鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村集體建設用地的開發(fā)利用問題研究

何 劍

（廣州市白云區(qū)集體資產(chǎn)交易中心 廣東 廣州 510080）

一、集體建設用地的開發(fā)背景

集體土地按照我國憲法中的定義，是指和國家所有土地相區(qū)別，一般由農(nóng)村和城市郊區(qū)所有的土地。農(nóng)村集體建設用地在我國的土地建設中占有重要的地位，其面積約占全國總面積的67%，集體建設用地開發(fā)的好壞將直接影響到全國建設用地的利用情況。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進，尤其是一些人才大量流入量大的城市，土地越發(fā)緊張，如果能開發(fā)集體建設用地，將會極大地緩解這一供需矛盾，為城市發(fā)展提供空間。以廣東省為例，廣東省在城市存量用地開發(fā)方面一直都在全國前列，多年來一直致力于通過土地產(chǎn)權制度改革，推動集體建設用地增效。雖然有所成效，但是集體建設用地的開發(fā)之路依然步履艱難，集體建設用地開發(fā)問題亟需解決。2019年8月26日，新土地法修改通過后，簡單來說就是農(nóng)村集體土地，被重新定義為“集體經(jīng)營性建設用地”，從不允許買賣變成可以買賣的商品。這是一個具有歷史意義的事件，將給農(nóng)民群體帶來直接的收益，同時也給從事房地產(chǎn)業(yè)與建筑業(yè)的人一種新型的可以交易的土地商品，從而創(chuàng)造出新的財富增長機會。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為我國一項重要發(fā)展戰(zhàn)略，越來越受到黨中央的高度重視。國家成立鄉(xiāng)村振興局，標志著自我國脫貧攻堅取得階段性勝利后，鄉(xiāng)村振興工作進入常態(tài)化發(fā)展階段。作為提高農(nóng)民收入的又一重要方式，集體建設用地的開發(fā)利用不僅能解決好“三農(nóng)”問題，鞏固脫貧攻堅戰(zhàn)的成果，對支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展具有重要意義，而且也有利于提高農(nóng)村集體土地的利用效率，最大化滿足農(nóng)村百姓靠種地謀生的美好愿景。

二、集體建設用地的開發(fā)類型

（一）開發(fā)租賃住房

隨著全國各地房價的溝通，政府需要提供更多的租賃住房以緩解住房供需矛盾。集體建設用地建設租賃住房相比國有土地而言可利用面積更大，國家于2017年開始在全國13個城市開展了集體土地建設租賃住房的試點。2019年這一試點城市擴大到18個，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織可以選擇自行開發(fā)運營，或者通過聯(lián)營、入股等方式，建設運營集體租賃住房。以廣東省佛山市南海區(qū)為例，該區(qū)通過在全市發(fā)布政策性文件，規(guī)定符合規(guī)劃、權屬清晰、用地面積超15畝、容積率大于1.5的農(nóng)村集體建設用地，可建設租賃住房，建成后只租不售，這將在一定程度上規(guī)范集體租賃住房的開發(fā)建設及運營行為。廣州市2020年1月獲批的《廣州市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案》顯示，至2020年，全市計劃利用集體建設用地建設租賃住房建筑面積300萬平方米，每年批準建筑面積按100萬平方米控制。集體建設用地建設租賃住房，有其獨特的優(yōu)越性。它可以彌補國有土地建設租賃住房的有限性，有效緩解龐大的租房需求與有限的租賃房形成住房租賃市場的供需矛盾；有利于增加農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織收入來源的渠道；有利于豐富農(nóng)村土地管理實踐，促進集體土地優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用，加快城鎮(zhèn)化進程。這一全新的租賃房供給模式，正發(fā)揮著巨大的作用。

（二）開發(fā)“農(nóng)家樂”

