農(nóng)民自墾耕地入庫(kù)技術(shù)工作研究

鄭慧媛

（沈陽(yáng)市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，遼寧沈陽(yáng) 110004）

近幾年，隨著黨中央、國(guó)務(wù)院占補(bǔ)平衡制度、耕地保護(hù)紅線制度等決策的下達(dá)，地區(qū)相關(guān)部門(mén)積極響應(yīng)政策，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)工作，成效顯著。但在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也形成了耕地后備資源不足的現(xiàn)象，耕地占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)面臨很大的難度和壓力，為有效拓展耕地補(bǔ)充途徑，全面提高耕地占補(bǔ)平衡管理水平，需要探索新的渠道，其中農(nóng)民自第二次全國(guó)土地調(diào)查以來(lái)自行開(kāi)墾耕地潛力巨大，因此，自墾耕地工作研究有著重要的意義。

一、農(nóng)民自墾耕地工作背景

近年來(lái)，各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)以習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書(shū)記對(duì)耕地保護(hù)工作一系列重要指示批示精神為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的相關(guān)政策要求，嚴(yán)守耕地紅線，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，依法依規(guī)拓展補(bǔ)充耕地途徑，科學(xué)合理利用耕地后備資源，促進(jìn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體保護(hù)等方面工作取得顯著成效。然而，隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，耕地后備資源明顯不足，并且缺乏有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，加大了耕地保護(hù)難度。

根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》《國(guó)土資源部關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，為有效拓展耕地補(bǔ)充途徑，全面提高耕地占補(bǔ)平衡管理水平，開(kāi)展農(nóng)民自行開(kāi)墾耕地用于占補(bǔ)平衡潛力調(diào)查工作。

二、農(nóng)民自墾耕地工作技術(shù)路線

首先進(jìn)行基礎(chǔ)性篩選，依據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查2018年變更調(diào)查成果和第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新成果，初步提取農(nóng)民自墾耕地初始潛力地塊。

其次，按照相關(guān)要求，并結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，通過(guò)外業(yè)調(diào)查和內(nèi)業(yè)調(diào)查，對(duì)潛力范圍內(nèi)的自墾新增耕地以及旱改水地塊進(jìn)行合法、合規(guī)性篩查，形成自墾耕地潛力地塊。

再次，完成相關(guān)成果編制，包括項(xiàng)目調(diào)查表、項(xiàng)目調(diào)查報(bào)告、耕地等別評(píng)定報(bào)告、矢量成果等。

最后，經(jīng)市級(jí)審核確認(rèn)、省級(jí)技術(shù)復(fù)核，形成三類(lèi)指標(biāo)，完成上報(bào)入庫(kù)工作。

三、具體工作內(nèi)容

1.潛力范圍調(diào)查

依據(jù)“三調(diào)”統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新成果和“二調(diào)”2018年變更調(diào)查成果，調(diào)查農(nóng)民自墾耕地潛力，形成潛力地塊。潛力調(diào)查的范圍是“二調(diào)”成果中的其他農(nóng)用地、未利用地，其中有林地、公益林地和基本草原不在其范圍內(nèi)，由農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行開(kāi)墾且“三調(diào)”成果是耕地的現(xiàn)狀耕地；二調(diào)成果是旱地或水澆地，三調(diào)成果是水田的現(xiàn)狀耕地。自墾耕地單獨(dú)地塊應(yīng)大于400平方米，且不受周邊原有耕地連片的地塊規(guī)模限制。

套合“三調(diào)”統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新成果和“二調(diào)”2018年變更調(diào)查成果，提取符合自墾耕地地類(lèi)要求的初始潛力地塊，扣除規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)、規(guī)劃有條件建設(shè)區(qū)等數(shù)據(jù)成果，同時(shí)剔除與標(biāo)注城河道等屬性耕地相沖突的地塊，最終以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位選出滿(mǎn)足占補(bǔ)平衡要求的地塊。

2.合法合規(guī)性及適宜性篩查

根據(jù)要求，并結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，對(duì)潛力范圍內(nèi)的旱改水、自墾新增耕地，進(jìn)行合法合規(guī)性審查，將潛力地塊與規(guī)劃允許及有條件建設(shè)區(qū)等數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加分析，同時(shí)結(jié)合內(nèi)、外業(yè)核查等剔除不宜用于占補(bǔ)平衡潛力的地塊，最終形成入庫(kù)潛力。

