地類認(rèn)定實(shí)務(wù)中需要注意的幾個(gè)問題

惠靜夷

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032）

地類認(rèn)定是土地調(diào)查（國土調(diào)查），乃至自然資源管理工作的基礎(chǔ)，對后續(xù)自然資源管理工作具有重要的影響。地類認(rèn)定是隨著土地調(diào)查工作的開展而不斷發(fā)展的。土地調(diào)查和國土調(diào)查的概念和工作內(nèi)涵有一演變過程，具體到地類認(rèn)定方面，土地調(diào)查和國土調(diào)查的要求沒有變化，因此本文在土地調(diào)查和國土調(diào)查的文字概念方面不再細(xì)分。

一、土地調(diào)查發(fā)展歷程

新土地管理制度下，土地利用現(xiàn)狀調(diào)查工作從1984年開始至今，經(jīng)歷了以下五個(gè)發(fā)展階段。

1.第一次全國土地調(diào)查(1984-1996)

1984年至1996年，我國全面開展第一次全國土地調(diào)查(以下簡稱土地詳查)。土地詳查歷時(shí)十多年，參與人員五十萬，以完整縣級(jí)行政轄區(qū)為基本調(diào)查單位，全面查清了當(dāng)時(shí)我國的土地利用類型、面積、分布、權(quán)屬等土地利用狀況，取得了從地塊到村、鄉(xiāng)、縣、地市、省和全國及可按部門、流域統(tǒng)計(jì)的8個(gè)一級(jí)類、46個(gè)二級(jí)類土地面積，對耕地進(jìn)行了按坡度分級(jí)統(tǒng)計(jì)。形成了基本覆蓋全國的1:1萬土地利用現(xiàn)狀圖。土地詳查第一次真正實(shí)現(xiàn)了土地調(diào)查的全覆蓋，第一次掌握了覆蓋全國的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，為土地管理工作提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2.年度土地變更調(diào)查(1996-2009)

為保持土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果的現(xiàn)勢性，從1996年開始，我國每年開展土地變更調(diào)查。土地變更調(diào)查是按照土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的有關(guān)技術(shù)規(guī)程，以土地利用現(xiàn)狀圖為底圖，參照航空、航天像片等資料，對變化地塊的地類、界線進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、測量，將變化地塊繪制到土地利用現(xiàn)狀圖上，并定期對全國各類土地的流轉(zhuǎn)變化進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總。

3.第二次全國土地調(diào)查(2007-2009)

第二次全國土地調(diào)查作為一項(xiàng)重大的國情國力調(diào)查，是摸清我國土地家底的一次重要調(diào)查，也是進(jìn)一步加強(qiáng)和改善土地管理的基礎(chǔ)工作。黨中央、國務(wù)院高度重視，2006年國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于開展第二次全國土地調(diào)查的通知》，自2007年起，全面開展二次調(diào)查。

二次調(diào)查歷時(shí)3年時(shí)間，采用先進(jìn)科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)合理、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查手段、方法和制度，利用3S等先進(jìn)技術(shù)手段，全面查清了我國每一塊土地的地類、面積、位置等自然屬性以及權(quán)屬狀況等社會(huì)屬性，查清了基本農(nóng)田數(shù)量、分布和保護(hù)狀況，建立了覆蓋全國國家、省、市（地）、縣四級(jí)，集影像、圖形、地類、面積和權(quán)屬為一體的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，建立了土地資源變化信息的調(diào)查統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測與快速更新機(jī)制。

4.新機(jī)制下的年度土地變更調(diào)查(2010-2018)

按照文件要求，2010年以后，全國每年進(jìn)行一次土地變更調(diào)查，保持第二次全國土地調(diào)查成果的現(xiàn)勢性，及時(shí)更新土地利用變化情況。

新形勢下的年度土地變更調(diào)查工作，是在第二次全國土地調(diào)查全面查清全國土地利用狀況，掌握了全國城鄉(xiāng)各類土地權(quán)屬狀況，建立了集影像、圖形、地類、面積和權(quán)屬為一體的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善土地資源變化信息的調(diào)查統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測與快速更新工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，采用變更調(diào)查新機(jī)制、新方法開展的調(diào)查工作。

