“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的太湖治理創(chuàng)新研究

高廣闊， 戴 茜， 孫 浩

(上海理工大學 管理學院， 上海 200093)

1 研究背景

2020年5月，國務院總理李克強在發(fā)布的2020年國務院政府工作報告中提出，要全面推進“互聯(lián)網(wǎng)+”，打造數(shù)字經(jīng)濟新優(yōu)勢。傳統(tǒng)行業(yè)通過互聯(lián)網(wǎng)平臺科技賦能，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級已經(jīng)成為了時代所趨。太湖治理自2007年藍藻爆發(fā)以來就受到社會各界的廣泛關(guān)注，盡管經(jīng)過十多年的綜合治理，各項指標都已得到明顯改善，但是太湖的總體水環(huán)境狀況并未得到根本性扭轉(zhuǎn)。環(huán)境保護部門應該借助AI、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、5G、物聯(lián)網(wǎng)等新興數(shù)字技術(shù)，結(jié)合太湖治理的特點，貫徹“十三五”期間“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展新理念，實現(xiàn)太湖治理創(chuàng)新，為其他流域治理提供可復制可推廣的經(jīng)驗[1]。

本文首先從太湖治理十三年以來頒布的各項政策出發(fā)，梳理了中央和地方在政策法規(guī)、區(qū)域協(xié)調(diào)、組織架構(gòu)、治理措施、資金投入方面的努力，以及由此獲得的治理成效。然后從藍藻呈持續(xù)爆發(fā)態(tài)勢、治理面臨多重困境、區(qū)域協(xié)同機制尚待完善、未妥善處理好市場和政府的關(guān)系四個角度提出太湖治理存在的問題。最后從智慧監(jiān)控、智慧政務、智慧決策三個方面為太湖治理提出互聯(lián)網(wǎng)+背景下的創(chuàng)新型解決措施。

2 太湖治理十三年成效回顧

2007年5月，太湖爆發(fā)了大規(guī)模藍藻污染事件，給無錫全城帶來了嚴重的自來水污染，全城生活用水和飲用水嚴重短缺，引發(fā)了公共危機[2]。當年6月，國務院在無錫召開太湖污染防治工作座談會，時任國務院總理溫家寶同志指出，要認真貫徹落實科學發(fā)展觀，實行“遠近結(jié)合、標本兼治、分類指導、因地制宜、科學規(guī)劃、綜合治理, 加強領(lǐng)導, 狠抓落實”的指導方針,逐步恢復自然風貌。隨后，江蘇省先后出臺了《江蘇省太湖水污染防治條例》、《江蘇省太湖流域污水處理廠和重點工業(yè)行業(yè)污水排放限值》，率先對環(huán)保法規(guī)標準、產(chǎn)業(yè)準入門檻、監(jiān)控體系、違法成本等方面做出了嚴格的規(guī)定，著力解決太湖富營養(yǎng)化的問題。2008年，國務院批復了《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，標志著太湖流域水環(huán)境綜合治理工作正式啟動。2010年，國務院又批復了《太湖流域水功能區(qū)劃》，幾年來，太湖水環(huán)境總體情況得到了明顯的改善。2011年，《太湖流域管理條例》發(fā)布，為貫徹實施最嚴格的水資源管理制度和進一步推進太湖流域水環(huán)境綜合治理打下堅實的基礎(chǔ)。

2016，國家環(huán)境保護部發(fā)布了《全國生態(tài)保護“十三五”規(guī)劃綱要》，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，進一步推動生態(tài)文明建設(shè)。同年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，太湖流域率先建成五級“河長制”體系，并且創(chuàng)新推行“黨政河長+民間河長”模式，發(fā)動全民治污，提高治污效率。2018《水污染防治法》重新修訂，對河長制、農(nóng)業(yè)水污染治理、總量控制和排污許可制度、環(huán)境監(jiān)測、保障用水安全等方面都制定了更為詳盡明確的規(guī)定。2019年，《江蘇省打好太湖治理攻堅戰(zhàn)實施方案》發(fā)布，對于有效解決太湖氮磷污染突出問題，推動太湖流域水環(huán)境質(zhì)量全面改善和水生態(tài)持續(xù)好轉(zhuǎn)，提出了更高的要求?！?020年政府工作報告》提出，要打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn),實現(xiàn)污染防治攻堅戰(zhàn)階段性目標。

