國(guó)土空間規(guī)劃功能定位與實(shí)施策略分析

劉濤

【摘要】城市化進(jìn)程的加快對(duì)人們社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響，也對(duì)國(guó)土資源規(guī)劃帶來(lái)更多的挑戰(zhàn)。文章在闡述國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)涵的基礎(chǔ)上分析其功能定位，分析當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃存在的問(wèn)題，針對(duì)問(wèn)題如何優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行探究。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土空間規(guī)劃;功能定位;實(shí)施策略 【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.35.007

國(guó)土空間規(guī)劃是指涉及國(guó)土空間合理布局和開(kāi)發(fā)利用的規(guī)劃，在當(dāng)前社會(huì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，國(guó)土資源規(guī)劃是優(yōu)化資源利用、調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，科學(xué)合理的空間規(guī)劃能夠彌補(bǔ)社會(huì)主義市場(chǎng)發(fā)展的重要手段，在這個(gè)期間能夠更號(hào)的配置資源，避免出現(xiàn)因?yàn)橘Y源有序開(kāi)發(fā)所引發(fā)的問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，在新時(shí)期，為了能夠更好的促進(jìn)社會(huì)發(fā)展需要統(tǒng)一行駛國(guó)土空間利用權(quán)利，在深刻認(rèn)識(shí)到國(guó)土資源規(guī)劃重要性的基礎(chǔ)上，立足實(shí)際思考如何結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃的要求和內(nèi)容來(lái)更好的調(diào)配這些資源，旨在通過(guò)合理利用資源來(lái)更好的促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

1、國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵

國(guó)土空間規(guī)劃是通過(guò)對(duì)已有空間的保護(hù)和管理，來(lái)確保國(guó)土資源、元素、構(gòu)造、權(quán)利等能夠滿足統(tǒng)籌空間部署的要求，通過(guò)整合多方面的資源來(lái)完成對(duì)空間整體的規(guī)劃、管理、控制。

2、國(guó)土規(guī)劃的功能定位

2.1總體定位

國(guó)土空間的規(guī)劃指的是圍繞我國(guó)土地資源開(kāi)發(fā)、保護(hù)以及治理等活動(dòng)展開(kāi)的整體部署。這項(xiàng)工作開(kāi)展的目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)。國(guó)土規(guī)劃會(huì)牽扯到國(guó)土空間利用、國(guó)土資源保護(hù)、國(guó)土治理，通過(guò)一系列工作的開(kāi)展來(lái)提升資源利用率。在當(dāng)前下批的《國(guó)土空間規(guī)劃綱要》戰(zhàn)略中將國(guó)土資源環(huán)境承受力作為規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)，根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要來(lái)合理開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)資源，制定出有指導(dǎo)意義的國(guó)土空間規(guī)劃方案和計(jì)劃。

2.2主要功能

國(guó)土規(guī)劃的功能是在制定出功能規(guī)劃制度的基礎(chǔ)上來(lái)更好的約束國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)利用，按照城市發(fā)展需要來(lái)調(diào)配利用人口、土地，優(yōu)化城市布局。因此，國(guó)土規(guī)劃的主要功能屬于優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)格局的基礎(chǔ)部署，具有協(xié)調(diào)區(qū)域功能的作用。

2.3利用規(guī)劃

國(guó)土規(guī)劃的利用和土地管理制度存在密切的關(guān)聯(lián)。規(guī)劃屬于土地管理的一個(gè)重要內(nèi)容，也是落實(shí)土地保護(hù)的重要工具，為我國(guó)土地資源的規(guī)劃管理會(huì)提供有效證據(jù)支持。土地空間資源的合理利用和規(guī)劃不僅能夠保護(hù)重要資源，而且還能夠提升各項(xiàng)資源的綜合利用率，達(dá)到理想化的土地空間規(guī)劃利用效果。

2.4治理規(guī)劃

我國(guó)國(guó)土治理規(guī)劃工作的順利開(kāi)展能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)建設(shè)、耕地管理提供重要支持。土地治理規(guī)劃的實(shí)施會(huì)對(duì)土地資源的利用活動(dòng)提供支持，并將土地資源規(guī)劃和國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃密切結(jié)合在一起，統(tǒng)籌安排各個(gè)任務(wù)，打造出城鄉(xiāng)密切聯(lián)系的規(guī)劃體系。隨著節(jié)約用地以及生態(tài)文明等建設(shè)思想提出之后，土地的治理規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)土地?cái)?shù)量、土地質(zhì)量以及生態(tài)環(huán)境等綜合質(zhì)量的重要性，重視高標(biāo)農(nóng)田、城建建設(shè)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)低效率土地資源等，最終實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃的生態(tài)化發(fā)展。

