障資格權(quán)的基礎(chǔ)上，放活宅基地使用權(quán)是長垣市的大膽嘗試。一是允許宅基地使用權(quán)跨集體取得。符合宅基地資格權(quán)實現(xiàn)條件的農(nóng)戶可跨集體申請取得宅基地。退出原宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶也可跨集體申請取得宅基地，農(nóng)民在原來村莊退出的宅基地指標可以調(diào)整到取得宅基地的村莊落地。二是擴大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。允許農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)讓、互換、贈予、繼承、出租、抵押、入股等方式有條件流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，其中互換、贈予只能在本村村民之間進行。城市規(guī)劃區(qū)外的宅基地使用權(quán)可經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意后在市域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民之間轉(zhuǎn)讓，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，不改變集體經(jīng)濟組織成員資格，流轉(zhuǎn)年限原則上不超過20年。三是拓展宅基地使用功能。在保障戶有所居和資格權(quán)行使到位前提下，村莊規(guī)劃范圍內(nèi)的存量宅基地，村委會或村級以上集體經(jīng)濟組織回收后，在不改建、不擴建的前提下，可以農(nóng)民集體名義出租、出讓、合作等方式開發(fā)利用，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等，用途按照現(xiàn)狀管理。

（四）建立宅基地有償使用制度

為高效利用土地，長垣市建立了較為詳細的宅基地有償使用制度。一是明確了有償使用的適用對象。二是給出了具體的“一戶一宅”的認定標準，在尊重農(nóng)村風土人情的基礎(chǔ)上遏制宅基地的濫用。三是對宅基地收費面積的起點作了一個因村而異的規(guī)定，可以根據(jù)本村宅基地的平均面積確定征收起點，但不能超過333平方米。四是對“一戶多宅”的額外部分、非集體經(jīng)濟組織成員的宅基地，按階梯式計費標準收取，并鼓勵有償退出。

（五）完善宅基地有償退出制度

一是明確了哪些宅基地可以被集體無償收回。二是規(guī)定了宅基地退出的方式，補償標準參照土地征收區(qū)片價格計算，尊重了區(qū)位的價值，同時規(guī)定自愿退出宅基地的住戶，可優(yōu)先享受保障性住房優(yōu)惠政策，退出的宅基地按照村級規(guī)劃重新合理安排使用或進行復墾。三是規(guī)范了宅基地退出的程序，即申請—審核—簽訂協(xié)議—處置地上附著物—支付補償款。四是給出了宅基地退出的獎勵政策，對于宅基地退出復墾為耕地的，要先經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處初驗合格，再由市國土局組織有關(guān)部門驗收合格后，可享受政府獎補資金。五是提出了保障性住房政策，要求集體經(jīng)濟組織利用有償使用費、拆舊復墾獎補及其他政策資金，在村莊建設用地或拆舊宅基地范圍內(nèi)，按照以人為本的原則，建設人均住房面積不超過30平方米可直接入住、功能性齊全的保障性住房，解決精準扶貧建檔立卡貧困戶、五保戶等低收入人群住房問題。六是要求集體經(jīng)濟組織拿出一處退出的宅基地保障村民宅基地退出后喪葬祭拜場地需求。

（六）建構(gòu)宅基地復墾建設用地入市制度

長垣市農(nóng)村閑置宅基地退出復墾后，復墾形成的建設用地指標優(yōu)先用于本村發(fā)展建設。結(jié)余的建設用地指標由土地儲備中心以每畝10萬元的價格統(tǒng)一收購，并在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排使用（以每畝11萬元的價格售出），主要用于支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和住房保障，為鄉(xiāng)村振興增添動力。如果集體經(jīng)濟組織直接對騰退的宅基地入市交易，用于建設住宅或商鋪，對單宗交易土地面積不超過667平方米、地上建筑面積不超過1000平方米的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處出具鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證后，不再辦理環(huán)境評估、消防和項目完工記錄，不動產(chǎn)登記中心按農(nóng)宅和自建房進行登記。

（七）建立基于規(guī)劃的農(nóng)村宅基地管理制度

長垣市農(nóng)村宅基地管理實行“規(guī)劃引領(lǐng)、總量管控、競價流轉(zhuǎn)、多方監(jiān)督”的制度。規(guī)劃方面實行“政府引導、專家指導、群眾主導、公眾參與”的共同締造機制，統(tǒng)籌考慮市域農(nóng)村安全供水、污水處理、道路交通、學校衛(wèi)生院等基礎(chǔ)設施建設實際和對應規(guī)劃內(nèi)容，并根據(jù)村莊發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢、發(fā)展規(guī)模和區(qū)域條件等要素，制定長垣市村莊全域空間布局規(guī)劃，將村莊分為集聚提升、城郊融合、特色保護、整治改善、搬遷撤并五類，因類施策確定發(fā)展方向。①

