吉林省自然保護地現(xiàn)狀及建議分析

劉 穎 ，王東娜 ，鄭 爽， 張 博 ，王慧瑩

（1.吉林省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，吉林 長春 130022；2.吉林省林業(yè)勘察設計研究院，吉林 長春 130022）

吉林省位于中國東北地區(qū)中部，幅員面積18.74萬平方公里，是國家生態(tài)建設試點省，是東北虎、東方白鶴等國際瀕危野生物種棲息地。自然保護地是生態(tài)建設的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位。自1960年吉林省首個自然保護區(qū)——長白山自然保護區(qū)建立以來，到向海國家級自然保護區(qū)于1992 年被國務院指定列入《國際重要濕地名錄》，再到2018 年建立我國第一個以國際瀕危物種、國家I 級重點保護野生動物——東北虎、豹及其棲息地為主要保護對象的國家東北虎虎豹公園，吉林省自然保護地事業(yè)已走過60年歷程，在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。

1 吉林省自然保護地現(xiàn)狀分析

1.1 自然保護地概況

吉林省自然保護地數(shù)量和面積發(fā)展較快，初步形成了全省自然保護地網(wǎng)絡。吉林省現(xiàn)已建立各級各類自然保護地批復總面積約395萬公頃。按類型劃分含自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園和濕地公園等5類[1]。

1.2 現(xiàn)有自然保護地分布特征

吉林省現(xiàn)有自然保護地的設置，與各市縣的自然資源、人口密度空間分布及經(jīng)濟發(fā)展有關，在數(shù)量上整體呈現(xiàn)“東多西少”，面積上表現(xiàn)為“東大西小”，在資源稟賦上東部以森林生態(tài)系統(tǒng)為核心，中西部以內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)為主的分布特征。

2 吉林省自然保護地管理成效

2.1 管理能力逐步加強

吉林省已建立的自然保護地中，有建立管理機構的自然保護地約占現(xiàn)有自然保護地的33%，管理能力有序增強。且先后制定下發(fā)了《吉林省林業(yè)系統(tǒng)自然保護區(qū)標準化建設規(guī)范》《吉林省林業(yè)廳關于加強林業(yè)系統(tǒng)自然保護區(qū)規(guī)范化管理的指導意見（暫行）》，組織自然保護地總體規(guī)劃編制、報批，編制印發(fā)了保護站標準化、標樁標牌標準化、工裝標準化、檔案管理技術、科研監(jiān)測技術、野外巡護技術規(guī)范。

2.2 生物多樣性、資源典型性重點保護

目前設立的自然保護地主要保護對象包括森林、濕地、水域、珍稀瀕危物種、自然遺跡不同類型，典型生態(tài)系統(tǒng)、特殊地質(zhì)遺跡和重點保護物種東北虎、中華秋沙鴨、原麝、白鸛、白鶴、大鴇、長白松、東北紅豆杉、松茸等均納入了保護范圍。特別是為保護東北虎豹，劃建了東北虎豹國家公園，已成為吉林省乃至全國一張亮麗生態(tài)名片，也成為展示我國野生動物保護負責任大國形象的一個重要窗口。

2.3 自然保護地生態(tài)功能顯著提升

吉林省內(nèi)自然保護地涉及生態(tài)系統(tǒng)廣泛，主要分布特征為：東部森林生態(tài)系統(tǒng)為主，西部濕地、草原生態(tài)系統(tǒng)為主。通過自然保護地的設立，有效減緩森林喪失速率，濕地動態(tài)轉化呈正向發(fā)展趨勢，野生動植物數(shù)量增多，各類生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能發(fā)揮積極有效作用。

2.4 初步建立自然保護地相關法律體系

吉林省也為完善保護地法律體系相繼出臺了《吉林省自然保護區(qū)條例》，并積極推進“一區(qū)一例”工作，陸續(xù)出臺了長白山、向海、莫莫格、松花江“三湖”保護區(qū)管理條例，省政府出臺了左家自然保護區(qū)管理辦法。一些市(州)、縣（市、區(qū)）政府也先后制定了轄區(qū)內(nèi)自然保護區(qū)管理的相關規(guī)定、布告、通告和規(guī)范性文件20余件，初步形成了自然保護區(qū)法律法規(guī)體系的基本框架。

3 吉林省自然保護地存在的主要問題

3.1 空間布局尚需完善

長期以來，自然保護地建設一直未能很好地列入各級政府的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃中[2]。吉林省現(xiàn)有自然保護地的設立多數(shù)基于地方自愿申請，缺乏長遠發(fā)展目標，頂層設計不夠，各保護地之間發(fā)展不平衡。未能搭建符合國家生態(tài)安全的合理有效的自然保護地網(wǎng)絡。缺乏生態(tài)系統(tǒng)完整性、生態(tài)廊道連通性。

3.2 管理體制不健全

吉林省自然保護地面臨管理機構不健全、管理機構級別不統(tǒng)一、管理人員不專業(yè)[3]?，F(xiàn)有自然保護地中僅有137個設立管理機構，且設立管理機構的自然保護地的管理主體多為縣（市）林業(yè)局兼管或政府代管、企業(yè)代管、加掛牌子等，體制機制運行不順暢，僅少數(shù)自然保護區(qū)設立了獨立的管理機構。所以導致管理能力相對較弱，管理機構級別參差不齊，相關專業(yè)技術和管理人員比例較低，管理業(yè)務能力亟待加強。