（1）自然保護(hù)區(qū)及生態(tài)保護(hù)紅線。自然保護(hù)區(qū)及生態(tài)保護(hù)紅線均為重要生態(tài)空間，該范圍內(nèi)宜避讓大規(guī)模農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，不宜作為耕地占補(bǔ)平衡潛力保留。

（2）規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)及有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)。按照土地利用總體規(guī)劃空間管制規(guī)則，規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域，有條件建設(shè)區(qū)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局調(diào)整的彈性空間。因此，該區(qū)域內(nèi)耕地不宜作為占補(bǔ)平衡潛力區(qū)。

（3）25度以上坡度耕地。過(guò)陡的坡耕地種植作物，不僅種植產(chǎn)量較低，而且會(huì)造成水土流失，因此，陡坡地不宜開(kāi)墾進(jìn)行農(nóng)業(yè)耕作。

（4）已設(shè)采礦權(quán)及探礦權(quán)。由于礦產(chǎn)資源埋藏深、開(kāi)采復(fù)雜、進(jìn)行開(kāi)采存在破壞地表耕作層的可能性，因此采礦權(quán)及探礦權(quán)范圍內(nèi)不宜開(kāi)墾進(jìn)行農(nóng)業(yè)耕作。

（5）退耕還林還草范圍。為了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保障國(guó)家生態(tài)安全，按照相關(guān)要求要穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林還草范圍，因此該區(qū)域范圍內(nèi)的耕地不宜作為占補(bǔ)平衡潛力區(qū)。

（6）有林地及公益林地。林地作為生態(tài)空間重要組成部分，根據(jù)相關(guān)要求不應(yīng)納入自墾耕地潛力范圍。

（7）已立項(xiàng)實(shí)施。按照自墾耕地入庫(kù)工作要求，對(duì)于已立項(xiàng)實(shí)施的高標(biāo)和整理、掛鉤復(fù)墾、開(kāi)發(fā)、提質(zhì)改造等各類(lèi)綜合整治項(xiàng)目范圍內(nèi)的潛力地塊，不能作為自墾耕地入庫(kù)。

（8）河道封育。按照河道管理相關(guān)政策，河流河道內(nèi)耕地為不穩(wěn)定耕地，不宜用于耕地占補(bǔ)平衡。

（9）已批準(zhǔn)單獨(dú)選址項(xiàng)目。已批準(zhǔn)單獨(dú)選址項(xiàng)目已經(jīng)取得合法用地手續(xù)，將用于建設(shè)使用，無(wú)法納入占補(bǔ)平衡潛力。

（10）“三調(diào)”標(biāo)注城鎮(zhèn)村屬性耕地。“三調(diào)”標(biāo)注城鎮(zhèn)村屬性的耕地多被現(xiàn)有建設(shè)用地包圍及園田地，不宜納入占補(bǔ)平衡潛力范圍。

（11）春季造林。結(jié)合春季造林工作，造林地塊將按照林地進(jìn)行管理，區(qū)域內(nèi)的地塊不宜納入占補(bǔ)平衡范圍。

（12）標(biāo)注林區(qū)、湖區(qū)、河道屬性耕地。因三調(diào)標(biāo)注林區(qū)、湖區(qū)、河道屬性的耕地含有不穩(wěn)定耕地因素，不宜劃入占補(bǔ)平衡潛力范圍。

（13）在冊(cè)林地。結(jié)合林權(quán)數(shù)據(jù)，在冊(cè)林地雖現(xiàn)狀為耕地，但應(yīng)按照林地進(jìn)行管理，范圍內(nèi)的耕地不宜納入占補(bǔ)平衡范圍。

（14）地塊面積不足400平方米且不與周邊耕地集中連片的地塊。單獨(dú)成塊的自墾新增耕地地塊規(guī)模不足400平方米的破碎圖斑需扣除。

（15）2009年耕地。2009年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)中的耕地因在歷年變更過(guò)程中地類(lèi)發(fā)生反復(fù)變化，不符合入庫(kù)要求。

（16）“二調(diào)”為設(shè)施農(nóng)用地。原地類(lèi)為設(shè)施農(nóng)用地，農(nóng)民自墾后形成耕地的，不宜作為自墾新增耕地入庫(kù)管理。

