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    “撤村并居”的現(xiàn)狀和矛盾分析

    2021-12-27 18:32:38鄭慧媛
    遼寧自然資源 2021年2期
    關(guān)鍵詞:宅基地村莊規(guī)劃

    鄭慧媛

    (沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司,遼寧沈陽 110004)

    近年來,我國城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換進(jìn)程中自然村以驚人的速度消失,大規(guī)模村莊合并、農(nóng)民上樓,這一“撤村并居”政策在全國多地廣泛開展,帶來成效的同時也導(dǎo)致了一些問題與隱患。本文通過梳理國內(nèi)幾種典型村莊規(guī)劃與建設(shè)模式,對新農(nóng)村建設(shè)過程中“撤村并居”帶來的問題進(jìn)行客觀地歸納總結(jié),對這些問題給出一些想法、建議,希望對今后相關(guān)研究工作,起到一定助力作用。

    一、撤村并居起源與現(xiàn)狀

    在農(nóng)村勞動人口大量轉(zhuǎn)移及新型城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的背景下,為了避免產(chǎn)生城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地同增長的現(xiàn)象,農(nóng)村宅基地退出的方式主要有兩種:一是進(jìn)城落戶農(nóng)民由村集體統(tǒng)一收回其宅基地,二是政府通過征收宅基地,并且建設(shè)住房安排農(nóng)民集中居住,這種“撤村并居”的形式退出宅基地。由于土地供需矛盾,第二種形式廣泛存在于各地宅基地退出進(jìn)程中。具體是由地方政府為了換來建設(shè)用地指標(biāo),采用土地復(fù)墾、整理的方式,增加相應(yīng)的耕地,讓土地發(fā)展權(quán)得以轉(zhuǎn)移。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展,農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移,農(nóng)村宅基地大量閑置,為“撤村并居”提供了條件。

    近幾年來,國內(nèi)各地都實施了“撤村并居”,并且各具特色,主要表現(xiàn)為以下代表性地方實踐。

    1.江蘇省率先實踐

    隨著工業(yè)的快速發(fā)展,江蘇省增加了就業(yè)機會,大量農(nóng)民涌入城市就業(yè)。部分村鎮(zhèn)隨著農(nóng)民的外遷,形成“空心村”。當(dāng)?shù)卣畬讉€空心村統(tǒng)一合并,建設(shè)公寓住宅,集中居住。做法極大改善了農(nóng)村的居住環(huán)境,在客觀上提升了農(nóng)村資源利用效率。隨著江蘇省提出“2010年前后,全面建成更高水平的小康社會,2020年總體基本實現(xiàn)現(xiàn)代化”的決定和村鎮(zhèn)布局規(guī)劃編制的落地。當(dāng)?shù)卣涌斐擎?zhèn)化進(jìn)程,將土地整理節(jié)余后的建設(shè)用地指標(biāo)直接用于工業(yè)建設(shè)。并力爭20年—25年內(nèi),將省內(nèi)二十五萬個自然村撤銷合并為四萬多個統(tǒng)一居住區(qū),這種村莊演化的發(fā)展規(guī)律,逐漸演化成江蘇省的普遍做法。

    2.山東省新農(nóng)村社區(qū)

    隨著城市化和工業(yè)化的推進(jìn),出現(xiàn)了社區(qū)這種居住形式,除了城市里面廣泛存在的社區(qū)形式,在廣大的農(nóng)村地區(qū),也隨著工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程逐漸興起。為了整合當(dāng)?shù)刭Y源,保障生活質(zhì)量,村民在保持現(xiàn)有生產(chǎn)、生活方式的同時,合并整合原有農(nóng)村行政單元,形成一個新的社區(qū)集體。在山東省發(fā)布的農(nóng)村新型社區(qū)和新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃中提出“新農(nóng)村社區(qū)”是在規(guī)劃的引導(dǎo)下,科學(xué)建設(shè)農(nóng)村居民點,形成具有一定規(guī)模、管理高效、基礎(chǔ)公共設(shè)施完備、分布合理、生活便利的“多村一社區(qū)”的社區(qū)體制,逐步轉(zhuǎn)變了農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式,使宅基地使用更加集中,農(nóng)村居住條件大大改善;土地流轉(zhuǎn)利用將更加集中,生產(chǎn)效率和土地使用效能得到提高。

