治理現(xiàn)代化背景下人民建議征集制度研究

劉樹燕

(中共山東省委黨校[山東行政學(xué)院]中共黨史教研部，山東 濟南 250021)

尊重人民首創(chuàng)精神，發(fā)揮人民主體作用，是中國共產(chǎn)黨百年奮斗的歷史經(jīng)驗和優(yōu)良傳統(tǒng)。中國共產(chǎn)黨治國理政70年來，始終將保障人民國家主人翁地位、領(lǐng)導(dǎo)人民參與國家和社會治理，貫穿到執(zhí)政實踐全過程。人民建議作為一項重要制度，伴隨黨治國理政的理念發(fā)展和實踐進步而生。作為公民、法人或社會組織就國家經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)等方面的建設(shè)發(fā)展而表達的意見建議，作為給黨委決策和政府執(zhí)行提供參考而表達的立場、態(tài)度、看法和觀點，人民建議與對抗式表達和思維不同的是，它承載著社會主義協(xié)商民主的精神內(nèi)核，具有十分典型的建設(shè)性特征，集中體現(xiàn)了人民群眾的積極心態(tài)、主人翁精神和社會責(zé)任感。新時代新征程，在建黨百年偉大歷史關(guān)頭，面對世界百年未有之大變局，國家發(fā)展和治理現(xiàn)代化面臨新形勢、呈現(xiàn)新特征，完善符合新時代趨勢的人民參與國家和社會治理的平臺渠道、方式方法，是中國共產(chǎn)黨治國理政發(fā)展演進的必然要求。建立健全人民建議征集制度，是新時代保障人民主體地位和全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新征程中實踐全過程民主的題中之義和有益探索。

一、深刻理解治理現(xiàn)代化背景下人民建議征集制度的重大意義

在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民追求中華民族偉大復(fù)興的歷史進程中，人民群眾發(fā)揮了重要的主體作用。重視人民群眾主體作用，共建、共治、共享中國社會及其進步成果，是中國共產(chǎn)黨推進偉大事業(yè)取得歷史性成就的秘訣。新時代要向著第二個百年奮斗目標邁進，在國家和社會治理現(xiàn)代化進程中體現(xiàn)、保障、實現(xiàn)人民群眾的主體作用，既是傳承黨的百年奮斗經(jīng)驗的重要內(nèi)容，又是構(gòu)建新時代社會治理共同體的重要實踐路徑。

(一)建立健全人民建議征集制度是中國共產(chǎn)黨汲取百年奮斗寶貴經(jīng)驗的歷史選擇

“人民是歷史的創(chuàng)造者，是真正的英雄”(1)習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2021年版，第9頁。，這是我們黨百年奮斗的寶貴經(jīng)驗；重視人民群眾力量，尊重人民主體地位，探索建立健全人民主體地位實踐體制機制，是我們黨歷經(jīng)百年奮斗獲得的歷史啟示。人民建議征集制度是用百年奮斗歷史經(jīng)驗指導(dǎo)現(xiàn)實社會實踐的成果載體。

百年歷史啟迪全黨要牢固樹立人民主體意識。民心是最大的政治，民意是天下最大的事。革命，是一部分人“用槍桿、刺刀、大炮，即用非常權(quán)威的手段強迫另一部分人接受自己的意志”(2)《馬克思恩格斯文集》第3卷，北京：人民出版社，2009年版，第338頁。。1921年以來，發(fā)揮人民力量，領(lǐng)導(dǎo)人民結(jié)成鞏固的統(tǒng)一戰(zhàn)線，是中國革命成功的三大法寶之一。社會主義革命和建設(shè)以及改革開放時期，亦是如此。在國內(nèi)外波詭云譎的復(fù)雜環(huán)境中，中國共產(chǎn)黨堅守初心和使命，捍衛(wèi)國家主權(quán)獨立和民族團結(jié)統(tǒng)一，從根本上保障人民群眾的利益，才能獲得人民支持，守住人民的心，歷經(jīng)磨難走到今天。“人民既是歷史的創(chuàng)造者、也是歷史的見證者，既是歷史的‘劇中人’、也是歷史的‘劇作者’?！?3)《習(xí)近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年版，第314頁。沒有人民群眾，黨和國家的事業(yè)就不能成功，中華民族就不能屹立于世界民族之林并走近世界舞臺中央。

