新時(shí)代背景下國企高管權(quán)力制衡的研究

李季鵬， 孫桐桐， 杜延娜

(新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 工商管理學(xué)院， 烏魯木齊 830012)

十九大報(bào)告提出“中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代”，并提出“要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失”。國有企業(yè)在促進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共有利益、拓展國外市場、增強(qiáng)我國綜合實(shí)力等方面發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也是我們黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)和政治基礎(chǔ)。但是現(xiàn)實(shí)中國企高管頻繁“落馬”，如貴州茅臺九名高管持續(xù)落網(wǎng)，包鋼集團(tuán)原董事長利用自身權(quán)力收受巨額賄賂落網(wǎng)等，也從側(cè)面說明了國有企業(yè)的發(fā)展存在一些問題。以上國企高管侵犯國有企業(yè)利益的主要原因是管理層權(quán)力失衡導(dǎo)致，根據(jù)高層梯隊(duì)理論。高管決定了企業(yè)運(yùn)營的總體方向，正所謂“要想火車跑得快，全靠車頭帶”，國企管理層權(quán)力的配置引起了政府、學(xué)術(shù)界和企業(yè)界的高度關(guān)注。權(quán)力過高過低都不利于企業(yè)的發(fā)展，管理層權(quán)力需要處于一個(gè)相對平衡的狀態(tài)，正如黨的十九大報(bào)告所說“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。

1 國企高管權(quán)力失衡類型及后果

文中的國企指的是國務(wù)院國資委和地方各級國資委控股的企業(yè)，黨委書記、董事長、總經(jīng)理、副總經(jīng)理等領(lǐng)導(dǎo)為國企高管。從利益相關(guān)者理論來說，國有企業(yè)并不是處在真空中，它和政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)及其他利益相關(guān)者都有聯(lián)系，尤其是和政府的關(guān)系，國企中政企不分的現(xiàn)象仍然存在，使得國企的經(jīng)營活動(dòng)更多的遵循政治化原則而非市場化原則，不利于國企在現(xiàn)代市場中的發(fā)展[1]。國企高管權(quán)力失衡類型包括以下兩種，即權(quán)力過大和過小。

1.1 權(quán)力過大

國有企業(yè)高管權(quán)力失衡主要是由于權(quán)力的濫用，權(quán)力在行使過程中沒有得到有效的監(jiān)督和管制。當(dāng)權(quán)力過大時(shí)國企高管受到的約束少，會私自做出重大裁決，只考慮經(jīng)濟(jì)效益，不考慮經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；為了一己私利，投資一些無價(jià)值的項(xiàng)目，出現(xiàn)過度投資現(xiàn)象[2]；利用私權(quán)為家人或者他人謀取利益；財(cái)務(wù)造假及違規(guī)進(jìn)行資本運(yùn)作；制定高薪酬，高在職消費(fèi)，使國有企業(yè)陷入財(cái)務(wù)困境，國企運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)會進(jìn)一步加大。從20世紀(jì)80年代開始，我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)，在此次改革中加大企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)是一大改革重點(diǎn)，權(quán)力下放導(dǎo)致國企管理層的權(quán)力也隨之增大，腐敗現(xiàn)象是權(quán)力過大的不良反映之一。隨著國有企業(yè)高管權(quán)力的增大，腐敗現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，容易導(dǎo)致企業(yè)管理決策出現(xiàn)偏差，嚴(yán)重時(shí)會造成國有資產(chǎn)流失過多、公眾不滿等問題。