在現(xiàn)今家庭普遍擁有車輛的時代，郊區(qū)旅游受到越來越多人的追捧?！稗r(nóng)家樂”成為一種時尚。利用農(nóng)村集體建設用地開發(fā)生態(tài)環(huán)境，種植瓜果蔬菜，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，將其打造成為一門產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村土地在發(fā)展“農(nóng)家樂”方面有著天然的優(yōu)勢，不僅土地成本低廉，而且土地面積廣闊。將這一優(yōu)勢發(fā)揮好，成為農(nóng)村集體組織的創(chuàng)收來源，既提高了集體土地利用效能，又塑造了美麗、富饒的鄉(xiāng)村風貌，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）開發(fā)商業(yè)綜合體

在集體建設用地上建設商場、超市等商業(yè)綜合體，是目前流行比較廣的應用途徑之一。在集體土地上建商業(yè)有好的一面，也有不好的一面。好的方面在于集體土地通常以定期交租金的形式返還土地價值，客觀上不會要求開發(fā)商短期套現(xiàn)，為商家提供了較低的門檻，能夠更好地“放水養(yǎng)魚”，國有土地則要求快速回收地價。而壞的方面在于對于那些有物業(yè)資產(chǎn)要求的商家并不具有太大的吸引力，而這類商家往往是大型龍頭企業(yè)，行業(yè)號召力不可小覷。

三、集體建設用地的開發(fā)意義

（一）會帶來村民收入的增加

集體建設用地的開發(fā)最直接的意義，是有利于農(nóng)村農(nóng)民收入的增加。無論是將集體建設用地上開發(fā)“農(nóng)家樂”還是開發(fā)商業(yè)綜合，都可以給當?shù)剞r(nóng)民帶來可觀的收入。當?shù)卮迕耖_發(fā)“農(nóng)家樂”，不用去外地打工就可以有收入，激發(fā)了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的熱情。

（二）會對周圍物業(yè)價值產(chǎn)生輻射作用

集體建設用地開發(fā)得好，周圍的其他物業(yè)就會受此影響，也朝著好的方向發(fā)展啊，不然如果周邊的物業(yè)都是處于比較落后的狀態(tài)或是待開發(fā)狀態(tài)，將會直接影響周邊其他物業(yè)的消費水平。同時，集體建設用地開發(fā)得好，其他物業(yè)也會效仿，帶動整個地區(qū)物業(yè)價值的升值。

（三）改善交通和基礎設施環(huán)境

集體建設用地的開發(fā)，會引入優(yōu)質開發(fā)商。為了更好地發(fā)展商業(yè)，交通差的地方會改善好交通，公共基礎設施條件不好的地方會改善公共基礎設施，只有這些硬件條件都發(fā)展好了，商業(yè)的發(fā)展才會進入快車道。

（四）方便人民的生活水平

集體建設用地的開發(fā)會方便人民的生活，滿足人民的日常所需。舉例而言，集體建設用地開發(fā)建成商場時，周邊的村民無論是購物還是游玩都十分方便，不用再去比較遠的地方就能滿足一家人的休閑娛樂生活。

四、集體建設用地開發(fā)的對策建議

（一）完善集體建設用地開發(fā)的法律制度保障

雖然新《土地管理法》對內(nèi)容進行了修訂，允許集體建設用地通過出讓、出租的方式交由單位或者個人使用。但是其他相關條例并沒有同步進行更新，需要適時對內(nèi)容進行更新。指導思想是通過制度層面允許在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，簡化集體建設用地的利用手續(xù)，將集體建設用地的征收流程、分配方案等和國有建設用地區(qū)分開，為建設用地的審批開發(fā)制定更加易操作的實施細則。