百年歷史昭示必須探索人民主體地位保障機制和實踐途徑。重視人民主體地位，發(fā)揮人民群眾歷史作用，中國共產(chǎn)黨建立起多種制度機制，探索了多種切實可行的方式方法，以保障民意的表達和黨委政府對民意民智的匯集汲取?？谷諔?zhàn)爭時期在根據(jù)地建設(shè)“三三制”抗日民主政權(quán)，新中國成立初期建立人民政協(xié)，1954年后建立完善人民代表大會制度，以及不斷推進基層群眾自治制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立了保障人民主體地位的各項制度以及實現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的機制平臺，探索出包括人民建議征集在內(nèi)的多種實踐途徑，以實際行動將人民主體理念落到了實處。人民建議征集制度是輔助人民代表大會制度等國家根本制度和多黨合作等基本制度的一項重要制度。重視人民建議，保障人民行使建議權(quán)，探索多樣化實現(xiàn)人民建議的形式，是黨的百年奮斗歷史經(jīng)驗的具體化展現(xiàn)，“具有獨立的制度意義”，“在廣泛性、群眾性、經(jīng)常性、疏導(dǎo)性等方面都具有特殊作用”(4)林茂蔭：《加強“人民建議征集工作”》，《文匯報》2013年4月10日。。

(二)建立健全人民建議征集制度是中國共產(chǎn)黨踐行人民當(dāng)家作主治理理念的邏輯結(jié)果

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，對我國的國家制度和國家治理體系的十三方面顯著優(yōu)勢作出了高度概括。其中，僅以“人民立場”為核心的顯著優(yōu)勢，就包含“人民當(dāng)家作主”和“以人民為中心的發(fā)展思想”兩項(5)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年版，第3—4頁。，體現(xiàn)出百年大黨“民主執(zhí)政”的治理理念和思維特色。承載人民當(dāng)家作主和人民中心思維的人民建議征集制度，是民主執(zhí)政思維和治理理念的邏輯結(jié)果。

1.在革命、建設(shè)和改革中發(fā)展全過程人民民主是共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)。堅持同人民在一起，充分發(fā)揮人民群眾的力量，“傾聽人民心聲，汲取人民智慧”(6)《十八大以來重要文獻選編》(中)，北京：中央文獻出版社，2016年版，第81頁。，是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良作風(fēng)，也是中國共產(chǎn)黨革命、建設(shè)和改革勝利的實踐支撐。早在延安時期，中國共產(chǎn)黨就把發(fā)揮人民群眾的作用體現(xiàn)到局部執(zhí)政實踐中，從而建立了敵后抗日根據(jù)地，實現(xiàn)了統(tǒng)一戰(zhàn)線、武裝斗爭、黨的建設(shè)三者相輔相成共同發(fā)展。在抗日戰(zhàn)爭勝利前夕，為早日結(jié)束人民遭受的長期戰(zhàn)亂之苦，中國共產(chǎn)黨聯(lián)合各民主黨派展開了爭取國民黨和平建國的努力。在與各民主黨派合作過程中，中國共產(chǎn)黨提出并主張確立“以黨派會議討論結(jié)束黨治，建設(shè)聯(lián)合政府的方針”(7)李金河：《多黨合作的歷史與現(xiàn)實》，北京：中央編譯出版社，2007年版，第76、76—80頁。，從而把黨派建議和協(xié)商民主思維體現(xiàn)于各階段各領(lǐng)域的實踐中。

為更好地團結(jié)黨外力量，爭取和平建國，1945年6月18日，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東等復(fù)電民主黨派人士黃炎培、左舜生和褚輔成、傅斯年等7位參政員，表達了邀請他們到延安共商國是的誠意。1945年7月1日至5日，除王云五稱病未行之外，其他6位致電毛澤東和周恩來的參政員實現(xiàn)了對延安的訪問。延安5日，共產(chǎn)黨人的優(yōu)良作風(fēng)給民主黨派人士留下深刻印象，使他們產(chǎn)生了“如沐春風(fēng)”之感，并產(chǎn)生了“超過了我未來以前的種種理想”的認知。毛澤東與章伯鈞、黃炎培等人作了細致的交談，并在與黃炎培的延安“窯洞對”中，清晰地表達出中國共產(chǎn)黨人對人民主體地位和人民歷史決定作用的認識。在回答黃炎培提出的“歷史周期率”疑問時，毛澤東面對“政怠宦成”和“人亡政息”的歷史之問，提出了他的“民主新路”思想：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主，只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責(zé)，才不會人亡政息。”(8)李金河：《多黨合作的歷史與現(xiàn)實》，北京：中央編譯出版社，2007年版，第76、76—80頁。人民當(dāng)家作主理念在歷史發(fā)展中得以形成。