5.第三次全國國土調(diào)查(2017-)

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《土地調(diào)查條例》有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院決定自2017年起開展第三次全國土地調(diào)查，下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于開展第三次全國土地調(diào)查的通知》。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整成立國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，第三次全國土地調(diào)查調(diào)整為第三次全國國土調(diào)查。

二、地類認(rèn)定技術(shù)規(guī)定

在地類認(rèn)定技術(shù)規(guī)定上，比較集中于兩個(gè)來源，一是《第二次全國土地調(diào)查培訓(xùn)教材》（中國農(nóng)業(yè)出版社，2007）；二是三調(diào)期間的兩份文件：《國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于印發(fā)<第三次全國國土調(diào)查技術(shù)問答>的通知》和《國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于印發(fā)<第三次全國國土調(diào)查技術(shù)問答>（第二批）的通知》。這兩個(gè)技術(shù)規(guī)定比較集中地解答了一些典型的地類認(rèn)定問題，指導(dǎo)著實(shí)踐工作。然而，地類認(rèn)定技術(shù)規(guī)定在應(yīng)用中，卻面臨著千差萬別的實(shí)際情況，存在著“時(shí)空”的挑戰(zhàn)。在時(shí)間上，隨著時(shí)間的發(fā)展，從宏觀政策到微觀技術(shù)，地類認(rèn)定的依據(jù)都不斷發(fā)展變化，現(xiàn)有地類認(rèn)定實(shí)務(wù)，既是現(xiàn)有政策和技術(shù)的反映，又是歷史政策和技術(shù)發(fā)展累積的結(jié)果[1]。在空間上，不同地區(qū)有不同的地形地貌和土地利用特征，使得地類認(rèn)定的技術(shù)規(guī)定難以窮盡實(shí)際土地利用狀況。因此，在實(shí)際工作中，為了獲得科學(xué)合理的地類認(rèn)定結(jié)果，筆者認(rèn)為在準(zhǔn)確把握上述不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)的國土調(diào)查規(guī)程、各種政策文件和技術(shù)文件前提下，還需要注意以下幾個(gè)問題。

1.環(huán)境的影響

地類認(rèn)定一般是針對某一個(gè)圖斑開展的，現(xiàn)有技術(shù)要求主要考慮的是圖斑自身或者內(nèi)部的特征。然而在實(shí)務(wù)中，圖斑的周邊環(huán)境對地類認(rèn)定的結(jié)果經(jīng)常具有非常大的影響。從范圍尺度上，可以大致把影響地類認(rèn)定的環(huán)境分為一般環(huán)境、區(qū)域環(huán)境和個(gè)別環(huán)境。

一般環(huán)境主要是指在部分地區(qū)比較普遍存在的，在較大范圍內(nèi)整體影響地類認(rèn)定的環(huán)境因素。比較典型的例子是二次調(diào)查提出的破碎耕地調(diào)查，它歸納了一個(gè)地區(qū)的典型地貌特征，以地類認(rèn)定的方式對這一特征加以認(rèn)定。分析研究一般環(huán)境對于解決一些比較特殊的地類認(rèn)定，具有重要的指導(dǎo)作用。

區(qū)域環(huán)境一般指中等范圍尺度上的地類認(rèn)定影響因素。例如：根據(jù)三次調(diào)查的技術(shù)要求，城、鎮(zhèn)、村不再是地類的概念，而是范圍的概念。因此，圖斑和城鎮(zhèn)村范圍的位置關(guān)系，直接影響地類認(rèn)定，具體是地類標(biāo)注的結(jié)果，即圖斑地類是否標(biāo)注“201”、“202”、“203”等等。這些標(biāo)注都是由圖斑所在的區(qū)域環(huán)境決定的?？梢灶A(yù)期，如果城、鎮(zhèn)、村范圍內(nèi)和范圍外的用地政策有所區(qū)別，由于土地利用活動(dòng)比較頻繁，未來城鄉(xiāng)結(jié)合部的三次調(diào)查地類認(rèn)定結(jié)果，將可能在一定程度上成為“熱點(diǎn)”問題，而這些“熱點(diǎn)”問題的產(chǎn)生，則源于區(qū)域環(huán)境對地類認(rèn)定的影響。

