鄉(xiāng)村振興背景下農村集體產權制度改革研究
——基于山東省樂陵市的調研

張 乾

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是基于中國國情，以及社會經濟發(fā)展情況，在城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不平衡的條件下提出來的。一直以來，各地均在尋求不同的路徑，致力于實現鄉(xiāng)村振興。實踐發(fā)現，現有的農村集體產權制度，已經不能適應新時代新的發(fā)展要求，為真正實現鄉(xiāng)村振興，深化農村集體經濟改革是必經之路。農村集體產權制度改革主要是針對農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格等日益突出的問題，通過農村集體資產清產核資、確認成員身份、資產折股量化和股份合作制改革，建立“歸屬明晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村集體產權制度和適應市場經濟體制新要求的農村集體經濟運行新機制，激活農村各類生產要素潛能，發(fā)展壯大集體經濟，保障農民收益分配權和民主管理權。

一、農村集體產權制度改革綜述

20世紀80年代以來，上海、廣東、北京、浙江、江蘇等地區(qū)隨著經濟的快速發(fā)展，農村社區(qū)居民結構日趨復雜，集體資產的管理和收益矛盾突出，群眾為了維護自身權益，主動適應形勢變化，開展了各具特色的探索與實踐。各地各級政府相繼開始制定出臺指導農村集體產權制度改革的政策性文件。2016年，中共中央、國務院出臺《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度的意見》，提出按照先行試點、分類實施、先易后難的原則，穩(wěn)慎開展、有序推進改革。由于全國各地農村差異較大，集體經濟發(fā)展不平衡，改革采取了先易后難、試點推進的方式，兼顧東中西不同區(qū)域，先在有條件的地區(qū)探索，再逐步推廣至全國各地。目前，全國已經開展共包含28個省、89個地市、442個縣的5批次的改革試點。截至2020年8月，全國共完成43.8萬個村的改革，確認集體成員6億多人，共核實資產6.5萬億多元，資源性資產總面積65億多畝，累計分紅3800億多元。

二、樂陵市深化集體產權制度改革的實踐

2017年5月，樂陵市被列為改革試點縣，是山東省最早開展改革的縣市之一，在清產核資、成員確認、股權量化、成員管理、權能拓展等方面進行了積極探索，當年圓滿完成了54個村的試點任務。在此基礎上，2018年，該市農村集體產權制度改革全面推開，通過“三個三”工作法，于2018年12月底全面完成改革任務，成立股份經濟合作社1069個，真正實現了資源變資產、資產變股份、農民變股東，農民群眾充分享受到了改革發(fā)展成果。

（一）三個機制抓落實

一是組織領導機制。各級黨組織書記是改革第一責任人，市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門、村均成立了由黨組織主要負責人任組長的領導小組，制定出臺各種配套文件13個，把改革工作納入鄉(xiāng)村振興重點和全市綜合考核，定期通報調度。二是指導把關機制。抓住清產核資和成員認定兩個關鍵，實行“三加十二”工作法，為鄉(xiāng)村兩級制定包括流程圖在內的39項工作模板。成立業(yè)務指導小組，指導業(yè)務開展。三是民主公開機制。工作中，實行“四會、三公示、一確保”，“四會”即動員會，第一、第二次村民代表大會和股份經濟合作社成立大會，對改革辦法及清產核資、成員認定、股份量化結果等進行民主表決；“三公示”即對改革事項、結果等進行初榜、再榜、終榜三榜公示；“一確?！奔创_保群眾表決率不低于2/3。股份經濟合作社設立理事會、監(jiān)事會、成員大會、成員代表會議，統一印制了賬本，實行專戶存儲、獨立核算。