可見，在中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念和治理思維中，人民作用、人民力量是一條主線，人民中心發(fā)展思想得到全過程踐行。這是毛澤東在1939年《〈共產(chǎn)黨人〉發(fā)刊詞》和1949年《論人民民主專政》中兩次將統(tǒng)一戰(zhàn)線概括為三大法寶之一的原因，也是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政思維和治理理念的邏輯基點。重視人民力量、發(fā)揮人民作用作為黨的優(yōu)良作風(fēng)，在社會主義革命和建設(shè)中得到堅持，在改革開放過程中又得到豐富和弘揚，發(fā)展成為中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，成為共產(chǎn)黨人優(yōu)良作風(fēng)和優(yōu)良傳統(tǒng)體系的重要組成部分。鄧小平的“三個有利于”標準以及他“改革開放中許許多多的東西，都是由群眾在實踐中提出來的，……是群眾的智慧，集體的智慧”的寶貴思想(9)胡錦濤：《在鄧小平同志誕辰100周年紀念大會上的講話》，北京：人民出版社，2004年版，第9頁。，“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀，以及習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的人民至上戰(zhàn)略思維，都是這一優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)的發(fā)展和具體化，是共產(chǎn)黨人紅色基因的豐富和嶄新呈現(xiàn)。也正是在這一意義上，黨中央才持續(xù)強調(diào)要“提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”，強調(diào)“把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國理政全部工作之中”(10)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年版，第6—8頁。，把“民主執(zhí)政”放到“堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”的高度加以規(guī)范和要求，倡導(dǎo)發(fā)展全過程人民民主，踐行人民中心發(fā)展理念。

2.人民建議征集制度是傳承弘揚全過程人民民主優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)的實踐創(chuàng)新。20世紀80年代，人民建議征集制度在中國出現(xiàn)，這是改革開放新階段中國治理的重要特征和階段性成果；進入21世紀以來人民建議征集制度內(nèi)容的擴展和范圍的延伸，是新時代中國治理的時代需要和深入探索。自20世紀80年代我國個別省市建立起人民建議征集機構(gòu)、90年代國家部委成立人民建議征集辦公室，到今天全國多數(shù)省份和直轄市都基本建立起相關(guān)機構(gòu)，人民建議征集制度始終承擔(dān)著傳承黨的歷史經(jīng)驗和優(yōu)良傳統(tǒng)與作風(fēng)的重要功能，是我國協(xié)商民主全過程實踐的一項重要探索創(chuàng)新。

當(dāng)然，從全國層面來看，人民建議征集機構(gòu)的機構(gòu)設(shè)置、人員配備和實際運轉(zhuǎn)還存在不少問題，能夠?qū)Φ貐^(qū)經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展起到重要助力作用的機構(gòu)還是少數(shù)，但這些恰恰是人民建議征集制度在新時代治理現(xiàn)代化進程中的增長點；而且總體上，人民建議征集制度依然是實踐人民當(dāng)家作主理念和踐行全過程人民民主的時代創(chuàng)新，是縮小黨委政府與人民群眾距離的重要渠道，是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主現(xiàn)代化的重要手段。

人民建議征集制度，由尊重、發(fā)揮人民主體地位而起，在實踐演進中走到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵歷史節(jié)點，又將借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)起到國家和社會治理現(xiàn)代化動力源的重要作用，并逐漸向著平衡我國社會權(quán)力配置和權(quán)力行使的方向走去，在我國實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的新征程中彰顯力量。歷史和實踐都證明，建立健全人民建議征集制度是中國共產(chǎn)黨踐行人民中心執(zhí)政理念的實踐創(chuàng)新和踐行全過程人民民主的邏輯結(jié)果。

(三)建立健全人民建議征集制度是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)人民主體地位制度化法治化的時代舉措

人民建議征集制度旨在搭建人民建議專屬平臺，本身是“中國之治”的時代產(chǎn)物，同時又在積極推進“中國之治”的時代進程。在中國式現(xiàn)代化進程中，中國共產(chǎn)黨通過探索國家發(fā)展的制度化法治化道路，為追求國家和民族的健康穩(wěn)定發(fā)展提供保障。人民建議征集制度的建立發(fā)展符合中國道路的制度化法治化需要，為中國發(fā)展的制度化法治化提供動力。

中國共產(chǎn)黨在百年奮斗中始終堅持維護人民利益，通過各種方式與途徑發(fā)揮群眾力量。人民建議征集制度是中國共產(chǎn)黨傳承百年奮斗歷史經(jīng)驗探索出的實踐人民主體地位的有益形式和有效方法。當(dāng)前，中華民族偉大復(fù)興的歷史進程已經(jīng)發(fā)展到實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，人民建議征集制度與人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、司法制度、信訪制度具有目標的一致性和動機初衷的契合性，是在新的時代條件和技術(shù)條件支撐基礎(chǔ)上對人民當(dāng)家作主內(nèi)涵的豐富和形式的拓展，是人民參與國家和社會治理平臺渠道的多樣化發(fā)展。人民建議征集制度和上述幾項制度一道，承載著我國民意表達渠道的歷史責(zé)任，支撐著我國公民對經(jīng)濟文化事業(yè)管理的有序參與，實現(xiàn)著國家和社會治理的民主參與目標?！爸袊伯a(chǎn)黨的一切執(zhí)政活動，中華人民共和國的一切治理活動，都要尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，拜人民為師，把政治智慧的增長、治國理政本領(lǐng)的增強深深扎根于人民的創(chuàng)造性實踐之中，使各方面提出的真知灼見都能運用于治國理政。”(11)習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2014年版，第18頁。新時代，在國家治理現(xiàn)代化進程中，人民建議征集制度應(yīng)該發(fā)揮更為有力的作用，在推進全面依法治國戰(zhàn)略實施中貢獻力量。