個(gè)別環(huán)境主要指圖斑周邊環(huán)境對地類認(rèn)定的影響。在變更調(diào)查等日常地類認(rèn)定中，這種情況很多。比如單個(gè)的一個(gè)倉庫，根據(jù)地類認(rèn)定的規(guī)程，一般定義為物流倉儲(chǔ)用地。但是如果倉庫位于設(shè)施農(nóng)用地內(nèi)部，符合附屬設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)定，這個(gè)倉庫就可以認(rèn)定為設(shè)施農(nóng)用地。這種地類認(rèn)定結(jié)果的不同，就是周邊環(huán)境具體影響的。

2.細(xì)節(jié)的影響

地類認(rèn)定實(shí)務(wù)中的細(xì)節(jié)，也可以說是在實(shí)踐中積累和總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，也許無法歸納和上升為技術(shù)規(guī)范，但是對于地類認(rèn)定卻有重要影響。比如在變更調(diào)查遙感監(jiān)測圖斑外業(yè)核查中，就可能遇到這樣的特殊案例：兩年遙感影像疊加提取的監(jiān)測圖斑，從影像上看，由前一年的一般居民點(diǎn)，新增了紅藍(lán)彩鋼房頂，內(nèi)業(yè)提取為明顯建設(shè)的遙感監(jiān)測圖斑。實(shí)地調(diào)查可能有兩種情況：一是新增了設(shè)施農(nóng)用地、臨時(shí)用地或建設(shè)用地；另一種可能就是原有建設(shè)用地、設(shè)施農(nóng)用地或臨時(shí)用地主體不變，只是換了屋頂。這種情況下地類認(rèn)定的依據(jù)，應(yīng)該就是細(xì)節(jié)：先看屋頂?shù)念伾?、新舊，再看建筑物主體的新舊，對屋頂和建筑物主體新舊的判斷將是地類認(rèn)定和選擇后續(xù)遙感監(jiān)測圖斑響應(yīng)途徑的重要依據(jù)。

再比如與設(shè)施農(nóng)用地相關(guān)的地類認(rèn)定，可能從影像或舉證照片上看土地利用特征相似，但是圖斑所屬主體是企業(yè)，還是合作社，圖斑內(nèi)部或周圍的牌匾、文字等信息，往往是實(shí)際地類認(rèn)定的重要依據(jù)。

3.內(nèi)業(yè)核查的地類認(rèn)定

地類認(rèn)定實(shí)務(wù)中，基礎(chǔ)資料的收集，在很多情況下決定了地類認(rèn)定的結(jié)果，這是調(diào)查過程中，基礎(chǔ)資料對地類認(rèn)定結(jié)果的影響。與此相關(guān)的，在內(nèi)業(yè)核查過程中，單獨(dú)依據(jù)外業(yè)舉證照片和遙感影像，只能判斷調(diào)查成果是否正確，不能認(rèn)定地類。這是調(diào)查和內(nèi)業(yè)核查的一個(gè)重要區(qū)別。僅根據(jù)舉證照片和遙感影像認(rèn)定地類，由于可能不掌握基礎(chǔ)資料，地類認(rèn)定結(jié)果往往會(huì)不符合實(shí)際情況。例如：照片和遙感影像判讀均為果園，在內(nèi)業(yè)核查時(shí)，核查人員一般會(huì)判定為果園，再根據(jù)地方上報(bào)成果，特別是提供的證明材料、基礎(chǔ)資料等，可以綜合判斷出地方上報(bào)成果的地類認(rèn)定結(jié)果是否正確。在實(shí)際調(diào)查時(shí)，根據(jù)基礎(chǔ)資料的收集情況，照片和遙感影像初步判讀為果園的圖斑可能認(rèn)定的地類及標(biāo)注包括：果園、可調(diào)整果園、林區(qū)種植園園地、果園（即可恢復(fù)）、果園（工程恢復(fù)）、果園（ 201）、果 園 （ 202）、果 園（203）等。也就是說，在內(nèi)業(yè)核查中僅僅根據(jù)照片和遙感影像認(rèn)定的地類，只是實(shí)際可能的8個(gè)調(diào)查結(jié)果中的1個(gè)（不計(jì)算一個(gè)圖斑有多個(gè)標(biāo)注的情況，如果計(jì)算多個(gè)標(biāo)注的情況，例如果園（即可恢復(fù)）（202）等等，實(shí)際可能的調(diào)查結(jié)果更加復(fù)雜多樣），內(nèi)業(yè)地類判定正確的可能性為12.5%。反過來說，如果在內(nèi)業(yè)核查過程中僅依靠照片和遙感影像認(rèn)定地類，忽略了各種證明材料、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的影響，未來在調(diào)查成果使用過程中，一旦各類標(biāo)注的用地政策有所不同，將有87.5%的可能性產(chǎn)生地類認(rèn)定疑議。