三、長垣市宅基地制度改革促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經(jīng)驗

長垣市的宅基地制度改革本質(zhì)上是對鄉(xiāng)村土地權(quán)屬關(guān)系的一種調(diào)整，土地權(quán)屬調(diào)整會帶來物質(zhì)空間的整合和空間組織的重構(gòu)，這構(gòu)成了“物質(zhì)—權(quán)屬—組織”三維的鄉(xiāng)村空間治理體系，鄉(xiāng)村空間治理體系又促進了“人口—土地—產(chǎn)業(yè)”三維的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村地域結(jié)構(gòu)和功能隨之發(fā)生了深刻變化，最終形成新的城鄉(xiāng)空間格局、經(jīng)濟格局、社會格局，使城鄉(xiāng)關(guān)系趨近于融合發(fā)展的要求。[5][6]

（一）宅基地制度改革優(yōu)化了鄉(xiāng)村空間利用的方式

具體到長垣市的實踐來看，自2017年12月啟動宅基地制度改革以來，長垣市需開展宅基地制度改革的506個村莊已全面落實改革政策，全市應收有償使用費3732萬元，已收3124萬元，完成比例83.7%；應退2.54萬宗1.4萬畝，已騰退1.44萬宗8667畝，面積完成比例62%。①宅基地制度改革是空間權(quán)屬治理的突出體現(xiàn)，它轉(zhuǎn)變了農(nóng)民宅基地私有的觀念，強化了土地公有意識，為促進土地流轉(zhuǎn)打下了良好基礎(chǔ)。

空間權(quán)屬調(diào)整帶動了物質(zhì)空間治理，具體表現(xiàn)為2018年全市宅基地糾紛比2014年同期下降71%，新增違法用地比2014年同期下降72.3%，耕地保有量增加了2萬畝。長垣市民營經(jīng)濟活躍，小微企業(yè)達7853家，催生了大量的用地需求，每年用地量需5000畝左右。宅基地制度改革不僅滿足了企業(yè)發(fā)展用地需求，更保障了村莊建設、生態(tài)保護等各方面用地空間需求。全市通過宅基地制度改革騰退宅基地8667畝，被作為建設用地使用的有2594畝，被建成黨群文廣場329個、村室87個，發(fā)展集體經(jīng)濟項目23個、扶貧車間11個，就地入市項目31個；騰退后復墾為耕地的6073畝，建成果園、花園、菜園、游園等“四園”1297個，村集體通過指標交易獲得收益1.47億元，通過異地調(diào)整入市保障了89個項目順利落地，促進了鄉(xiāng)村旅游、電子商務、民宿等四新經(jīng)濟下鄉(xiāng)發(fā)展。①通過盤活存量空間，增加資源利用效率，長垣市的鄉(xiāng)村物質(zhì)空間得到了重塑，地域功能得到了提升。

同時，空間權(quán)屬治理促進了空間組織治理。通過宅基地制度改革，長垣市所有村莊組建了村級集體股份經(jīng)濟合作社，合作社負責集體資產(chǎn)管理運營，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟；村民委員會負責村級事務管理，提供高效的公共服務。形成了“基層黨組織+村民自治組織+集體經(jīng)濟組織”三位一體的治理體系，理清理順了集體與群眾的關(guān)系，實現(xiàn)了農(nóng)村治理“政經(jīng)分離”。農(nóng)民不再是無組織的散沙狀態(tài)，村級集體股份經(jīng)濟合作社對于提高農(nóng)民生產(chǎn)效率起到重要作用。集體經(jīng)濟組織在宅基地制度改革中獲得收益達1.774億元，其中通過實行宅基地有償使用制度，已收取3124萬元宅基地有償使用費；通過宅基地退出，已交易復耕指標1470畝，村集體獲得收益1.47億元。宅基地制度改革壯大了集體經(jīng)濟組織，促進了資源有效利用，提高了生產(chǎn)效率，同時還為村民提供了公共服務基礎(chǔ)設施。比如，浦北高寨村在宅基地制度改革中進行了資源整合，通過與規(guī)劃銜接，先后進行了污水管網(wǎng)改造、道路硬化、農(nóng)村廁改等工作，并建成污水處理站2座，建設村史館、公廁、停車場、村民大禮堂、居家養(yǎng)老中心、圖書館、四點半課堂等，不僅提高了本村居民生活水平，也輻射到了周邊村民。①

（二）鄉(xiāng)村空間治理優(yōu)化了人地關(guān)系

長垣市的宅基地制度改革是鄉(xiāng)村空間權(quán)屬治理的一部分，它帶動的鄉(xiāng)村物質(zhì)空間治理和空間組織治理為改變鄉(xiāng)村地域空間系統(tǒng)的演進做好了鋪墊，在這一過程中，人、地、產(chǎn)三方進行著互動式演變。