二、建設(shè)人民建議征集人才隊伍,實現(xiàn)人民參與國家和社會治理

歷史經(jīng)驗是智慧的結(jié)晶，總結(jié)經(jīng)驗是為了更好地走向未來。共產(chǎn)黨人尤其“要善于總結(jié)經(jīng)驗”(12)《鄧小平文集(1949—1974年)》(下卷)，北京：人民出版社，2014年版，第161頁。，也要善于傳承經(jīng)驗；只有善于總結(jié)和傳承經(jīng)驗，才能更穩(wěn)健地走向未來。在人民建議征集制度建設(shè)發(fā)展中，探索建設(shè)人民建議征集人才隊伍，是傳承黨的百年奮斗歷史經(jīng)驗實現(xiàn)人民參與國家和社會治理的一項基本內(nèi)容。給黨委政府治理國家和社會提出意見建議，是所有中國公民、法人、社會組織的權(quán)利，但人民建議征集制度要高效運行，必須依靠一支專業(yè)化、常規(guī)性、高素質(zhì)的人民建議征集人才隊伍。人民建議征集人才隊伍包含兩個部分：一是人民建議征集建議人隊伍，二是人民建議征集機關(guān)工作人員隊伍。兩支隊伍共同決定人民建議征集工作的質(zhì)量和效率，是人民建議征集工作的基本支撐。

(一)發(fā)現(xiàn)和培育一支政治強素質(zhì)高的建議人隊伍

在關(guān)于歷史唯物主義的論斷中，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者理論是馬克思恩格斯揭示人類社會發(fā)展規(guī)律的重要支撐論點。中國經(jīng)過28年的新民主主義革命探索，也明確將工人和農(nóng)民作為國家的主人寫入了1949年新中國施政指導(dǎo)文件《共同綱領(lǐng)》中，從而以“法律”形式確認了人民主體的歷史價值。中國共產(chǎn)黨所采取的一切政治、經(jīng)濟和社會政策措施，都是從維護人民群眾利益和權(quán)利出發(fā)，以服務(wù)于人民群眾利益和權(quán)利為目的。人民群眾作為歷史的推動者，在新時代建設(shè)進程中應(yīng)當(dāng)并能夠發(fā)揮重要主體作用。發(fā)現(xiàn)和培育一支高素質(zhì)的建議人隊伍契合社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程的治理現(xiàn)代化主題，高素質(zhì)建議人隊伍培育要在實踐中探索確立明確的標準條件。

1.發(fā)現(xiàn)和培育建議人隊伍要把握好政治標準。政治標準是鑒別建議人素養(yǎng)的基礎(chǔ)性標準，也是門檻性標準。人民建議，其內(nèi)涵是指我國公民就個人問題或公共事項，以個人或者集體的名義，向黨委政府提出具有決策咨詢參考價值或理論支撐的觀點和思路、舉措和對策等。按照建議的內(nèi)容性質(zhì)，人民建議大致可以劃分為建設(shè)性建議、對策性建議、批評性建議等類別(13)湯嘯天：《人民建議征集制度探索》，上海：上海人民出版社，2017年版，第166—167頁。。建議人的政治判斷力、政治領(lǐng)悟力和政治執(zhí)行力，會滲透在其所提建議的字里行間，通過建議內(nèi)容得到具體體現(xiàn)。

衡量建議人的政治標準，需從兩個大方面入手：一是是否堅持歷史唯物主義立場和方法?！爸袊厣鐣髁x政治發(fā)展道路，是近代以來中國人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結(jié)果”(14)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第36頁。，這是對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行百年奮斗歷史成就的肯定，也是對人民群眾理解歷史、正確地判斷歷史事件和評價歷史人物應(yīng)持的正確世界觀和方法論指導(dǎo)。對中國現(xiàn)實問題和未來發(fā)展提出有價值的意見，給出高質(zhì)量的對策建議，要求建議人能夠正確認識歷史過往、科學(xué)判斷歷史事件的性質(zhì)以及懂得事物存在發(fā)展的邏輯性。在此基礎(chǔ)上，才能以革故鼎新的偉大創(chuàng)新精神，提出既尊重歷史又推進現(xiàn)實的對策建議，不致在“無知無覺”中犯歷史虛無主義錯誤，錯走封閉僵化的老路和改旗易幟的邪路，干擾和分散全社會凝神聚氣建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的精氣神。二是是否懷有對黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度的崇高信仰和堅定信念。“鼓舞激勵廣大干部群眾和全軍廣大指戰(zhàn)員堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”(15)習(xí)近平：《論中國共產(chǎn)黨歷史》，北京：中央文獻出版社，2021年版，第109頁。，不斷增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”(16)《習(xí)近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第87頁。，反映黨對執(zhí)政黨建設(shè)和社會主義發(fā)展規(guī)律認識的深化，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾取得偉大成就的歷史經(jīng)驗總結(jié)，也是對新時代致力于中華民族偉大復(fù)興事業(yè)的建設(shè)者的政治要求。人民建議征集人才隊伍應(yīng)該是“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的這一原則的”堅定支持者和模范執(zhí)行者，應(yīng)該是“四個意識”“四個自信”“兩個維護”的自覺維護者和踐行者，應(yīng)該是中國特色社會主義道路的積極探索者。