區(qū)域協(xié)調(diào)方面，2018年，習近平總書記提出要將長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境聯(lián)動共保，給太湖治理帶來了新的思路?！堕L三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃(2018—2020年)》提出到2020年合理打好污染防治攻堅戰(zhàn)，建設(shè)綠色美麗長三角，推進江河湖海水環(huán)境協(xié)同治理。2018《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》推動流域生態(tài)系統(tǒng)治理，繼續(xù)實施太湖流域水環(huán)境綜合治理。

組織架構(gòu)方面，江蘇省環(huán)境保護廳和浙江省生態(tài)環(huán)境廳都負責各自流域的太湖治理問題。除了通過日常的統(tǒng)籌、監(jiān)管、披露等工作對行政區(qū)域進行綜合整治以外，還成立了太湖水污染防治委員會、應急處置工作領(lǐng)導小組、治太專家組等等專項小組對太湖實施精準治理。2009年江蘇省太湖水污染防治辦公室正式建立，統(tǒng)一履行轄區(qū)內(nèi)治太工作組織協(xié)調(diào)和綜合監(jiān)管職責。2018年8月，生態(tài)環(huán)境部“三定”方案提出建立太湖流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局(以下簡稱“太湖局”)作為生態(tài)環(huán)境部設(shè)在太湖流域的派出機構(gòu)，主要負責流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法相關(guān)工作。2019年5月，生態(tài)環(huán)境部太湖流域東海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局(以下簡稱“東海局”)掛牌成立，負責太湖流域和東海海域的水資源、水生態(tài)、水環(huán)境方面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作。2020年3月，長三角區(qū)域大氣和水污染防治協(xié)作小組辦公室工作例會在滬召開，推進長三角生態(tài)治理一體化。同年7月，東海局與太湖局聯(lián)合建立了《太湖流域跨省河湖突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制》，在強化信息通報、聯(lián)合會商研判、協(xié)同應對處置、推進執(zhí)法檢查等方面內(nèi)容開展深入合作。

治理措施方面，江浙兩省以“減磷控氮”為重點、“兩個確保”為底線，嚴格執(zhí)行《江蘇省太湖水污染防治條例》等法案，科學系統(tǒng)推進水污染治理、水資源調(diào)配、水生態(tài)修復的各項工作，積極探索生態(tài)清淤、聚泥成島的創(chuàng)新舉措，更富成效地推動環(huán)湖地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，太湖治理初現(xiàn)成效。以無錫市為例，2007年以來，太湖無錫水域累計打撈藍藻1 540萬噸，相當于從太湖清除了4 111.8噸氮、1 027.18噸磷?！笆濉逼陂g，無錫市已累計關(guān)?；て髽I(yè)605家，取締“散亂污”企業(yè)(作坊)10 591家，否決和勸退不符合環(huán)保要求的建設(shè)項目2 000多個。在此基礎(chǔ)上，無錫市還不斷提高生活生產(chǎn)污水處理能力，用治污設(shè)施建設(shè)的“進行時”換取更多水清岸綠美景。目前，全市49座污水處理廠日處理能力達到220余萬噸，城區(qū)生活污水處理率達95%。

資金投入方面，江蘇省財政每年安排20億元的太湖治理專項引導資金，地方財政拿出10%～20%的新增財力同步配套，重點支持治太總體方案和實施方案中所列的工程項目，以及省政府提出的年度治太重點任務[3]。2018年江蘇省財政廳提出要在太湖流域引入PPP模式，引入社會資金加強太湖治理，創(chuàng)新太湖治理的新模式[4]。

在各方的共同努力下，太湖治理取得顯著成效。據(jù)《太湖健康狀況報告》[5]顯示，2018年22個主要入太湖河道控制截面，達到或優(yōu)于Ⅲ類標準的有12個，且連續(xù)4年無劣Ⅴ類入湖斷面。34個省界河流斷面，達到或優(yōu)于Ⅲ類的有19個，占比為55.9%，較2017年上升了11.8%。太湖流域108個重點水功能區(qū)，達標率為66.7%；380個重要江河湖泊水功能區(qū)，達標率為82%。營養(yǎng)狀態(tài)方面，2018太湖營養(yǎng)程度為2007年以來最低。與2017年相比，貢湖和東太湖有明顯改善。藍藻水華狀況較2017年下降30.8%，有明顯提升。