    3.河北省加快村莊改造

    河北省通過制定相關(guān)政策意見,啟動了“農(nóng)村新居民千村示范工程”,宗旨是為了通過加快村莊改造,改變村莊臟亂差的現(xiàn)狀,從而提升農(nóng)民的生活條件,轉(zhuǎn)變村民的生活狀態(tài)和生產(chǎn)方式,保障民生建設(shè)。任務(wù)確定到2012年,在政府引導(dǎo)的前提下,省、市、縣三級樹立樣板,做好示范帶動作用,力爭完成河北省內(nèi)15%左右的行政村村莊改造目標(biāo)并且建成7500個較高標(biāo)準(zhǔn)、各具特色、多種類型、具有廣泛代表性的一批新居民建設(shè)示范村。

    二、撤村并居存在的幾點問題

    撤村并居在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、提升農(nóng)民生活水平、增加建設(shè)用地供給等方面起到了積極的作用,但也引發(fā)了諸多問題,如農(nóng)民意愿和財產(chǎn)權(quán)益得不到保障、社會保障不能兌現(xiàn)、集中居住耕種不便等?!俺反宀⒕印毙枰瑫r考慮多方因素,如基層組織建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、集體土地、宅基地、社會保障等。為了讓“撤村并居”順利開展,需要辯證分析存在的矛盾和問題。

    1.撤村并居不結(jié)合實際,“冒進(jìn)”行為屢見不鮮

    撤村并居的出發(fā)點是為了解決大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移,宅基地?zé)o人居住的問題,但是在實施進(jìn)程中,本應(yīng)該由經(jīng)濟(jì)發(fā)展推進(jìn)村莊演變,卻逐漸變成地方政府著力推進(jìn)的政績工程,農(nóng)民集中居住成為了緩解用地指標(biāo)緊缺的途徑;另一方面,在推進(jìn)過程中部分地方政府官員不切實際,沒有進(jìn)行村莊規(guī)劃,用現(xiàn)成的城規(guī)進(jìn)行村莊建設(shè),沒有考慮村民收入以及地方經(jīng)濟(jì)水平,這違背了發(fā)展規(guī)律,不符合社會變遷的一般進(jìn)程。

    2.撤村并居無視農(nóng)民意愿,農(nóng)民利益受損

    撤村并居實現(xiàn)了有限土地的高效利用,是新農(nóng)村建設(shè)的理性選擇。但是在實施過程中,政府主觀意愿占很大的主導(dǎo)作用,農(nóng)民意愿常常被忽視,因此最終農(nóng)民在政策實施過程中沒有收益,反而受損。更有甚者,濫用行政權(quán)力,在村集體、村民不知情或者不愿意的情況下,強制實施。在補償方面,各別政府也未與村民協(xié)商賠償費用額度,單方面以較低的補償標(biāo)準(zhǔn)和費用,征用村民宅基地,農(nóng)民的權(quán)益受到了侵害。