2020年10月，在中央黨校中青年干部培訓(xùn)班開班式上的重要講話中，習(xí)近平總書記對中青年干部提出的七種能力的要求之首就是提高政治能力。這不僅是在黨治國理政70余年經(jīng)驗教訓(xùn)傳承中對領(lǐng)導(dǎo)干部的要求，也是對胸懷民族發(fā)展和國家進步的社會各界的期盼。發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)建議人隊伍，形成一支致力于民族復(fù)興的社會力量，必須把握好政治關(guān)。

2.發(fā)現(xiàn)和培育建議人隊伍要把握好能力標準。建議人的政治能力和素養(yǎng)，能夠通過建議人具體的問題提出和對策建議體現(xiàn)出來。一項完整的建議件，主要由建議主題、問題分析和解決對策構(gòu)成。建議主題的針對性、問題分析的準確性和解決對策的實用性，決定著建議件的質(zhì)量。除關(guān)乎切身利益的個性化問題外，建議人能否準確抓住黨委政府關(guān)注的民生重點和社會發(fā)展難點，能否科學(xué)分析問題產(chǎn)生的根源和準確認識問題的表現(xiàn)，并按照事物發(fā)展的邏輯給出解決問題的對策，直接關(guān)系到建議件的質(zhì)量和能否得到采納與使用。據(jù)社會治理主體調(diào)查結(jié)果顯示，有84%的地方政府決策咨詢?nèi)藛T將政府視為最重要的社會治理主體，另外分別有71%和70%的人選擇將基層自治組織和社會組織作為最重要的社會治理主體。顯然，政府要充分履行社會治理職責(zé)，必須依靠社會各界的支持和幫助。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前群眾對集中反映社會秩序及活力的社會道德、社會信任和社會參與的滿意度分別為29%、21%和19%，對教育、養(yǎng)老、收入分配、醫(yī)療衛(wèi)生等基本民生事項的滿意度均低于20%(17)國務(wù)院發(fā)展研究中心“我國社會治理創(chuàng)新發(fā)展研究”課題組：《當(dāng)前我國社會治理的難點、熱點問題與應(yīng)對思路》，《發(fā)展研究》2018年第4期。，這從一個側(cè)面表明社會公眾參與和支持社會治理不足。人民建議征集建議人如果能夠很好地把握住國家和社會發(fā)展的重點難點，能夠圍繞國計民生重點難點問題提出對策建議，則會對政府更好地解決國家和社會治理關(guān)鍵問題起到重要助推作用。

當(dāng)然，一般來講，只要是社會公民，都有給黨委政府提出建議的權(quán)利，這不需要發(fā)現(xiàn)和培育。建議人隊伍的發(fā)現(xiàn)和培育，是在保障全體公民建議權(quán)利基礎(chǔ)上，為了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為了實現(xiàn)建議制度的效能提升和制度化推進，而采取的一種因應(yīng)之策，即對長期熱心于社會事務(wù)和國家發(fā)展的社會公眾進行建議內(nèi)容、格式和流程等基本要素的說明、溝通和簡單指導(dǎo)培訓(xùn)。發(fā)現(xiàn)和培育起來的建議人隊伍，不是僅僅圍繞個人利益提出建議和意見，而是更多從全社會和整體利益出發(fā)，幫助黨委政府及早發(fā)現(xiàn)問題、處置問題和預(yù)防問題。這是建議人隊伍發(fā)現(xiàn)和培育的目的。

(二)打造一支質(zhì)量過硬的建議征集工作人員隊伍

人民建議要進入決策系統(tǒng)，必須經(jīng)過建議征集工作人員的篩選和提煉加工，故而建議征集工作人員隊伍的素養(yǎng)，對人民建議的采納與使用至關(guān)重要。一支質(zhì)量高素質(zhì)硬的建議征集工作人員隊伍，會為人民建議發(fā)揮作用增添助力。