3 太湖治理現(xiàn)存的問題

3.1 藍藻近年來呈持續(xù)爆發(fā)態(tài)勢

太湖藍藻2017年最大面積為1 403平方公里，2018年最大面積為755平方公里，2019年6月最大面積達到921平方公里，2020年5月11日達980平方公里。2017年太湖發(fā)生藍藻水華20多次，藻密度、聚集面積較2016年同期均有所增加，個別時段的部分湖區(qū)藍藻聚集情況較為嚴重。藍藻呈持續(xù)爆發(fā)態(tài)勢是由多方面的原因造成的。一方面，太湖流域污染物入河(湖)總量仍然遠超水體納污能力，太湖營養(yǎng)過剩的狀況沒有根本好轉(zhuǎn)，湖體藻型生境已經(jīng)形成，尚未得到根本改變，且沉水植物分布面積遠未恢復至歷史較好水平。太湖生態(tài)系統(tǒng)并不穩(wěn)定，太湖健康狀況仍然會產(chǎn)生波動。另一方面，氣溫的升高也誘使了藻類的大規(guī)模生長。氣溫偏高，越冬期太湖底泥中具有活性的藍藻數(shù)量多，春季藍藻復蘇量也相應大增[6]。

3.2 治理面臨多重困境

首先，隨著十多年的整治，雖然太湖整體的水質(zhì)狀況得到了明顯的改善，但是太湖營養(yǎng)過剩的狀況并沒有得到根本好轉(zhuǎn)，一些重難點問題如農(nóng)村面源污染、城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)漏損和黑臭河浜治理等仍然比較突出，水質(zhì)仍然有較大的提升空間。其次，隨著治理工作的深入和流域水質(zhì)的不斷改善，太湖治理成效邊際遞減的效應愈發(fā)明顯，總體質(zhì)量提升空間下降。第三，生態(tài)文明建設(shè)時期，國家對于水域治理要求越來越高，給太湖治理帶來了更大的挑戰(zhàn)。第四，經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)型時期，治太工作難度更大。因此，太湖治理必須依靠創(chuàng)新發(fā)展，走科學治理、精細管理的高效之路，突破治理瓶頸[3]。

3.3 區(qū)域協(xié)同機制尚待完善

雖然目前已經(jīng)從政府層面建立起了江蘇省環(huán)境保護廳和浙江省生態(tài)環(huán)境廳兩大環(huán)保機構(gòu)，也從流域?qū)用娼⑵鹆颂?、太湖辦等等專設(shè)機構(gòu)，但是仍然存在機構(gòu)部門重復、責任不清、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃等協(xié)調(diào)問題。不同省份、不同部門各自為政，溝通不及時不到位，缺少信息共享，難以達成高效共贏的合作[7]。第二，各省市在發(fā)展規(guī)劃方面缺少統(tǒng)一的標準，關(guān)心的重點難點問題也不盡相同，無法集中力量治理太湖。最后，在合作機制方面，項目的具體落實難以推進。以環(huán)保聯(lián)合懲戒為例，江浙兩省的情況不同，對環(huán)保失信行為的認定標準就不一樣，聯(lián)合難以開展?？傮w而言，統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動的工作機制尚不健全，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理較弱，難以有效適應全流域完整性管理的要求。

3.4 未妥善處理好市場和政府的關(guān)系

政府作為流域的管理者和組織者，是流域治理中最為關(guān)鍵的一環(huán)。但是完全靠政府包辦來治理太湖無論對于治理的持久性還是有效性都是不明智的。第一，政府資金短缺、地方積極性缺乏等降低了治太的資源投入，從而限制了太湖治理工作的進一步開展[8]。第二，隨著治太工作的難度加強，精準治太、科學治太顯得愈發(fā)重要，僅靠政府無法在技術(shù)研發(fā)、方法創(chuàng)新等方面獲得突破性進展。第三，若是不能讓企業(yè)、公民、第三方組織等多元主體提高主人翁意識，共同參與到治太工程中來，那治太工作終究是治標不治本的。因此，應引入社會協(xié)同機制，由政府發(fā)揮主導作用，構(gòu)建制度化的溝通渠道和參與平臺，加強對社會的支持和培育，并與社會一起，發(fā)揮社會在自主治理、參與服務、協(xié)同管理等方面的作用[9]。

4 基于互聯(lián)網(wǎng)+的太湖治理措施建議

隨著AI、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)的發(fā)展，環(huán)保產(chǎn)業(yè)也逐步走上了互聯(lián)網(wǎng)+賦能的道路，以更為先進的技術(shù)解決環(huán)保痛點，助力環(huán)保事業(yè)邁上新的臺階。智慧監(jiān)控、智慧政務、智慧決策的聯(lián)合使用，將能為太湖治理提供高效便捷的新思路[10]。