1.2 權(quán)力過小

國企高管權(quán)力過小時(shí)，高管會有“磨洋工”的傾向，由于高管在公司重大事件決策中起到很小的作用，感覺到自己被輕視了，有些高管認(rèn)為與其這樣，不如不決策，被動(dòng)等待上級命令，按照上級命令執(zhí)行即可。另外由于決策層級鏈條過長，在中間決策環(huán)節(jié)浪費(fèi)了大量時(shí)間，可能會錯(cuò)失掉良好的投資環(huán)境和時(shí)機(jī)，進(jìn)一步導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)投資不足的現(xiàn)象，在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)缺少敏捷性，造成企業(yè)危機(jī)。企業(yè)的大股東或者實(shí)際控制人對企業(yè)整體的了解程度沒有高管了解得充分，又缺乏有效及時(shí)的溝通，容易導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)錯(cuò)誤決策的現(xiàn)象。權(quán)力受限的高管很少進(jìn)行戰(zhàn)略變革，不利于國企的改革，同時(shí)使具有“履職動(dòng)機(jī)”的高管無法便利地調(diào)配企業(yè)內(nèi)外部資源，無法發(fā)揮高管的企業(yè)家精神和才能[3]，損害企業(yè)的潛在利益。

2 國企高管權(quán)力失衡原因分析

2.1 公司治理結(jié)構(gòu)不完善

國企治理結(jié)構(gòu)主要有股東(大)會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層，但是該治理框架對國有企業(yè)代理問題、產(chǎn)權(quán)問題的解決沒有起到實(shí)質(zhì)性的作用，國企中仍存在著國有股一股獨(dú)大的現(xiàn)象，導(dǎo)致其他非國有資本不敢也不愿進(jìn)入，內(nèi)部人控制問題就會隨之出現(xiàn)，不利于董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層工作的推進(jìn)，同時(shí)也會損害其他利益相關(guān)者的利益。董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層及職工之間權(quán)責(zé)不清，各方的權(quán)力和責(zé)任也沒有得到有效的保護(hù)和約束，相互之間不能制衡，不能各自負(fù)責(zé)自己的工作，獨(dú)立性會大打折扣且備受質(zhì)疑，高管違規(guī)運(yùn)營、濫用權(quán)力的行為時(shí)有發(fā)生，不利于國企朝著現(xiàn)代企業(yè)制度的方向進(jìn)行改革。國企員工及其他利益相關(guān)者難以參與國企經(jīng)營決策，即使參加相關(guān)重要會議也沒有話語權(quán)，且員工收入分配不公、平均主義現(xiàn)象依然存在，難以激發(fā)國企員工的創(chuàng)造性和積極性，最終導(dǎo)致國有企業(yè)員工特別是技術(shù)性人才流失嚴(yán)重。

2.2 所有者缺位

國有企業(yè)有一個(gè)“天生”的缺點(diǎn)就是“所有者缺位”，即國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體是虛擬化的，“所有者缺位”就好比散落在馬路上、找不到失主的百元大鈔，所見之人都可以去撿，每一個(gè)撿錢的人出于自己的利益盡可能撿到更多的錢，而且撿錢人相互之間也沒有權(quán)力去制止對方。政府部門在下放權(quán)力的同時(shí)沒有做好監(jiān)督控制工作，導(dǎo)致國企高管濫用自有權(quán)力。在層層委托代理的情況下，國有資產(chǎn)管理當(dāng)局或者政府機(jī)構(gòu)作為國有企業(yè)的“所有者”，但是其虛擬的身份會造成對企業(yè)管理層監(jiān)督動(dòng)力不足的問題，給企業(yè)內(nèi)部代理人提供了濫用權(quán)力的機(jī)會。無論高管們手握權(quán)力是大還是小，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的他們會追尋自身利益最大化，濫用自己手中的權(quán)力來在職消費(fèi)、貪圖享樂、公款吃喝、提高自身薪酬等。在國有企業(yè)經(jīng)營方面，高管進(jìn)行項(xiàng)目投資時(shí)不考慮項(xiàng)目的成本、風(fēng)險(xiǎn)，僅考慮自己的薪酬考核以及聲譽(yù)，導(dǎo)致企業(yè)投資過度。高管也可能為了職務(wù)的晉升，利用手中的權(quán)力對企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行粉飾，完成業(yè)績?nèi)蝿?wù)。