3、現(xiàn)階段國(guó)土空間規(guī)劃管理存在的問(wèn)題

第一，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。土地空間規(guī)劃管理沒(méi)有考慮空間資源環(huán)境承載能力，在缺乏考慮的情況下就進(jìn)行區(qū)域空間資源開(kāi)發(fā)會(huì)破壞人和自然環(huán)境的協(xié)調(diào)性，不利于區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)土空間資源的傳統(tǒng)規(guī)劃一味追求經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有注重考慮資源保護(hù)和環(huán)境承載容量，無(wú)形中會(huì)加快區(qū)域之間的不協(xié)調(diào)。第二，城鄉(xiāng)分離?？臻g規(guī)劃重視城市、輕視農(nóng)村，沒(méi)有站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的角度來(lái)思考和解決問(wèn)題。土地空間規(guī)劃利用沒(méi)有保障農(nóng)田在空間上的穩(wěn)定。另外，現(xiàn)階段的農(nóng)村規(guī)劃管理存在比較多的薄弱問(wèn)題，一方面其無(wú)法適應(yīng)城市發(fā)展需要，另外一個(gè)方面無(wú)法適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)。第三，缺乏完善的領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)土空間規(guī)劃沒(méi)有形成完整的空間規(guī)劃體系。土地總體規(guī)劃利用具有較強(qiáng)的綜合性、系統(tǒng)性特點(diǎn)，但是在具體實(shí)施的時(shí)候其完全聽(tīng)命于上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃，在沒(méi)有得到統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃和引領(lǐng)的情況下會(huì)制約土地資源的利用。

4、現(xiàn)階段國(guó)土空間管理優(yōu)化對(duì)策

4.1制定出合理的國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)

第一，國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)體系的設(shè)定要積極響應(yīng)黨中央的重大戰(zhàn)略部署要求，采取積極的措施來(lái)保護(hù)和利用國(guó)土空間資源。第二，國(guó)土空間規(guī)劃管理目標(biāo)要注重凸顯出城市發(fā)展的特點(diǎn)，將國(guó)土空間規(guī)劃管理和城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)密切結(jié)合在一起。

4.2制定出科學(xué)合理的國(guó)土空間管理規(guī)劃流程

國(guó)土空間規(guī)劃是指根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要來(lái)對(duì)土地資源的利用進(jìn)行規(guī)劃，規(guī)劃建設(shè)的最終目的是提升土地資源利用率。在編訂國(guó)土資源空間規(guī)劃方案的時(shí)候要始終堅(jiān)持自上而下的發(fā)展原則，將這項(xiàng)工作納入到城市發(fā)展中。另外，在國(guó)土空間資源規(guī)劃的過(guò)程中還需要打造出一個(gè)完善的信息管理平臺(tái)，在平臺(tái)上應(yīng)用先進(jìn)的技術(shù)形式來(lái)對(duì)國(guó)土規(guī)劃情況進(jìn)行分析，確保國(guó)土資源規(guī)劃利用的合情合理。在國(guó)土資源規(guī)劃的過(guò)程中要嚴(yán)格遵循《國(guó)土空間規(guī)劃綱要》對(duì)機(jī)制創(chuàng)新做出的要求，完善土地資源、海洋資源、礦產(chǎn)資源等方面的利用要求，并在產(chǎn)業(yè)建設(shè)、投資管理、耕地保護(hù)等方面做出一系列的完善，由此實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土資源的高效率開(kāi)發(fā)利用。在國(guó)土資源規(guī)劃利用的時(shí)候要根據(jù)各區(qū)域的發(fā)展情況來(lái)劃分各個(gè)功能單元，合理把控各項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策、環(huán)境政策、投資政策、土地政策的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過(guò)分級(jí)管理來(lái)提升土地資源規(guī)劃利用成效。

4.3強(qiáng)化對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的生態(tài)化調(diào)控

第一，使用強(qiáng)化行為的準(zhǔn)則形式來(lái)對(duì)不同行業(yè)的發(fā)展做出規(guī)劃，確保國(guó)土資源的規(guī)劃利用不破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。第二，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土資源規(guī)劃的動(dòng)態(tài)化監(jiān)督管理，協(xié)調(diào)好國(guó)土資源規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。第三，革新技術(shù)形式，應(yīng)用科學(xué)合理的技術(shù)和方法來(lái)管理利用國(guó)土資源。第四，加大對(duì)國(guó)土資源規(guī)劃的資金投入，為國(guó)土生態(tài)環(huán)境的改善提供安全、可靠的資金支持。