建議征集工作人員隊伍的素養(yǎng)，除基本的政治素養(yǎng)外，還包含立場和能力兩大方面。一是建議征集工作人員的立場。鄧小平在十一屆三中全會閉幕式上的講話中指出：“在黨內(nèi)和人民群眾中，肯動腦筋、肯想問題的人愈多，對我們的事業(yè)就愈有利?！?18)《三中全會以來重要文獻選編》(上)，北京：中央文獻出版社，2011年版，第20頁。人民建議由社會公眾提出，自然會在建議件上表現(xiàn)出質(zhì)量參差不齊的特點。對各種各樣的人民建議，工作人員要具備基本的理解、同情、包容和善意的立場，要“在思想上尊重群眾、感情上貼近群眾，保持對人民的赤子之心”(19)《習(xí)近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第508頁。。人民建議質(zhì)量高、切中時弊、能直接采用到黨委政府工作中自然是好事，但也不可避免會有不能提供決策支持的建議件提交上來，對此，建議征集工作人員要堅持馬克思主義的人民立場，按照黨的人民情懷要求，耐心閱讀、細心判斷、認真篩選，做到“問政于民問需于民問計于民”，將“人民利益無小事”理念貫穿工作始終，對人民所思所盼給予必要的關(guān)注和理解，從深層次認識問題。二是建議征集工作人員能力素養(yǎng)。工作人員能力素養(yǎng)包含：(1)發(fā)現(xiàn)問題的能力，即能夠準確迅速提取建議人提出的問題實質(zhì)，善于發(fā)現(xiàn)危機中的先機，抓住機遇；(2)溝通指導(dǎo)能力，即對提出重要問題但在問題分析或?qū)Σ呓ㄗh上還存在欠缺的建議件，能夠與建議人進行良好溝通并指導(dǎo)建議人進一步梳理思路進行修改，善于抓住變局中的機遇開辟新局，應(yīng)對挑戰(zhàn)；(3)加工制作能力，即能夠幫助有需要的建議人對建議件進行提升和完善，以達到準確表達建議內(nèi)容的標準要求。

對建議征集工作人員而言，立場是整個素養(yǎng)的核心，是決定建議征集工作效果的關(guān)鍵，直接影響人民建議征集制度的效能?！爸局?，無遠勿屆，窮山距海，不能限也。志之所向，無堅不入，銳兵精甲，不能御也?！?20)金纓：《格言聯(lián)璧·學(xué)問》，轉(zhuǎn)引自《習(xí)近平談治國理政》第1卷，北京：外文出版社，2018年版，第413頁。只要把人民情懷、人民立場置于首位，中國共產(chǎn)黨歷經(jīng)百年奮斗探索而來的依靠人民治理國家推動社會進步的寶貴經(jīng)驗，就將在人民建議征集工作人員的日常工作中得到傳承，也將推動建議征集工作人員在黨領(lǐng)導(dǎo)人民奮力開啟社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程中，實現(xiàn)人生價值，發(fā)揮更大作用，為黨和人民爭取更大光榮。

三、建立健全人民建議征集程序機制，將人民主體和人民治理理念落到實處

總結(jié)和傳承黨的百年奮斗歷史經(jīng)驗體現(xiàn)在人民建議征集制度中，就是健全人民建議征集程序機制，以保障人民主體地位的真正實現(xiàn)，這是實現(xiàn)人民參與國家和社會治理的一項基本內(nèi)容和基本環(huán)節(jié)。人民建議征集宏觀流程，包含發(fā)布征集主題、接收和辦理人民建議、完善政策法規(guī)強化制度保障三大環(huán)節(jié)。三大環(huán)節(jié)相互促進，構(gòu)成動態(tài)循環(huán)，切實體現(xiàn)黨委政府決策執(zhí)行中的人民主體地位。

(一)及時廣泛發(fā)布建議征集主題問政于民問需于民問計于民

我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一是密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動國家發(fā)展。當(dāng)前我國國內(nèi)建設(shè)中呈現(xiàn)出諸多人民群眾密切關(guān)心的國家和社會治理課題，妥善解決這些課題，應(yīng)在黨的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下匯集民智、順應(yīng)民意，具體到人民建議征集中，首要的就是構(gòu)建建議征集信息發(fā)布系統(tǒng)。

1.及時選準并發(fā)布征集主題信息。人民建議征集，在群眾的個性化建議之外，更重要的功能在于，黨委政府針對特定階段、特定時期的國家和社會發(fā)展特定事項，有目的地向社會發(fā)布建議征集信息。建議征集信息主題，目標指向國計民生重大問題、社會治理短板事項、未來國家社會發(fā)展的前瞻性課題等。及時選準并發(fā)布征集主題信息，是健全的人民建議征集程序的起點。2020年8月中旬，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)發(fā)布公告，就“十四五”規(guī)劃編制工作向社會公眾開展為期兩周的網(wǎng)上意見征求，匯總提報中央決策參考(21)《“十四五”規(guī)劃編制工作開展網(wǎng)上意見征求》，http://www.gov.cn/xinwen/2020-08/15/content_5535013.htm。。這在我國五年規(guī)劃編制史上尚屬首次，為問計于民作出了頂層示范。