2.3 委托代理問題

國有企業(yè)的資產(chǎn)是屬于全國人民的，但是不可能讓每一個(gè)公民都參與國企管理，所以國務(wù)院國資委就要委托各級政府來管理，各級政府官員又委托具有專業(yè)任職能力的高管人員來經(jīng)營管理國有企業(yè)，形成了全體公民—政府—國資委—國企高管的委托代理鏈條。過長的委托代理鏈條使得信息在層層傳遞的過程中容易失真，曲解了信息本來的內(nèi)容，不能準(zhǔn)確表達(dá)委托人和代理人之間的意愿，為高管“偷懶”提供了便利。有些代理人會利用手中的權(quán)力為自己謀取利益，比如投資一些盈利少且風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目、進(jìn)行利益輸送等；有些代理人過度消費(fèi)，如構(gòu)建豪華辦公室、吃穿住行全部要求高品質(zhì)等，間接地?fù)p害了國企的利益。委托人和代理人的最終目標(biāo)是不一致的，委托人以實(shí)現(xiàn)股東利益最大化為自己的目標(biāo)，而代理人的目標(biāo)是滿足自己的私欲，如高工資、高福利等其他貨幣效用。代理問題主要是由于控制權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離導(dǎo)致，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中不可能完全根除，加之上述國企所有者缺位問題使其缺乏實(shí)際的委托人，代理人受到的約束更加有限，代理問題進(jìn)一步加重。

2.4 內(nèi)部監(jiān)督體系不健全

內(nèi)部監(jiān)督體系不健全也是造成國企高管權(quán)力失衡的原因之一，內(nèi)部監(jiān)督體系存在獨(dú)立性不高、機(jī)構(gòu)重疊且人員冗雜、責(zé)權(quán)不明晰等問題。監(jiān)事會設(shè)立的初衷是監(jiān)督公司董事會和管理層，從本質(zhì)上來看監(jiān)事會和董事會屬于同一級別，但是監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán)不能很好落實(shí)，另外公司多關(guān)注內(nèi)部人利益特別是高管的利益，使得監(jiān)事會的設(shè)立像一個(gè)虛殼，沒有起到真正監(jiān)督的作用。國有股“一股獨(dú)大”，國有控股股東利用手中的權(quán)力選聘對自己有利的獨(dú)立董事，使得獨(dú)立董事的獨(dú)立性受到質(zhì)疑[4]。內(nèi)部行政監(jiān)察方面由于在監(jiān)察對象、監(jiān)察依據(jù)、執(zhí)法問責(zé)方面缺少法制化標(biāo)準(zhǔn)，其監(jiān)督力度和效果也是很不理想。內(nèi)部審計(jì)的側(cè)重點(diǎn)是評析、監(jiān)督企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)提升企業(yè)價(jià)值的目的，對高管的權(quán)力也起到間接監(jiān)督的作用，目前大多數(shù)國企只是將內(nèi)審部門作為管理部門，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)人員在參與企業(yè)經(jīng)營管理和監(jiān)督方面缺少積極性。履行黨內(nèi)監(jiān)督職能的紀(jì)檢委在監(jiān)督方面也存在一些問題，國有企業(yè)紀(jì)檢部門受企業(yè)體制影響，既要受上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，又受到同級黨委和行政的領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)紀(jì)檢委受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，國企中的黨委出現(xiàn)違法行為時(shí)，紀(jì)檢書記出于保住自己職務(wù)的動(dòng)機(jī)很難明辨是非，秉公執(zhí)法，另外紀(jì)檢部門的人事、經(jīng)費(fèi)等受同級黨委和行政掌控時(shí)，企業(yè)紀(jì)檢部門缺乏相對獨(dú)立性和權(quán)威，只能處于“組織協(xié)調(diào)”地位，導(dǎo)致以小監(jiān)大，監(jiān)督功能和作用難以發(fā)揮，導(dǎo)致紀(jì)檢委的獨(dú)立性和監(jiān)督力度大打折扣。