（17）內(nèi)業(yè)判讀扣除不符合條件的地塊。通過(guò)內(nèi)業(yè)影像判讀，對(duì)圖斑分布、影像特征及相關(guān)屬性信息進(jìn)行初步判斷，影像上明顯反映出非耕地特征或分布不合理的圖斑不宜劃入占補(bǔ)平衡范圍。

（18）通過(guò)外業(yè)核查扣除不符合條件的地塊。通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)處理和內(nèi)業(yè)判讀后確定的地塊，進(jìn)行外業(yè)核查，扣除不符合條件的地塊。外業(yè)核查工作包括人員準(zhǔn)備及技術(shù)培訓(xùn)、設(shè)備準(zhǔn)備及軟件安裝與調(diào)試、拍照等工作。在開(kāi)展外業(yè)核查工作前，接收核查任務(wù)后，開(kāi)展核查計(jì)劃及路線的制定工作，保障數(shù)據(jù)接收后所有人員能立即有序開(kāi)展。

3.項(xiàng)目入庫(kù)預(yù)檢

將信息錄入耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，形成初步入庫(kù)預(yù)檢。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個(gè)地塊都需要現(xiàn)場(chǎng)踏勘和取證，且至少提供三張多角度拍照的踏勘取證照片。刪掉在預(yù)檢中不能舉證的不合格地塊。項(xiàng)目入庫(kù)預(yù)檢涉及的等別等信息，可在項(xiàng)目完成驗(yàn)收后進(jìn)一步調(diào)整。

4.成果編制

第一批次項(xiàng)目通過(guò)預(yù)檢的，遵照上級(jí)主管部門(mén)指示，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分項(xiàng)目類(lèi)型編制成果。

（1）調(diào)查表

調(diào)查表應(yīng)包括地塊號(hào)、圖斑號(hào)、地塊所在村、權(quán)屬、二調(diào)地類(lèi)、三調(diào)地類(lèi)、新增耕地面積、周邊質(zhì)量等別、坡度等級(jí)、是否與周邊耕地連片、灌溉水源等地塊基本信息。

（2）調(diào)查報(bào)告

調(diào)查報(bào)告內(nèi)容主要包括所屬縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本情況，特別是地形地貌、土壤、河流等情況；自墾地塊確認(rèn)過(guò)程，包括潛力調(diào)查和合法性審查；地塊調(diào)查情況，附調(diào)查情況表；調(diào)查地塊影像資料，按地塊順序編排影像，包括“二調(diào)”截圖、“三調(diào)”截圖、最新遙感影像截圖和現(xiàn)場(chǎng)照片全景截圖。

（3）耕地等別評(píng)定報(bào)告

按照《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》分別對(duì)新增地塊、旱改水地塊進(jìn)行耕地質(zhì)量等別評(píng)定，形成評(píng)定報(bào)告。

（4）矢量成果圖層

根據(jù)調(diào)查報(bào)告以及耕地質(zhì)量等別評(píng)定報(bào)告結(jié)果，按照農(nóng)民自墾耕地項(xiàng)目申請(qǐng)省級(jí)技術(shù)復(fù)核SHP層屬性表結(jié)構(gòu)要求形成矢量成果。

（5）土地利用現(xiàn)狀圖

分別形成“二調(diào)”既2018年變更調(diào)查數(shù)據(jù)和“三調(diào)”數(shù)據(jù)土地利用現(xiàn)狀圖。

5.上報(bào)入庫(kù)

在進(jìn)行外業(yè)現(xiàn)場(chǎng)踏勘及拍攝取證前，將信息錄入耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，進(jìn)行初步檢查。外業(yè)取證后，根據(jù)外業(yè)檢查結(jié)果，對(duì)不符合地塊進(jìn)行刪減處理后重新進(jìn)行入庫(kù)預(yù)檢。最后申請(qǐng)指標(biāo)入庫(kù)技術(shù)復(fù)核，完成入庫(kù)上報(bào)工作。

四、農(nóng)民自墾耕地工作意義

耕地是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，面對(duì)中國(guó)耕地嚴(yán)重不足的嚴(yán)峻形勢(shì)，應(yīng)積極采取保護(hù)耕地措施，挖掘后備耕地潛力，建設(shè)占用要實(shí)現(xiàn)“先補(bǔ)后占、占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”。自墾耕地項(xiàng)目的開(kāi)展落實(shí)了“十四五”和未來(lái)的耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供充足的用地保障，提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境建設(shè)，項(xiàng)目有顯著的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。