從農(nóng)民的角度看，宅基地制度改革依照“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的原則進行，保障了農(nóng)民利益。長垣市對宅基地進行了三種模式的改革：第一種是村莊整合模式，直接整合村莊42個，建立社區(qū)18個，節(jié)約騰退土地4300畝；第二種是灘區(qū)遷建模式，將黃河灘區(qū)22個村莊集體搬遷至市區(qū)周邊集中安置；第三種是有償使用和退出模式，重點整治全縣4萬余畝空閑宅基地。這一改革顛覆了農(nóng)民固守鄉(xiāng)土的傳統(tǒng)觀念，部分農(nóng)民得到了物質(zhì)補償或社會保險，部分農(nóng)民獲得了家門口的非農(nóng)就業(yè)機會，還有農(nóng)民獲得了集體經(jīng)濟組織的利益分配，有了財產(chǎn)性收入，這種改變使農(nóng)民離市民更近了一步。

從土地利用看，長垣市統(tǒng)籌農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市與盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地， 騰退并盤活宅基地近9000畝，促進了就地入市和調(diào)整入市，入市試點中實行土地增值收益調(diào)節(jié)金制度，被占地農(nóng)民除獲得相當于征地補償款的補償外，每畝還可獲得約 3 萬元的入市增值收益，剩余部分留歸村組集體，用于公共事業(yè)；統(tǒng)籌其他相關(guān)改革，將入市收益、宅基地有償使用費等集體收益納入集體資產(chǎn)統(tǒng)籌使用，彌補農(nóng)村集體常年無收入的短板，將宅基地整治指標收益返還村集體，對黃河灘區(qū)遷建村莊宅基地復墾后，以宅基地復墾券的形式在河南省范圍內(nèi)交易，籌集資金 6 億元， 實現(xiàn)土地整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、脫貧攻堅和生態(tài)建設等“1+N”效應。[7]

從產(chǎn)業(yè)角度看，村莊集體建設用地整治為經(jīng)濟建設提供了用地指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)園落地近200家小微企業(yè)，吸引了經(jīng)濟能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和近萬名外出務工人員回流，推動了鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）人地關(guān)系優(yōu)化促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本要求是建成“共建共享共榮”的城鄉(xiāng)生命共同體。長垣市通過宅基地制度改革，加強了物質(zhì)空間治理和空間組織治理，有效地促進了人地關(guān)系的優(yōu)化。農(nóng)民不再依附于土地，形成了城鄉(xiāng)之間的人力資本要素流動，資本可以進入鄉(xiāng)村，利用集體建設用地入市的機會，擴大廠房規(guī)?；蜻M行新的投資，兩個最重要的要素流動在城鄉(xiāng)之間展開。土地要素流動促進了勞動力和資本要素的城鄉(xiāng)流動，要素融合又進一步促進了產(chǎn)業(yè)融合、社會融合和生態(tài)融合。城鄉(xiāng)空間格局、經(jīng)濟格局和社會格局得以重塑。

在長垣市，村落適度聚集、土地合理配置、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)空間格局正在形成；要素自由流動、權(quán)利平等交換、資源均衡配置的城鄉(xiāng)經(jīng)濟格局也趨于完善；收入差距縮小、空間正義完善、發(fā)展成果共享的城鄉(xiāng)社會格局逐步建立。城鄉(xiāng)空間格局、經(jīng)濟格局和社會格局又通過各方的相互影響促進著城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

四、結(jié) 論

長垣市開展的宅基地制度改革是鄉(xiāng)村空間治理的切入點，它明確了宅基地的空間權(quán)屬關(guān)系，帶動了鄉(xiāng)村物質(zhì)空間治理和鄉(xiāng)村空間組織治理，優(yōu)化了鄉(xiāng)村空間的利用。宅基地制度改革使長垣市的村莊面貌顯著改善，人居環(huán)境得到有效治理，各種公共空間和設施被拓展出來，改變了農(nóng)村人口的社會心態(tài)和收入結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村旅游業(yè)、集體經(jīng)濟工業(yè)、外來投資的工業(yè)服務業(yè)等得到了土地資源，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，城鄉(xiāng)要素流動充分，城鄉(xiāng)格局不斷演進。未來，長垣市應該以“規(guī)劃引領(lǐng)、總量管控、競價流轉(zhuǎn)、多方監(jiān)督”的宅基地管理制度為基礎(chǔ)，加強鄉(xiāng)村空間治理，以鄉(xiāng)村公共空間為全體居民所有和共享為出發(fā)點，采用市場化運作方式發(fā)揮鄉(xiāng)村公共空間的價值屬性，有效增加經(jīng)濟薄弱村和落后地區(qū)鄉(xiāng)村的集體收入來源，有效加強鄉(xiāng)村的組織凝聚力和統(tǒng)籌發(fā)展能力，為持續(xù)推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有力保障。

①注釋：文中所用數(shù)據(jù)由長垣市自然資源管理局提供，政策文本來自長垣市官網(wǎng)“長政辦”2016-2019年有關(guān)土地改革的文件，部分數(shù)據(jù)來自長垣市2017-2019年政府公報。