4.1 智慧監(jiān)控

目前，太湖流域水文水資源監(jiān)測中心承擔著流域8個國家基本水文站、12個專用水文站、6個水質(zhì)自動監(jiān)測站、76個水情遙測站、100余個巡測斷面的日常監(jiān)測工作，每年開展野外監(jiān)測330天以上，為太湖流域的水環(huán)境監(jiān)測提供了大量翔實可靠的信息。但是，現(xiàn)在監(jiān)測中心的大部分數(shù)據(jù)還是主要靠人工對數(shù)據(jù)進行采集、分析，不僅容易產(chǎn)生勞動力不足、數(shù)據(jù)誤差風險較大等問題，也大大降低了數(shù)據(jù)監(jiān)測的效率。其次，目前污染物的分解還是主要根據(jù)省區(qū)來分解，并沒有分解到各流域，流域其特有的流動性特征會導致污染物在短時間內(nèi)迅速移動、擴散，從而導致各行政區(qū)污染責任不清，相互推諉，帶來愈發(fā)嚴重的越界水污染問題。第三，應急管理系統(tǒng)也存在反應不及時，治理不到位等諸多問題。最后，太湖治理面臨瓶頸，重點疑難問題難以解決，一定程度上也是因為對太湖生態(tài)認識不夠，難以找到有效的辦法。

基于AI技術(shù)和5G智能網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)的智能監(jiān)測則能較好地解決上述問題。AI傳感器可以實時收集水環(huán)境信息，借助5G技術(shù)將水環(huán)境的化學成分、水溫環(huán)境、營養(yǎng)化程度、來源追蹤、定位等全方位的信息，通過文字、數(shù)據(jù)、圖片、視頻等多維度的方式迅速傳輸給終端的環(huán)保工作人員。一些重點監(jiān)測區(qū)域，將AI傳感器和環(huán)保機器人相連接，當污染物超過生態(tài)紅線時，向環(huán)保工作人員發(fā)送預警信號的同時，由環(huán)保機器人直接開展污染清理工作[10]。智能監(jiān)測不僅有利于提高監(jiān)測預防效率、準確定位污染源、劃分職責范圍，對于應急治理更是治本之策。一方面，智能監(jiān)測能讓常態(tài)化的預警機制更加高效準確，小范圍的污染問題更是自動處理。尤其對于藍藻而言，當藍藻數(shù)量還很小的時候就用物理方式抑制“癌變”，可以起到很好的預防作用。另一方面，多維度的大數(shù)據(jù)信息會實時傳輸給環(huán)保工作人員，以便他們可以在終端獲得最為全面清晰的現(xiàn)場信息，做出準確判斷，彌補機器自動處理的不足，規(guī)避系統(tǒng)風險。機器智慧和人腦智慧相結(jié)合，雙管齊下，真正做到速度和質(zhì)量的同步提升。最后，針對農(nóng)村面源污染、城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)漏損和黑臭河浜治理等疑難問題，智慧監(jiān)控系統(tǒng)可以實現(xiàn)長時間的持續(xù)實時觀測，為疑難問題的解決提供大量的基礎(chǔ)信息，為疑難問題的重點突破打下堅實的基礎(chǔ)。

4.2 智慧政務

從政府內(nèi)部的部門和部門之間來看，雖然有太湖局、太湖辦等諸多部門在共同負責太湖治理工作，但是這些部門之間的信息并不貫通，政務信息化平臺存在分散建設(shè)和重復投資等現(xiàn)象，給部門的溝通和協(xié)同造成了阻礙。利用云計算的高性能智慧計算技術(shù)和分布式存儲技術(shù)，可根據(jù)不同地區(qū)、部門特點，充分利用現(xiàn)有基礎(chǔ)，建設(shè)集中統(tǒng)一的環(huán)境業(yè)務政務信息公共服務平臺，解決政務信息資源共享、建設(shè)投資成本等方面的問題，實現(xiàn)各業(yè)務部門政務信息系統(tǒng)整體部署和共建共用，大幅減少政府自建數(shù)據(jù)中心的數(shù)量，實現(xiàn)政務平臺的集約化建設(shè)[1]。