    3.撤村并居影響農(nóng)村生產(chǎn)生活,增加農(nóng)民生活支出

    撤村并居讓農(nóng)民的生產(chǎn)和生活產(chǎn)生了不便,雖然集中居住,但務(wù)農(nóng)仍然是相當(dāng)一部分農(nóng)民的主業(yè)??墒牵c傳統(tǒng)農(nóng)家平房院落相比,高層樓房農(nóng)具、糧食等存放極其不便,而且農(nóng)民大多距自家農(nóng)田、耕地較遠(yuǎn),動輒便要走好幾里,十幾里,大大增加了農(nóng)民的麻煩與務(wù)農(nóng)成本。對于一輩子居住農(nóng)村房屋的老人在“上樓”之后,大多不適應(yīng);另一方面,農(nóng)民的生活開支大大增加,從短期看由于獲得一定經(jīng)濟(jì)補償,農(nóng)村的生活水平不會發(fā)生明顯的下降,但是長遠(yuǎn)看,由于需要支付水電、煤氣、物業(yè)管理費等原來沒有的支出,還有由于“上樓”后轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式放棄農(nóng)耕的農(nóng)戶,蔬菜、禽蛋等自給自足的生活必須品也需要去市場購買,農(nóng)民擁有的存量資本因不斷消費而逐漸減少,生活成本的大大增加、沒有固定的收入來源,加大了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

    三、結(jié)論與對策

    撤村并居這一工程需要平衡好中央、地方和撤村農(nóng)民的三方利益,是否“撤村并居”應(yīng)統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)貙嶋H情況,改變政府決策為引導(dǎo),優(yōu)先考慮農(nóng)民的需求和意愿。針對“撤村并居”中出現(xiàn)的幾點問題,給出如下幾點意見建議。

    1.以科學(xué)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng),結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H實施

    要充分掌握當(dāng)?shù)鼐唧w情況,進(jìn)行實地考察,由規(guī)劃部門牽頭,形成聯(lián)動機制,結(jié)合土地、建設(shè)、民政等部門力量,共同編制農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃,綜合考量各社區(qū)農(nóng)村的土地開發(fā)情況、村莊發(fā)展規(guī)律,確定建設(shè)模式、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)等。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城規(guī)、土規(guī)、村莊規(guī)劃的前提下,科學(xué)編制社區(qū)規(guī)劃,在規(guī)劃建設(shè)住宅、道路等基礎(chǔ)設(shè)施和的同時,要同步建設(shè)農(nóng)具糧食儲備庫、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生室、污水處理中心、社區(qū)物業(yè)服務(wù)中心、文娛中心、商業(yè)網(wǎng)點等服務(wù)設(shè)施,充分實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)一張圖規(guī)劃。

    2.多途徑安置農(nóng)民就業(yè)增收,提升農(nóng)民補償機制

    對于大多數(shù)農(nóng)民來說,穩(wěn)定的可支配收入來源才是生活的保障,也是影響農(nóng)村居民的幸福感最為重要的因素,集中居住后,隨著生活成本的增加,在一定程度上影響到了農(nóng)民幸福感提升,影響了農(nóng)民的可支配收入。因此,一方面,國家制定征收標(biāo)準(zhǔn)、征收方式、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式等政策時要保證農(nóng)民利益群體代表的參與;另一方面,在撤村并居的過程中,政府應(yīng)積極發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè),增加就業(yè)渠道,利用當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè),發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè),通過向農(nóng)民政策傾斜,增加就業(yè)機會和崗位,形成能夠保障當(dāng)?shù)鼐用裨黾邮杖氲拈L效機制,確保居民收入的穩(wěn)定增長和幸福指數(shù)的穩(wěn)步上升。

    3.尊重農(nóng)民意愿與生活習(xí)慣,堅持以人為本

    要充分保障農(nóng)民主體性地位。撤村并居的正確實施應(yīng)該在保障農(nóng)民滿意度的前提下進(jìn)行。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的初衷就是為了讓廣大農(nóng)民受益者,因此農(nóng)民是撤村并居建設(shè)的主體。政府必須做好全面的調(diào)查研究工作,積極引導(dǎo),給與資金扶持,把農(nóng)民利益放在首位,讓農(nóng)民發(fā)揮主動、能動和創(chuàng)造性,真正實現(xiàn)農(nóng)民群眾自我管理與服務(wù)。只有充分滿足農(nóng)民的訴求,保障農(nóng)民的利益,才能從真正意義上實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)。

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