另因自然保護地內(nèi)資源權屬多樣化，即便設立了獨立的管理機構，但因“三權分離”——管理機構只有管理權，沒有所有權和強制執(zhí)行權，導致管理不到位，政策難落實。尤其一些森工企業(yè)建設管理的自然保護區(qū)管理機構屬企業(yè)性質(zhì)，編制部門不承認其公益性職能，無法對保護區(qū)實施有效管理。管理工作的明顯落后，不利于自然保護區(qū)管理、科研、宣傳教育等工作的開展，影響了自然保護區(qū)功能和效益的發(fā)揮。

3.3 歷史遺留問題、現(xiàn)實矛盾沖突尖銳

據(jù)統(tǒng)計，吉林省內(nèi)各級各類自然保護地內(nèi)存在城市建成區(qū)、開發(fā)區(qū)、建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)、成片人工集體商品糧地、生態(tài)保護紅線與永久基本農(nóng)田重疊、原住民生產(chǎn)生活與保護地管理矛盾突出等各類歷史遺留問題尚待解決。

現(xiàn)有保護地內(nèi)存在各類探礦權，與能源有序利用開采造成現(xiàn)實矛盾。并且在尚未實現(xiàn)“多規(guī)合一”前，很多保護地面臨與地方政府一些重大基礎設施建設項目存在沖突。

3.4 管理經(jīng)費無保障

自然保護地建設是經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的基礎性工作，但長期以來，自然保護地建設和管理經(jīng)費主要依靠各級行政主管部門從部門經(jīng)費中解決[4]。由于經(jīng)費所限，投入缺口很大。吉林省目前僅國家級自然保護區(qū)中央財政有一定補貼性投入，省級及以下自然保護區(qū)省里和地方財政始終沒有專項資金投入。日常工作經(jīng)費只有獨立設立的機構才有人頭費，合署辦公和代行管理的只能從當?shù)亓謽I(yè)部門或企業(yè)自有資金中擠占安排，日常管理管護經(jīng)費根本沒有落實，無法開展有效保護工作，致使保護區(qū)不能把主要精力放在依法保護管理上，而是放在自養(yǎng)、經(jīng)營、創(chuàng)收等方面，嚴重影響保護管理職能發(fā)揮。特別是中央生態(tài)環(huán)保督察和“綠盾”專項行動整改問題較多，涉及各類企業(yè)關停退出，大量違規(guī)建筑拆除及植被恢復所需資金保護區(qū)無力承擔，影響整治工作進度。經(jīng)費投入嚴重不足，制約了自然保護地事業(yè)的發(fā)展。

4 吉林省自然保護地建議

4.1 開展自然保護地優(yōu)化整合工作

對現(xiàn)有自然保護地進行本底調(diào)查并逐一分析，對保護地之間存在重疊相連區(qū)域進行合理整合歸并；對邊界區(qū)劃不明、管理機構暫無、批而未建的自然保護地進行梳理，使其合理化、合法化、規(guī)范化；對已劃入?yún)^(qū)域進行評估，合理調(diào)整保護地邊界，明確保護地范圍。

4.2 填補保護空缺

從生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性等多方面進行分析，發(fā)現(xiàn)吉林省在內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)、草原及草甸生態(tài)系統(tǒng)以及生物多樣性保護上尚存空缺，所以建議依據(jù)應保盡保、應劃盡劃的原則，將以上空缺區(qū)域劃定到保護地管理范圍內(nèi)，構建保護地網(wǎng)絡格局。

4.3 解決歷史遺留問題及現(xiàn)實沖突

為有效且全面實現(xiàn)自然保護地生態(tài)系統(tǒng)的相關保護工作，落實自然保護地基礎設施建設，應解決歷史遺留問題及現(xiàn)實矛盾沖突，對自然保護地核心保護區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田進行有序退出；核心保育區(qū)內(nèi)的村民進行生態(tài)移民；自然保護地內(nèi)依法退出礦山及歷史廢棄礦坑進行開展礦山修復工程；對吉林省西部自然保護地內(nèi)“三化”嚴重區(qū)域進行三化治理。

4.4 加強保護管理設施建設

加強保護管理設施建設、基礎設施建設，包括野外保護站點、巡護路網(wǎng)、監(jiān)測監(jiān)控、應急救災、森林草原防火、有害生物防治和疫源疫病防控等。通過管理設施建設的加強，加快保護地體系建設。

4.5 生態(tài)產(chǎn)品體系開發(fā)

根據(jù)保護地的生態(tài)系統(tǒng)特征，開發(fā)高標準、高品位的自然體驗區(qū)和生態(tài)教育展示平臺、愛國主義教育基地，使公眾在融入自然、享受自然過程中，增強珍愛自然、保護自然意識。

4.6 提升管理人員能力

開展自然保護地管理人員的定期培訓工作。通過定期舉辦管理人員培訓班、定期開展專業(yè)技術培訓班、聘請高級技術人員就職工作、建立與相關高?；蚩蒲性核献麝P系等措施提升自然保護地管理人員的業(yè)務素質(zhì)。同時，積極創(chuàng)造條件，吸引高級人才到自然保護地工作，以提高專業(yè)技術人員在自然保護地管理人員中所占的比例。

4.7 實現(xiàn)社區(qū)共建共管

推行參與式社區(qū)管理，按照生態(tài)保護需求設立生態(tài)管護崗位并優(yōu)先安排原住居民。在保護地周邊打造美麗特色小鎮(zhèn)、文化村，完善功能，增強城鎮(zhèn)、村莊對保護地管理和建設的支撐作用，提升接納保護地內(nèi)原住民人口轉移和產(chǎn)業(yè)集聚的能力，廣泛吸納當?shù)厝罕妳⑴c生態(tài)保護工作進而增加收入。