4.4樹立以人為本的國(guó)土空間規(guī)劃思想理念

國(guó)土空間資源的規(guī)劃管理要遵循社會(huì)發(fā)展需要，人民群眾的發(fā)展需要是國(guó)土空間規(guī)劃工作的重要價(jià)值導(dǎo)向，在以往，國(guó)土資源規(guī)劃利用針對(duì)的是物質(zhì)環(huán)境，在具體規(guī)劃管理中要始終堅(jiān)持人本化的導(dǎo)向，將人民利益的獲得作為一切工作發(fā)展的重點(diǎn)。同時(shí)，在開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)程中要始終堅(jiān)持人本化的發(fā)展理念，在實(shí)施國(guó)土規(guī)劃建設(shè)的時(shí)候始終將人的需求放置在一個(gè)重要的位置上，在具體規(guī)劃的過(guò)程中要按照人口總量、人口分布情況來(lái)制定人均標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合發(fā)展情況來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共設(shè)施資源的均等化配置。同時(shí)，國(guó)土資源的空間規(guī)劃要注重引導(dǎo)民眾的參與，通過(guò)民眾的參與經(jīng)營(yíng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N社會(huì)公眾廣泛參與的活動(dòng)，將人本理念充分貫徹落實(shí)到國(guó)土空間規(guī)劃中。

4.5制定出全方位、多角度的國(guó)土資源空間規(guī)劃戰(zhàn)略

國(guó)土空間規(guī)劃是一定時(shí)期內(nèi)對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和保護(hù)做出的總體規(guī)劃和安排，這項(xiàng)工作的開(kāi)展是制定空間發(fā)展政策、合理利用空間國(guó)土資源的重要參考依據(jù)。在新時(shí)期，為了能夠更好的貫徹落實(shí)國(guó)家關(guān)于空間規(guī)劃體制改革的重要要求，國(guó)土空間規(guī)劃需要因地制宜的打造出符合時(shí)代發(fā)展需要的制度和開(kāi)發(fā)秩序，以空間治理、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為重要內(nèi)容來(lái)合理開(kāi)發(fā)利用空間資源，因地制宜的開(kāi)發(fā)布局空間資源，在國(guó)土空間資源規(guī)劃上體現(xiàn)出協(xié)調(diào)性、科學(xué)性的發(fā)展目標(biāo)。

在2019年5月的時(shí)候，國(guó)家發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督的意見(jiàn)》，按照意見(jiàn)的要求，在國(guó)土空間資源規(guī)劃建設(shè)的過(guò)程中需要制定出全方位、一體化的開(kāi)發(fā)利用機(jī)制，在國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中注重考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，合理配置各項(xiàng)土地資源，實(shí)現(xiàn)土地資源利用和城市建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.6打造出科學(xué)合理的國(guó)土空間管理體制機(jī)制

國(guó)土空間規(guī)劃體制的發(fā)展?fàn)砍兜蕉鄠€(gè)方面的內(nèi)容，這些內(nèi)容之間彼此牽制又相互關(guān)聯(lián)。在機(jī)制、體制不合理的情況下會(huì)出現(xiàn)內(nèi)部分工混亂的問(wèn)題，為了能夠解決這個(gè)問(wèn)題需要優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃管理機(jī)制，具體要做好以下幾個(gè)方面的工作：

第一，加快打造出科學(xué)合理的國(guó)土空間規(guī)劃法律保障機(jī)制。在機(jī)制體制的作用下推進(jìn)國(guó)土資源空間規(guī)劃的協(xié)同治理，因地制宜的打造出科學(xué)合理的編制審批辦法，建立健全各部門協(xié)同規(guī)劃的行為管理機(jī)制、項(xiàng)目生成規(guī)劃?rùn)C(jī)制。第二，理清國(guó)土空間規(guī)劃工作中各部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，形成左右關(guān)聯(lián)的對(duì)話機(jī)制，加快打造完善的空間管理管控體系。為了能夠提升國(guó)土資源規(guī)劃的科學(xué)性、有效性還需要采取積極的措施精簡(jiǎn)國(guó)土空間規(guī)劃流程。在對(duì)國(guó)土空間資源規(guī)劃建設(shè)的過(guò)程中要精簡(jiǎn)化空間利用率和土地歸屬劃分問(wèn)題。

結(jié)束語(yǔ)：

綜上所述，國(guó)土資源的合理利用和規(guī)劃對(duì)社會(huì)發(fā)展以及環(huán)境保護(hù)提供了重要戰(zhàn)略支持，這項(xiàng)工作的開(kāi)展需要立足實(shí)際情況，全方位分析，根據(jù)分析結(jié)果創(chuàng)新國(guó)土規(guī)劃制度和管理體制，由此打造出權(quán)責(zé)明確、層次分明、銜接順暢的管理體系，從而為我國(guó)土地資源管理改革提供重要支持，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源規(guī)劃建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。從發(fā)展實(shí)際情況來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃和具體實(shí)施對(duì)相關(guān)管理部門提出的要求更高，為了達(dá)到要求，必須要促使各個(gè)部門相互之間可以建立良好的溝通和交流關(guān)系，通過(guò)密切的交流來(lái)有效提升國(guó)土空間規(guī)劃效率，提高國(guó)土資源的利用率。

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