2.全方位向社會公開信息發(fā)布。當(dāng)前紙媒和網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)展，為人民建議征集信息的發(fā)布提供了必要的技術(shù)支撐，有助于克服以往社會知曉度偏低的弊端。從實踐情況來看，到現(xiàn)在為止，仍然有部分群眾把信訪渠道的人民建議征集混同于普通的上訪，還會有上訪件通過人民建議征集渠道提交上來，也有部分民眾出于對信訪的傳統(tǒng)認知而對人民建議征集信任和使用開發(fā)不足。由此，征集主題一旦確定，職能部門不妨大張旗鼓地通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種渠道，全方位向社會公開發(fā)布，讓群眾充分了解、深切感受、直接參與。我國“十四五”規(guī)劃編制意見征求發(fā)布，就采取了多渠道、全方位的方式，在《人民日報》和新華社等官網(wǎng)及新聞客戶端、“學(xué)習(xí)強國”學(xué)習(xí)平臺等，開辟建言專欄，供網(wǎng)民建言獻策。

建議主題信息發(fā)布不是一個單純的信息公開過程，還是一個社會溝通、社會協(xié)商的醞釀和實踐過程。在這一過程中，同時可以實現(xiàn)群眾的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，推動形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制(22)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第49頁。，黨委政府通過了解和提取人民群眾最關(guān)心的事情，實質(zhì)上完成了一個社會治理和社會協(xié)商過程。

(二)健全接收和辦理人民建議工作流程

人民建議征集微觀工作回路流程，即完成一個建議件的流轉(zhuǎn)周期，主要包含接收—辦理—督辦三個環(huán)節(jié)，部分地區(qū)實踐中將對建議人的引導(dǎo)和鼓勵等激勵機制也納入其中。

1.人民建議接收。人民群眾的意見建議件，通過郵寄或網(wǎng)絡(luò)渠道進入職能部門工作流程，首先就是職能部門對建議件的接收。從來源分類看，建議件大致分為社會公眾網(wǎng)絡(luò)渠道建議件、市級人大或信訪和政府職能部門移送的群眾書信和走訪建議件、縣市區(qū)各對應(yīng)職能部門提交的群眾建議類事項。從內(nèi)容上看，建議件大致可分為常規(guī)建議件和特定專項議題征集建議件。接收人民建議，是人民建議微觀工作回路流程的起點環(huán)節(jié)，通常在建議征集議題發(fā)布之后，接收工作就隨之開啟。

2.人民建議辦理。人民建議通過接收環(huán)節(jié)進入工作人員工作流程之后，就開始了辦理流程。按照難易程度，人民建議辦理工作包含：(1)自辦。對于指向不具體或僅為意見溝通或信息反饋類來件，人民建議征集部門直接處理，或與建議人進一步溝通進行深入了解、完善，或?qū)⑿畔⑻崛R總。(2)轉(zhuǎn)送。對目標指向清晰、問題歸屬明確的建議件，盡快轉(zhuǎn)送到對口部門進行處理。此類建議件多會在第一時間轉(zhuǎn)送，承辦單位會在協(xié)商約定的時間期限內(nèi)給予答復(fù)。(3)交辦。交辦件在意見建議的內(nèi)容上，較之自辦和轉(zhuǎn)送要重要得多，需要相關(guān)部門進一步聽取建議人建議，進行相關(guān)研究論證。人民建議征集機關(guān)交辦后，承辦機關(guān)要在協(xié)定時間內(nèi)答復(fù)建議人，并向交辦機關(guān)報告。(4)摘報。摘報是針對具有涉及政策廣、傾向性明確、有一定普遍性和代表性的建議件而采取的辦理方式。人民建議征集部門會將普遍性、政策性信息提取出來，形成報告，報送黨委政府部門領(lǐng)導(dǎo)作為決策參考。(5)專報。專報是人民建議征集工作成效的直接體現(xiàn)。工作人員把一個時期內(nèi)的人民建議加以梳理，篩選出群眾反映集中或突出的問題，提出對策建議，報送黨委政府。目前來看，我國各地人民建議征集多采取上述五種辦理形式。

3.人民建議督辦。督辦屬于人民建議征集工作的深度流程，它只面向黨委政府領(lǐng)導(dǎo)在提交上去的摘報專報上作出意見批示的建議件。此類建議件連同領(lǐng)導(dǎo)批示一起函發(fā)相關(guān)單位或地區(qū)，人民建議征集部門跟蹤落實辦理情況和效果，承辦單位應(yīng)在約定時間內(nèi)報告辦理結(jié)果，并書面反饋建議人。

(三)完善制度保障以構(gòu)建閉環(huán)治理系統(tǒng)