（二）三種路徑推改革

一是確員定股東。制定《樂陵市農村集體經濟組織成員資格認定工作指導意見》，創(chuàng)新人員確認方式方法，制定細則，確定了“四取得、四保留、八喪失、一表決”的界定辦法，共確認集體經濟組織成員617803人。二是確權定股份。主要采取三種股份量化方式。第一種是對城中村、城郊村有經營性資產的村將經營性資產按認定的成員數折算成股份量化給集體經濟組織成員，按股份分配收益。第二種是純農業(yè)村和經濟薄弱村，將非經營性資產或可產生收益的資源性資產折算成股份量化給集體經濟組織成員，按股份分配收益。第三種是對沒有經營性資產和可產生收益的資源性資產的村，采取“確股不確額”的方式，按認定的成員數設置股份，每人一股，不量化份額，待有條件時成員按股分紅。全市量化經營性資產近415萬元、非經營性資產1.8億元、資源性資產65.6萬畝。三是確股定歸屬。根據資產資源性質設置成員股和扶貧股，其中經營性資產、非經營性資產按一人一股平均量化，以戶為單位核發(fā)股權證，大部分村實行增人不增股的靜態(tài)模式，個別村根據群眾意愿實行股份總額控制、成員定期減增的動靜結合模式。如市中街道小許村，確認成員531人，保持總成員數不變，每年根據人口增減變化，將新增人口遞補為成員。對于各級扶貧資金形成的可持續(xù)利用且具有收益的資產，設置為扶貧股，所產生收益優(yōu)先用于幫扶貧困人口，剩余用于村級公益事業(yè)。

（三）三個舉措保效果

一是購買服務借智。招標聘請測繪公司、檔案管理公司、會計師事務所、法律顧問開展工作。共清查登記集體資產5.72億元、集體土地150.2萬畝，核定集體資源41萬畝，增加16萬畝、64%。二是用好政策借勢。結合掃黑除惡專項斗爭，出臺《清理規(guī)范農村集體“三資”合同實施方案》，將“三資”問題合同分為程序違法、標的過低、期限過長、改變用途、拖欠租金、要件不全等6種情況，通過協商、發(fā)出律師函、法院起訴、移交立案等方式，對問題合同依法進行協商重簽和廢止，對收回的集體資產資源通過招投標重新發(fā)包。據統計，通過規(guī)范清理問題合同，預計可增加集體經濟收入3000萬元。積極與農商銀行對接，對村集體現有賬戶存款開通定期存款、協定存款、通知存款業(yè)務，讓村集體資金在不改變賬戶、資金性質和用途，不影響日常使用，并且無任何風險的前提下，存款利息收入比原來增加3～10倍。經濟開發(fā)區(qū)由8個村出資入股成立經開投資公司，將2000萬元閑置資金投資240省道改線項目建設，半年時間增加收入70多萬元。三是整合資源借力。實施村級增收、節(jié)支、權能拓展三項行動。制定三年計劃，多種方式發(fā)展集體經濟，設立每年1000萬元的專項資金，由市財政撥付，扶持薄弱村發(fā)展增收項目，291個集體經濟薄弱村收入全部超過3萬元。樂陵市鐵營鎮(zhèn)南營村通過清產核資、股份改革，將鹽堿土地、道邊地沿、溝渠道路全部清理出來，并量化為股份，引進中廣核集團和中碩農業(yè)公司，建設光伏發(fā)電項目和農光互補蘑菇種植大棚，村集體經濟每年增加收入18萬元?；▓@鎮(zhèn)房家村采取成員以土地、資金入股，村集體以房屋、土地、農業(yè)基礎設施入股的方式，成立土地股份合作社，整合資金、資源、信息、技術等要素，發(fā)展留蘭香種植，村股份經濟合作社年收入達58萬元。啟動建設了“銀農直聯”網絡支付系統，將所有村級銀行賬戶納入平臺，通過平臺對村級銀行賬戶及資金支付進行調度和管理，實現了零現金支付和大額支出風險的有效控制。制定出臺了《農村集體資產股份質押擔保管理辦法》，探索開展股權質押貸款。

三、基于樂陵市集體產權制度改革的經驗總結

一是完善組織保障。改革的推進實施有賴于各級組織及制度的保障，農村集體產權制度改革的深化需要各級黨委、政府在思想上、行動上給予高度重視。建議成立專門的領導小組，在人員機制組織上進行保障。根據鄉(xiāng)村實情，各級黨委、政府明確職責，出臺推進農村產權制度改革的具體操作規(guī)范。

二是充分尊重農民意愿。農民意愿是改革的關鍵，把改革決策權不折不扣地交給農民，凡是涉及農民切身利益的事項都嚴格履行民主程序，做到取信于民、還權于民。對各項不確定的問題，必須討論通過后方能實施。

三是發(fā)揮好試點先行、典型帶動作用，鼓勵基層大膽探索、創(chuàng)新創(chuàng)造，最大限度調動地方、基層及各方面的積極性，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內生動力。