土地利用形勢(shì)分析及降低企業(yè)用地成本思考
——以馬鞍山為例

任祥芳 王謙

（1.馬鞍山市土地儲(chǔ)備中心，安徽馬鞍山 243000；2.馬鞍山市自然資源和規(guī)劃局雨山分局，安徽馬鞍山 243000）

近年來，馬鞍山市每年新增建設(shè)用地指標(biāo)平均比上年減少10%，計(jì)劃縮水幅度也較大。國(guó)家、省出臺(tái)專門文件，將新增建設(shè)用地指標(biāo)與批而未供、供而未用土地處置情況掛鉤，這就要求我們要以土地供給側(cè)改革倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，創(chuàng)新土地利用機(jī)制，提高土地節(jié)約集約利用水平。

一、目前土地利用的形勢(shì)

1.用地供需矛盾仍然存在

2019年全市工業(yè)項(xiàng)目以及道路工程、城市建設(shè)、民生項(xiàng)目等用地需求約2萬畝左右，全年用地計(jì)劃缺口超過0.5萬畝，供需矛盾仍然存在。

2.規(guī)劃空間嚴(yán)重不足

按照省下達(dá)馬鞍山市的規(guī)劃指標(biāo)規(guī)模，到2020年末全市建設(shè)用地總規(guī)模不得突破109.24萬畝，而2018年末年度變更調(diào)查馬鞍山市建設(shè)用地總規(guī)模數(shù)為106.13萬畝，目前每年僅有1.5萬畝新增指標(biāo)空間，粗放利用土地難以為繼。

3.土地利用效率普遍不高

根據(jù)馬鞍山市工業(yè)項(xiàng)目的清查結(jié)果，馬鞍山市招商引資項(xiàng)目普遍存在協(xié)議用地規(guī)模偏大、投資強(qiáng)度不高、投產(chǎn)達(dá)產(chǎn)率以及納稅較低等問題，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)、閑置低效利用，嚴(yán)重制約了今后的發(fā)展空間。

4.用地成本大幅上漲

隨著征遷安置補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)不斷增加，造成馬鞍山市項(xiàng)目用地成本逐漸提高，平均已達(dá)約25萬元/畝，項(xiàng)目落地成本增加。同時(shí)馬鞍山市耕地占補(bǔ)平衡壓力巨大，這也是項(xiàng)目用地最為迫切的一個(gè)問題。近期，馬鞍山市有的縣區(qū)參加了省自然資源廳組織的補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易活動(dòng)，每畝地價(jià)格高達(dá)40萬元。

5.社會(huì)各界反映強(qiáng)烈

土地利用粗放，批而未供和閑置低效土地的存在，也導(dǎo)致社會(huì)各界反映強(qiáng)烈。特別是近幾年來的兩會(huì)期間，人大代表和政協(xié)委員的涉土建議、提案較多，主要集中在加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用、閑置土地的清理、降低企業(yè)用地成本等方面。

為此，依法依規(guī)用地、節(jié)約集約用地、依法保護(hù)耕地成了馬鞍山市加快發(fā)展必須要長(zhǎng)期堅(jiān)持的底線，也是土地利用管理的方向。

二、建設(shè)項(xiàng)目使用土地的相關(guān)要求

1.依法取得土地使用權(quán)后用地

土地使用者應(yīng)依法取得土地使用權(quán)后用地，具體說，土地已經(jīng)報(bào)批和征收，辦理了土地供應(yīng)手續(xù)，繳清了土地出讓金，領(lǐng)取了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。

2.按照約定的面積、用途和時(shí)限使用土地

一是合同約定了什么用途，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自調(diào)整用途。二是按照合同約定的面積和界址范圍使用土地。三是按照合同約定的開竣工時(shí)限開發(fā)利用土地。未能按照合同約定日期或同意延建所另行約定日期開工建設(shè)的，應(yīng)按約定支付違約金。受讓人不能按期開工，應(yīng)提前30日向出讓人提出延建申請(qǐng)，經(jīng)出讓人同意延建的，其項(xiàng)目竣工時(shí)間相應(yīng)順延，但延建期限不得超過一年。

3.監(jiān)管

關(guān)于項(xiàng)目開竣工的監(jiān)管，目前從三個(gè)方面監(jiān)管。

一是天上看。國(guó)家租賃衛(wèi)星，每年定期拍攝衛(wèi)片數(shù)據(jù)，下發(fā)到地方國(guó)土資源管理部門，衛(wèi)片精度很高，要求核實(shí)地塊情況。

二是地上查。國(guó)土資源所巡查人員根據(jù)工作安排實(shí)地查看。

三是網(wǎng)上管。出讓每一宗地，宗地坐標(biāo)都要輸入到國(guó)土資源部土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)中，才能生成出讓合同，項(xiàng)目錄入系統(tǒng)后，按照約定時(shí)間，要填報(bào)開竣工信息，否則系統(tǒng)將自動(dòng)將宗地列為疑似閑置土地，下發(fā)給地方國(guó)土資源管理部門要求處置。