（二）科學統(tǒng)籌，完善集體建設用地配套。

在新世紀初期集體建設用地選址不科學，導致集體建設用地得不到較好的開發(fā)，集體建設用地的選擇應當避開村社爭議地塊，選擇臨近交通樞紐、城市生活區(qū)、城市規(guī)劃新區(qū)，只有便利的交通，宜居宜業(yè)的生活環(huán)境，才能發(fā)揮集體建設用地的商業(yè)價值及居住價值。要創(chuàng)新舊村改造方式方法，集體建設用地開發(fā)與城中村改造工作統(tǒng)籌推進，擴大了城中村舊改的規(guī)模，布局更多的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時也為集體建設用地開發(fā)營造了良好的周邊環(huán)境。最大限度地盤活，盤好農(nóng)村這筆土地財富。因此各相關部門必須指導、督促編制好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、村莊總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。目前普遍存在集體建設用地各項市政公共設施及城市居民生活配備不足，在與國有土地相比較淪為二等土地，嚴重影響了農(nóng)村集體建設用地開發(fā)，加快完善集體建設用地的公共設施配套，交通站點、教育醫(yī)療、綠化設施等配套，補齊農(nóng)村集體建設用地在發(fā)展過程的短板，使其擔當好國有土地的補充角色，從而更大地發(fā)揮其土地價值。

（三）重點開發(fā)集體建設用地住房租賃市場

國土資源部門應組織法律專家，優(yōu)化利用集體建設用地建設租賃住房的宏觀政策，完善宏觀制度框架，明確政策主線，提供開發(fā)模式，穩(wěn)步推進試點工作，分批次組織各類城市開展集體建設用地建設租賃住房的試點工作。鼓勵各類城市根據(jù)自身城市特點及集體建設歷史開發(fā)狀態(tài)，探索適合本城市的集體建設用地建設租賃住房的開發(fā)模式；同時做好集體建設用地建設租賃住房的試點的跟蹤工作，及時做好政策指導及政策調(diào)整工作。

試點城市應切實做好集體建設用地租賃住房工程，首先組織法律專家，廣泛調(diào)研制定集體建設用地租賃住房市場，制定具體的落實政策，如《城市發(fā)展住房租賃市場獎補實施辦法》《城市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案》等制度，在制度層面上進一步規(guī)范集體建設用地建設租賃住房的實施情況，其次，明確集體建設用地租賃住房前提條件。明確集體建設用地租賃住房的開發(fā)流程，如辦理土地相關證照手續(xù)、完成控規(guī)調(diào)整工作及規(guī)劃報建、制定開發(fā)設計方案、制定經(jīng)營管理方案，集體建設用地各類資料征詢意見，做好項目的開工建設及后續(xù)的工程項目驗收工作。最后為做好落后地區(qū)集體建設租賃性住房的扶持工作，試點城市應建立補貼機制。大力發(fā)展集體建設用地租賃住房，有利于解決城市供地緊張的局面，緩解高房價帶來的城市問題。同時集體建設用地租賃住房的出現(xiàn)，不僅可以緩解我國大中城市的住房供求矛盾，而且還可以提高農(nóng)村土地利用效率。

（四）完善集體建設用地產(chǎn)權交易制度的綜合設計

提升集體建設用地的使用效率，應該建立集體建設用地的流轉機制，由政府的相關機構主導集體建設用地使用權的流轉交易，降低市場主體投資集體建設用地的風險，保障取得集體建設用地，擁有合法穩(wěn)定的使用權益，為其后續(xù)經(jīng)營創(chuàng)造一個安全的環(huán)境。2019年9月，國家對土地管理法修訂，全面破除了集體經(jīng)營性建設用地進入市場的法律障礙，賦予集體建設用地更加靈活的使用機制。加強集體經(jīng)營性建設用地入市規(guī)則和監(jiān)管措施，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地公開交易平臺的建設及配套制度的完善。結合各地實際，建立完善農(nóng)村集體三資管理交易平臺和存量物業(yè)資產(chǎn)交易的管理機制。著力打造“三資平臺”。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織來說，通過建設涵蓋區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（社）的農(nóng)村集體三資（資金、資產(chǎn)、資源）管理交易平臺，將集體建設用地通過平臺按照規(guī)定的程序，進行公開交易可以規(guī)避私下流轉帶來的法律風險，公開交易還可以提升集體經(jīng)濟組織收入。