3 合理配置國企高管權(quán)力的措施

公司治理問題從企業(yè)成立之初就存在，主要圍繞權(quán)力展開，在公司中權(quán)力的合理配置至關(guān)重要。國有企業(yè)自然也會存在上述問題，不完善的公司治理結(jié)構(gòu)、虛擬化的所有者、委托代理問題、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)都顯示了國有企業(yè)存在的病癥所在，所以下面我們根據(jù)其病理給出了相應(yīng)的藥方。

3.1 完善國企治理結(jié)構(gòu)

“堅(jiān)持強(qiáng)國企必先強(qiáng)黨建理念，強(qiáng)化國企黨建“紅色引擎”功能”(國務(wù)院國資委文件)，把黨委領(lǐng)導(dǎo)與公司治理有機(jī)融合；在重大決策問題上，把黨委統(tǒng)領(lǐng)全局與董事會重大決策有機(jī)融合，堅(jiān)持黨委前置討論研究重大決策問題的基本原則。黨委會要根據(jù)公司的章程、內(nèi)外部環(huán)境、國有企業(yè)類型、交叉任職的類型等對國有企業(yè)高管權(quán)力進(jìn)行制衡，遵循“適度”原則，避免干預(yù)過度或者干預(yù)不足，如通過控制黨委會在董事會、監(jiān)事會中交叉任職的人員數(shù)量、對決策執(zhí)行方案表決的代表權(quán)比例、被黨委會罷免的高管人數(shù)等規(guī)定來均衡黨委會和高管之間的權(quán)力。明確董事會、監(jiān)事會、管理層三者之間的邊界權(quán)限，讓三方形成穩(wěn)固的三角結(jié)構(gòu)，真正建立起董事會決策、監(jiān)事會監(jiān)督、經(jīng)理層執(zhí)行的現(xiàn)代公司治理架構(gòu)。加大激勵(lì)和約束方面的改革，通過運(yùn)用國有資產(chǎn)投資收益率和社會履職情況等指標(biāo)對高管進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)[5]，在國企內(nèi)部形成良性的公平競爭。對于違反內(nèi)外部法律、規(guī)章制度的高管要加大懲罰力度，具體的懲罰標(biāo)準(zhǔn)要經(jīng)過相關(guān)機(jī)構(gòu)討論決議，使其違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于違法收益。另外要高度重視國企中的民主管理制度，主要包括職工代表大會制度、有職工代表的董事、監(jiān)事制度，加大職工對國企經(jīng)營狀況的了解程度，讓職工親身參與到企業(yè)的運(yùn)營中，給予員工自由表達(dá)意見的權(quán)力，維護(hù)職工合法權(quán)益。

3.2 補(bǔ)全所有者缺位

國有資產(chǎn)歸國家所有，其本身特殊的性質(zhì)使得政府直接替代國家行使大股東權(quán)力是不合適的，應(yīng)該依照“國家所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督”的基本原則，健全國有資產(chǎn)的營運(yùn)、管理和監(jiān)督方面的機(jī)制[6]。經(jīng)濟(jì)體制改革以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)，確定國有資本的投資主體是誰，確定主體后就要分擔(dān)國有資產(chǎn)的營運(yùn)責(zé)任，讓投資主體和企業(yè)之間形成規(guī)范的合作關(guān)系，同時(shí)授予投資主體可以進(jìn)行重大裁決和處理資本收益的職能，并優(yōu)化配置授權(quán)經(jīng)營后的國有資本，從而確保國有資產(chǎn)不僅保值而且增值，推動(dòng)國有企業(yè)良好健康發(fā)展；確保國有資產(chǎn)的人格化代表唯一，在政府管理層面上解決國有資產(chǎn)沒有人負(fù)責(zé)、政出多門的問題。十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”，倡導(dǎo)國企投資主體的多元化[7]，如私企、國企的高管、職工、外部投資人都可以投資國有企業(yè)，直接持有企業(yè)股份，投資主體所占股權(quán)要適度集中，這樣在國企經(jīng)營決策活動(dòng)中才有話語權(quán)，擔(dān)任起國企“二把手”的角色，替缺少的“一把手”管好國企的運(yùn)營，使國有資產(chǎn)保值增值。