人民建議經(jīng)過接收、辦理、督辦之后，一個完整的周期就宣告完結(jié)。對于人民建議征集制度而言，這意味著一項建議件所需的具體工作流程的結(jié)束，卻也是一個制度完善程序的新起點。從實質(zhì)上講，人民建議征集是黨委政府與社會公眾進行信息公開、溝通協(xié)商和意見建議反饋的過程。在實踐過程中，政府與民眾之間的對話，主動權(quán)始終掌握在政府手中(23)許敏：《基于協(xié)商民主的網(wǎng)絡(luò)群體性事件治理研究》，上海：上海交通大學(xué)出版社，2015年版，第170頁。。人民建議征集制度的實踐和探索，旨在通過提高民意在黨委政府職能工作中的體現(xiàn)程度，通過民智的匯集，達到推進治國理政進程科學(xué)化現(xiàn)代化的目的，達到推進我國社會主義建設(shè)制度化法治化的目標。

1.完善人民建議征集信息公開機制。十九屆四中全會《決定》指出，要“優(yōu)化政府職責(zé)體系”，“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則”(24)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年版，第16—17頁。。人民建議征集具有以信息公開機制推動行政職責(zé)體系優(yōu)化的功能。人民建議征集信息公開機制，涉及信息公開主體部門、信息公開時間選擇、信息公開對象范圍、信息公開內(nèi)容構(gòu)成以及建言獻策主體范圍的確定等基本要素。這些要素的確定，取決于公開信息的性質(zhì)和專業(yè)領(lǐng)域、涉及利益相關(guān)方的范圍等。有關(guān)行政職責(zé)機構(gòu)要根據(jù)這些內(nèi)容，確定人民建議征集對誰公開、公開什么內(nèi)容、誰可以參與建言等。開展人民建議征集，建立健全人民建議征集信息公開機制，優(yōu)化行政職責(zé)體系，三者互相影響、彼此推進，共同發(fā)展于我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中。

2.完善人民建議征集協(xié)商機制。人民建議征集是在我國人民代表大會制度和多黨合作制度基礎(chǔ)上，對社會主義協(xié)商治理機制的補充。人民建議征集，初期確定征集主題和選擇征集信息發(fā)布時機、確定建議征集主題發(fā)布對象，中期進行建議件的接收、處理、督辦，后期對建議人的辦理結(jié)果信息反饋和向辦理部門反饋建議人滿意度等，從而構(gòu)成一個協(xié)商體系。此協(xié)商體系內(nèi)每個環(huán)節(jié)中，責(zé)任方之間都存在交叉信息互動，彼此之間相輔相成，構(gòu)成人民建議征集協(xié)商機制。人民建議征集協(xié)商機制的建立完善，有效化解了在人民代表和黨派代表之外社會公眾長期關(guān)注的問題和積壓的情緒，為民意表達提供了新的補充渠道和窗口，彌補了我國現(xiàn)行協(xié)商制度存在的缺憾。行政職能部門要保障自身和擁有公民權(quán)利的人民群眾能夠具備“避免被排除在公共生活之外且避免他們的看法長期得不到重視的能力”(25)[美]詹姆斯·博曼：《公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主》，黃相懷譯，北京：中央編譯出版社，2006年版，第95頁。，人民建議征集協(xié)商機制作用巨大，其使社會公眾與黨委政府的溝通協(xié)商貫穿于建議辦理全流程和全過程，從而極大地鍛煉了人民群眾的此項能力。

3.完善人民建議征集工作評估機制。人民建議征集工作的進展狀態(tài)，在經(jīng)歷一段時間的實踐檢驗之后需要進行評估，以對各環(huán)節(jié)工作實效進行判斷，對未來工作重點難點進行指導(dǎo)。評估機制需要確定評估主體、評估規(guī)則、評估依據(jù)和評估內(nèi)容等要素。通過評估，判斷人民建議征集是否有效地實現(xiàn)了社會溝通，是否有效地進行了治理協(xié)商，是否有效地辦理了人民建議，是否適應(yīng)并促進了經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)發(fā)展，是否有效地促進了社會利益和觀點整合。

四、結(jié)語

亞里士多德說，一切技術(shù)、一切規(guī)劃以及一切實踐和抉擇，都以某種善為目標。人民建議征集程序系統(tǒng)以信息發(fā)布為基礎(chǔ)起點，以高效辦理為關(guān)鍵重點，以制度保障為中間紐帶；再以制度為新的起點，通過信息發(fā)布和建議辦理的環(huán)節(jié)，推進一個新的制度完善過程，最終達到構(gòu)建起“信息發(fā)布—建議辦理—制度保障—新的信息發(fā)布—建議辦理—制度完善”的閉環(huán)治理系統(tǒng)，從而最終實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨“立黨為公、執(zhí)政為民”，“把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國理政全部工作之中”(26)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年版，第8頁。的善政目標。人民建議征集制度是新時代中國共產(chǎn)黨追求善政的集中體現(xiàn)，同時也是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)善政的有效途徑。