三、提升地類認(rèn)定實(shí)務(wù)工作水平的幾條途徑

1.評價(jià)地類認(rèn)定成果質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)

從內(nèi)業(yè)核查中的地類認(rèn)定可以看出，評價(jià)地類認(rèn)定結(jié)果是否準(zhǔn)確，應(yīng)該包括兩個(gè)層次的標(biāo)準(zhǔn)。第一，是地類認(rèn)定結(jié)果與實(shí)地現(xiàn)狀的一致性。這一層次可以通過地類認(rèn)定結(jié)果與遙感影像、舉證照片的一致性來評價(jià)。這一層次是評價(jià)地類認(rèn)定是否準(zhǔn)確的基礎(chǔ)，但在實(shí)務(wù)中，筆者認(rèn)為這種情況下地類認(rèn)定存在錯(cuò)誤的比例較小，不是地類認(rèn)定質(zhì)量評價(jià)的主要因素。例如，由于調(diào)查人員知識(shí)儲(chǔ)備不足，把耕地錯(cuò)調(diào)查為園地的可能性不會(huì)很大。第二，通過資料收集是否齊全評價(jià)地類認(rèn)定質(zhì)量。比如，把林區(qū)種植園地認(rèn)定為了園地，從實(shí)地現(xiàn)狀上評價(jià)地類認(rèn)定應(yīng)該沒有問題。但是在未來調(diào)查成果應(yīng)用時(shí)如果園地和林區(qū)種植園地的用地政策有區(qū)別，就可能會(huì)產(chǎn)生一些疑議。這種情況，建議提前明確不是地類認(rèn)定的問題，不需要“勘誤”、“改錯(cuò)”，而是從資料收集方面查找原因，解決問題。

在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)該明確的是，評價(jià)地類認(rèn)定質(zhì)量更加重要的標(biāo)準(zhǔn)，是調(diào)查成果的應(yīng)用。在以往的調(diào)查中，調(diào)查成果的質(zhì)量都能滿足各級(jí)核查的要求，數(shù)據(jù)庫、遙感影像、實(shí)地現(xiàn)狀三者一致的要求也都能實(shí)現(xiàn)，那么調(diào)查成果的疑議是從哪里出來的呢？主要還是從成果應(yīng)用中提出的。主要表現(xiàn)在，一次大型的調(diào)查過程中，各級(jí)核查都能通過，質(zhì)量沒有問題，而調(diào)查結(jié)束后成果應(yīng)用的前幾年，往往是地類認(rèn)定結(jié)果疑議比較集中的時(shí)期，是“勘誤”、“改錯(cuò)”要求提出較多的時(shí)期。