三、馬鞍山市土地節(jié)約集約利用的相關(guān)政策

1.相關(guān)政策

市委、市政府高度重視土地節(jié)約集約利用土地工作，先后出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)建節(jié)約集約用地模范城市的實(shí)施意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)馬鞍山市新增建設(shè)用地指標(biāo)管理意見》、《關(guān)于進(jìn)一步提升土地管理水平促進(jìn)節(jié)約集約用地實(shí)施意見》等文件，上述政策規(guī)定對(duì)全市促進(jìn)節(jié)約集約用地工作提出了較為具體的措施。

2.馬鞍山市土地節(jié)約集約利用政策的相關(guān)要點(diǎn)

（1）土地報(bào)批審查要求

新增建設(shè)用地指標(biāo)安排實(shí)行指標(biāo)配置與具體項(xiàng)目相掛鉤，堅(jiān)持“節(jié)約集約用地”的原則，實(shí)行新增建設(shè)用地指標(biāo)配置部門聯(lián)合評(píng)估審查，由市自然資源和規(guī)劃局牽頭，會(huì)同市發(fā)改、經(jīng)信、財(cái)政、環(huán)保、住建、規(guī)劃等相關(guān)部門，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、投資、選址、布局等事項(xiàng)進(jìn)行審查，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)年限和當(dāng)年投資額，以及建設(shè)進(jìn)度合理確定用地規(guī)模，分批安排用地指標(biāo)。項(xiàng)目單次申請(qǐng)用地規(guī)模原則上不超過100畝(不含公路、鐵路、水利等線性工程項(xiàng)目)。優(yōu)先保障新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、符合產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大項(xiàng)目、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、重大公益設(shè)施項(xiàng)目、重大民生項(xiàng)目等用地，對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)以及節(jié)能減排要求的項(xiàng)目一律不予安排用地指標(biāo)。

（2）考核

項(xiàng)目用地指標(biāo)安排后，載體單位要嚴(yán)格落實(shí)“用地獲批后，1個(gè)月內(nèi)開展征遷，6個(gè)月內(nèi)完成供地和開工建設(shè)”的要求，執(zhí)行情況作為各載體單位申請(qǐng)新增建設(shè)用地指標(biāo)安排的依據(jù)。

省、市出臺(tái)了關(guān)于全面打造水清岸綠產(chǎn)業(yè)優(yōu)美麗長(zhǎng)江（安徽）經(jīng)濟(jì)帶的實(shí)施意見，開展“禁新建”行動(dòng)。即在長(zhǎng)江干流馬鞍山段及主要支流水陽(yáng)江下游、滁河、裕溪河岸線1公里范圍內(nèi)，除必須實(shí)施的防洪護(hù)岸、河道治理、供水、航道整治、港口碼頭及集疏運(yùn)通道、道路及跨江橋隧、公共管理、生態(tài)環(huán)境治理、國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施等事關(guān)公共安全和公眾利益建設(shè)項(xiàng)目，以及長(zhǎng)江岸線規(guī)劃確定的城市建設(shè)區(qū)內(nèi)非工業(yè)項(xiàng)目外，一律不得批準(zhǔn)新建項(xiàng)目用地。長(zhǎng)江干流馬鞍山段5公里范圍內(nèi)，除提升安全、環(huán)保、節(jié)能水平，以及質(zhì)量升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整的改擴(kuò)建項(xiàng)目可以供地外，嚴(yán)格控制為新建石油化工和煤化工等重化工、重污染項(xiàng)目供地。長(zhǎng)江干流馬鞍山段岸線15公里范圍內(nèi)，在岸線開發(fā)、河段利用、區(qū)域活動(dòng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，全面執(zhí)行國(guó)家長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶市場(chǎng)準(zhǔn)入禁止限制目錄，不符合目錄規(guī)定的項(xiàng)目，一律不得供地。項(xiàng)目未落實(shí)生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)、能源節(jié)約要求的，一律不得進(jìn)行土地報(bào)批和供應(yīng)。

四、自然資源部門服務(wù)企業(yè)，降低企業(yè)用地成本的相關(guān)措施

1.鼓勵(lì)新增工業(yè)用地彈性出讓或以租賃方式供地

鼓勵(lì)各開發(fā)園區(qū)結(jié)合產(chǎn)業(yè)類型和產(chǎn)業(yè)生命周期實(shí)行彈性土地出讓年限，首期出讓年限小于50年，首期出讓年限屆滿后對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)情況和出讓合同履行情況進(jìn)行評(píng)估，視情況續(xù)期或收回土地使用權(quán)。鼓勵(lì)支持新增工業(yè)用地租賃方式供應(yīng)。以長(zhǎng)期租賃方式供應(yīng)土地的，根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期確定各類用地單位的租期和用地量，引導(dǎo)企業(yè)節(jié)約集約用地；以招拍掛方式取得的租賃土地，租賃期滿后符合條件的可以協(xié)議出讓；以先租后讓供應(yīng)工業(yè)用地的，承租土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。采取租賃方式供應(yīng)土地的，租賃期限不得超過20年。