從政府和企業(yè)之間來看，隨著國家對于太湖生態(tài)問題的重視程度增加，生態(tài)環(huán)保類項目飛速增長，審批環(huán)節(jié)也越來越嚴格，手續(xù)繁雜、過程漫長是眾多項目審批工作的通病。進一步發(fā)展線上服務，加快政府職能轉(zhuǎn)變，將所有環(huán)保審批部門的業(yè)務都轉(zhuǎn)移到線上來，去除冗余的部門和環(huán)節(jié)，精簡政務審批業(yè)務，實現(xiàn)“人少跑腿，數(shù)據(jù)多跑路”的新型政務模式。讓企業(yè)足不出戶就可以完成申請、審批、流轉(zhuǎn)、跟蹤、催辦等一系列政務審批環(huán)節(jié)，提高環(huán)保審批的效率，降低辦事成本[11]。其次，政府應該積極構(gòu)建環(huán)境資源線上交易平臺、生態(tài)補償線上交易平臺，建立健全水生態(tài)補償機制，合理界定和分配水權(quán)，探索江浙兩省間、太湖流域上下游、行業(yè)間、用水戶間等水權(quán)交易方式[12]。最后，政府應該推進第三方服務，引入PPP參與流域治理，推進線上PPP項目招標平臺建設(shè)，解決地方財政環(huán)境治理資金不足的問題，為環(huán)境資金開源，激發(fā)市場主體的積極性，處理好政府和市場的關(guān)系，帶動多元主體共同治理太湖[13]。

從政府和社會公眾之間來看，公眾不僅僅是環(huán)境監(jiān)督的重要主體，也是環(huán)境治理的智慧源泉，但是目前太湖治理的公眾參與還有待加強。政府的智慧政務平臺進一步推動信息的公開透明化，建立多元化的信息公開端口，讓公眾通過官方網(wǎng)站、官方微信、政務app等渠道都可以獲得全面充分、準確及時的太湖水環(huán)境監(jiān)測信息和污染企業(yè)的排放信息。設(shè)置公眾信箱，完善監(jiān)督舉報和獻計納策制度，實現(xiàn)環(huán)境管理者與人民群眾直接互動和有效溝通，將社會公眾培養(yǎng)成太湖治理的中堅力量[14]。

4.3 智慧決策

第一，以往政府官員決策有一定的主觀性、經(jīng)驗性，片面的信息容易導致官員決策失誤，造成生態(tài)環(huán)境陷入困境。而智慧決策平臺可以實時上傳充足的多維度大數(shù)據(jù)信息到終端機監(jiān)測系統(tǒng)，直觀呈現(xiàn)氣溫、水質(zhì)、生物群落、污染源濃度等數(shù)據(jù)信息，全方位多角度對太湖水域的信息進行收集和分析，自動生成AI大數(shù)據(jù)反饋，提供決策建議[10]。另一方面，決策者可以通過智慧分析系統(tǒng)提供的大數(shù)據(jù)信息直接觀測全流域的生態(tài)狀況，實時全方位的第一手信息有利于決策者對水域狀況做出精準決策，有效彌補了AI系統(tǒng)程序算法的不足，真正做到迅速做出決策的同時，也能保證決策的高質(zhì)量，實現(xiàn)科學決策。

第二，為強化官員的環(huán)境管理意識，從根本上杜絕以環(huán)境破壞為代價發(fā)展經(jīng)濟的行為，讓生態(tài)文明建設(shè)從“千年大計”上升為“根本大計”，應該加強對官員環(huán)境保護和治理的評價考核，將環(huán)境質(zhì)量水平納入官員考核的體系[15]。將官員的環(huán)境治理情況定時錄入官員環(huán)境政績共享數(shù)據(jù)庫，并且提供可靠證據(jù)，利用區(qū)塊鏈技術(shù)不可偽造、全程留痕、可以追溯、公開透明、集體維護等特征，倒逼官員加強環(huán)境治理。若是將來東窗事發(fā)，也可以通過區(qū)塊鏈技術(shù)實現(xiàn)精準追蹤，做到責任到人，權(quán)責分明。

第三，對于新推行的制度，在試行階段，也應該將實施的具體情況上傳到信息系統(tǒng)，負責人是誰，落實情況如何，有什么問題等等。利用AI和大數(shù)據(jù)技術(shù)，基于前期收集到的數(shù)據(jù)，對制度的實施建立模型，預測后期實施情況，從而實現(xiàn)制度的優(yōu)化。

5 結(jié)語

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，AI、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新興數(shù)字技術(shù)將逐漸與環(huán)境治理相融合，使得環(huán)境治理逐漸呈現(xiàn)信息化、系統(tǒng)化、智慧化的特征，智慧監(jiān)控、智慧政務、智慧決策等創(chuàng)新治理模式也將使得太湖環(huán)境的綜合治理更加科學、精準、高效，突破傳統(tǒng)治理的瓶頸，全方位提高治太水平，為太湖增添更多美麗色彩。