2.全局思想指導(dǎo)下的地類認(rèn)定

因?yàn)榈仡愓J(rèn)定結(jié)果存在疑議的情況，很大部分是由于資料收集的原因，并在成果應(yīng)用中提出的，因此，有必要在地類認(rèn)定中，樹立全局的思想，也就是，地類認(rèn)定不是國土調(diào)查主管部門一個(gè)部門的工作任務(wù)，而應(yīng)該是一級(jí)政府的工作任務(wù)。例如，把林區(qū)種植園地認(rèn)定為了園地，應(yīng)該明確調(diào)查之前，林業(yè)部門是否提供林業(yè)相關(guān)資料，相關(guān)資料能否滿足國土調(diào)查地類認(rèn)定的要求等等。再比如在各級(jí)外業(yè)核查過程中，建議地方相關(guān)部門實(shí)際參與進(jìn)來，共同開展地類認(rèn)定。此外，為了從程序上降低地類認(rèn)定疑議的可能性，建議在縣級(jí)政府上報(bào)調(diào)查成果的報(bào)告中，注明“經(jīng)核實(shí)并會(huì)簽，各相關(guān)部門資料已收集，地類認(rèn)定無疑議”或“授權(quán)自然資源部門開展地類認(rèn)定，如其他部門有疑議，以自然資源部門認(rèn)定地類為準(zhǔn)”等字樣。

3.地類認(rèn)定的基本要求

土地調(diào)查的技術(shù)手段不斷發(fā)展，調(diào)查方法越來越先進(jìn)，但筆者認(rèn)為，地類認(rèn)定的一些基本要求不僅不能弱化，而且需要進(jìn)一步加強(qiáng)。試舉兩例為證：

土地調(diào)查的基本調(diào)查單位是縣級(jí)行政轄區(qū)。這不僅是一個(gè)調(diào)查范圍界限的概念，筆者認(rèn)為，也是一個(gè)地類認(rèn)定的主體的概念。調(diào)查和核查是有區(qū)別的，當(dāng)核查人員不了解地方提供資料是否齊全的情況下，是無法合適地認(rèn)定地類的。地類認(rèn)定，還是應(yīng)該以縣級(jí)認(rèn)定為主。當(dāng)遙感影像和舉證照片都支持的一個(gè)簡單的圖斑地類，附帶有一些管理屬性時(shí)，地類認(rèn)定結(jié)果可能完全不同。如前所述，這不全是調(diào)查和各級(jí)核查人員業(yè)務(wù)水平問題，而是資料收集的問題。

在依據(jù)國家級(jí)規(guī)程和教材，編寫《遼寧省第二次土地調(diào)查實(shí)用技術(shù)手冊》并開展二次調(diào)查省級(jí)培訓(xùn)時(shí)，在外業(yè)調(diào)查部分強(qiáng)調(diào)了“四到”的技術(shù)要求，現(xiàn)在回想起來，仍然有很重要的技術(shù)指導(dǎo)意義[2]：調(diào)繪路線以既要少走路又不至于漏掉要調(diào)繪的地物為原則，并做到走到、看到、問到、畫到（四到）。這里走到是關(guān)鍵，只有走到才能看到、看清、看準(zhǔn)地物的形狀特征、地類、范圍界線、與其他地物的關(guān)系等，才能依據(jù)影像將地類界線標(biāo)繪在影像的準(zhǔn)確位置（畫準(zhǔn)）。對于影像不清晰、實(shí)地發(fā)生變化、地理名稱、飛入地、權(quán)屬性質(zhì)、隱蔽地區(qū)（如林地中有無道路、山溝深處有無耕地等）地類等都要向向?qū)Щ虍?dāng)?shù)厝罕娨灰辉儐柷宄?，即不漏掉該調(diào)查的內(nèi)容，又提高了調(diào)查精度和效率。只有做到“四到”，了解圖斑所處的一般環(huán)境、區(qū)域環(huán)境和個(gè)別環(huán)境，全面收集掌握了圖斑的各類基礎(chǔ)資料和管理信息，把握圖斑地物的細(xì)節(jié)特征，才有可能應(yīng)用最新的技術(shù)手段，進(jìn)行合理的地類認(rèn)定和舉證，得到符合規(guī)程和政策要求，符合實(shí)際利用特征，滿足未來成果應(yīng)用需要的地類認(rèn)定結(jié)果。