3.3 緩解委托代理問題

國企要培養(yǎng)專職化的高管團(tuán)隊(duì)，健全相關(guān)監(jiān)督、審查和考核制度，創(chuàng)建規(guī)范、競爭有力的人才市場，形成合理的高管人員能力測評系統(tǒng)，采用相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對高管人員進(jìn)行考核，如使用限制性股票、創(chuàng)新管理層持股改革、超額利潤分配等方式建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，給高管人員一定的競爭壓力，憑自身的能力獲得高報(bào)酬，另外可以將高管薪酬與公司業(yè)績聯(lián)系在一起，使高管的利益和國企的利益趨于一致，抑制其權(quán)力的濫用。此外，企業(yè)要有權(quán)變的思想，依據(jù)企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境變化、企業(yè)生命周期建立一個(gè)動(dòng)態(tài)的權(quán)力配置機(jī)制，當(dāng)企業(yè)所處的外部法律、政治環(huán)境良好，企業(yè)內(nèi)控制度健全，且處于成長期時(shí)，企業(yè)應(yīng)給予高管適度的放權(quán)，對其工作給予支持幫助，讓高管充分發(fā)揮自己的能力，在重大決策面前高管不需層層向上級報(bào)批，從而避免了代理行為中出現(xiàn)的損害企業(yè)利益的行為，同時(shí)也能縮短代理鏈和代理成本。反之，則應(yīng)加強(qiáng)對高管的監(jiān)督，限制其權(quán)力。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立信息中心，加強(qiáng)對國企經(jīng)營方面信息的披露，盡量滿足信息需求者的要求，降低各利益相關(guān)者之間的信息不對稱程度，使委托代理問題得到進(jìn)一步的緩解[8]。

3.4 建立有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

制度是實(shí)踐的前提條件，首先明確監(jiān)事會、獨(dú)立董事和外部董事的監(jiān)督職責(zé)，健全與監(jiān)督工作有關(guān)的規(guī)章制度，強(qiáng)化制度執(zhí)行力度，讓制度貫徹落實(shí)真正發(fā)揮作用。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)事會對董事、高級管理人員的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止其權(quán)力的濫用，專業(yè)監(jiān)事人員的比例要適當(dāng)提高，以增強(qiáng)監(jiān)事會的權(quán)威性和獨(dú)立性。其次健全國有資本內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督體系和制度，整合監(jiān)事會、獨(dú)立董事、外部董事、行政監(jiān)察、紀(jì)檢委等監(jiān)督力量，健全國企監(jiān)督管理的相關(guān)法律法規(guī)，明確每一個(gè)監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)，讓監(jiān)督工作于法有據(jù)。加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，改變監(jiān)督方式方法，監(jiān)督反饋意見要及時(shí)有效，實(shí)現(xiàn)資源共享，減少檢查工作的重復(fù)性，提高監(jiān)督效力，節(jié)約監(jiān)督成本。加大信息公開透明度，信息公開有助于監(jiān)督工作的順利開展，有助于實(shí)現(xiàn)國企發(fā)展過程中的公平、公正。此外還可以考慮設(shè)立獨(dú)立建議官職務(wù)，該職務(wù)的關(guān)鍵點(diǎn)在于其獨(dú)立性，由國資委直接委派，擔(dān)任該職務(wù)的人員應(yīng)該是一個(gè)綜合性的人才，熟悉企業(yè)運(yùn)營、懂法律、知財(cái)務(wù)等。

總之在國企高管權(quán)力制衡方面，“堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，盯緊權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)，完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制，壓減權(quán)力設(shè)租尋租空間”(黨的十九屆四中全會《決定》)，為國企的發(fā)展做好保駕護(hù)航工作。