2.允許部分工業(yè)項(xiàng)目分期供地

對(duì)于用地需求面積比較大或分期建設(shè)的工業(yè)項(xiàng)目，允許按照“一次規(guī)劃、分期供地”的要求，預(yù)留發(fā)展用地。政府與企業(yè)簽訂分期供地協(xié)議，明確分期建設(shè)進(jìn)度等，降低企業(yè)前期投入成本。

3.適當(dāng)下調(diào)競(jìng)買保證金

根據(jù)用地規(guī)模、土地估價(jià)結(jié)果、土地市場(chǎng)情況等，在符合規(guī)定的最低限比例的前提下，適當(dāng)下調(diào)工業(yè)用地出讓競(jìng)買保證金，合理確定工業(yè)用地出讓金繳納期限。

4.加強(qiáng)土地供給保障

對(duì)市重點(diǎn)調(diào)度的招商引資項(xiàng)目?jī)?yōu)先納入供地計(jì)劃。對(duì)省確定的先進(jìn)制造業(yè)等優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且集約用地的鼓勵(lì)類外商投資工業(yè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先供應(yīng)土地，在確定土地出讓底價(jià)時(shí)可按不低于所在地土地等別相對(duì)應(yīng)全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的70%執(zhí)行。

5.會(huì)同稅務(wù)、財(cái)政部門降低城鎮(zhèn)土地使用稅征收標(biāo)準(zhǔn)

2008年1月，馬鞍山市城鎮(zhèn)土地使用稅年征收標(biāo)準(zhǔn)為2，4，6，8，10元 /平 方 米 ， 從2014年1月1日起，每年提高至10，13，16，20元/平方米（慈湖高新區(qū)是三類13元/平方米），為了降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，市政府研究決定，從2018年1月1日起，征收年標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為10，12，14，18元/平方米（慈湖高新區(qū)調(diào)整為四類10元每平方米）。2019年1月1日起，征收年標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步下調(diào)，調(diào)整為4，6，8，10元/平方米（慈湖高新區(qū)調(diào)整為四類4元每平方米），同時(shí)取消了調(diào)獎(jiǎng)?wù)摺?/p>

6.加快做好不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)

一是設(shè)立企業(yè)不動(dòng)產(chǎn)登記專窗。推行加班“延時(shí)辦”，申請(qǐng)“預(yù)約辦”，大宗件“集中辦”，特殊情況“應(yīng)急辦”的“四辦”服務(wù)，切實(shí)滿足企業(yè)辦證需求。二是縮減涉企登記的辦理時(shí)限。自2017年6月起，我市不動(dòng)產(chǎn)登記中心在全省已率先實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記5個(gè)工作日辦結(jié)。2018年，再次提速提效，將涉及企業(yè)融資和群眾消費(fèi)貸款的存量房抵押登記辦理時(shí)限縮減為24小時(shí)辦結(jié)。抵押權(quán)注銷登記、查封登記、注銷查封登記、異議登記、異議注銷登記等當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)。三是不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)行一窗受理。自2018年10月22日起，馬鞍山市本級(jí)全面實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)交易、征稅、登記“一窗受理、集成服務(wù)”。我市將新建商品房轉(zhuǎn)移登記含抵押權(quán)登記、預(yù)告登記轉(zhuǎn)本登記、安置房轉(zhuǎn)移登記、二手住房買賣互轉(zhuǎn)、歸并、繼承、拍賣、司法裁決、分立合并、贈(zèng)與、存量住宅轉(zhuǎn)移登記含抵押權(quán)登記等所有涉稅的登記業(yè)務(wù)全部納入“一窗”辦理。同時(shí)，為不涉稅的登記業(yè)務(wù)設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記專窗，主要辦理按揭商品房預(yù)告登記與按揭商品房抵押預(yù)告登記合并辦理、涉及企業(yè)融資和群眾消費(fèi)貸款的存量房抵押權(quán)登記、變更登記、更正登記、注銷登記、查封登記、補(bǔ)換發(fā)證等業(yè)務(wù)。四是妥善解決涉企不動(dòng)產(chǎn)歷史遺留問題。出臺(tái)《關(guān)于市轄區(qū)國(guó)有建設(shè)用地不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中歷史遺留問題的處理意見（試行）》，分類解決登記的疑難問題。