淺談當(dāng)前農(nóng)村土地整治工作
——以遼寧省建平縣為例

郭微華 張全璽

（建平縣自然資源局，遼寧朝陽 122400）

《土地管理法》規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”，土地開發(fā)整理、土地整理復(fù)墾、土地整治等不僅僅是概念上的變更，其內(nèi)涵和外延也發(fā)生了深刻的變化。在范圍上，已由相對(duì)孤立的、分散的土地開發(fā)整理項(xiàng)目向集中連片的綜合整治轉(zhuǎn)變；在內(nèi)涵上，已由增加耕地?cái)?shù)量為主向提高耕地質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境并重轉(zhuǎn)變；在目標(biāo)上，已由單純的補(bǔ)充耕地向建設(shè)性保護(hù)耕地與推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結(jié)合轉(zhuǎn)變；在內(nèi)容上，包括農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、未利用地開發(fā)和土地復(fù)墾等。

一、推進(jìn)土地整治工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展

2000年以來，建平縣在國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目、基本農(nóng)田示范區(qū)項(xiàng)目、富民興農(nóng)項(xiàng)目、占補(bǔ)平衡項(xiàng)目、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)復(fù)墾項(xiàng)目上都取得了豐碩成果，收獲了不少有益經(jīng)驗(yàn)。

1.以建設(shè)促保護(hù)

2000年至2020年，建平縣落實(shí)省、市投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目197個(gè)，總規(guī)模26077.3657公頃，總投資74758.72萬元。分別坐落在28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）以種植業(yè)為主，開展農(nóng)田水利建設(shè)，提高了農(nóng)田灌溉率，和排澇標(biāo)準(zhǔn)，極大的增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力。

建設(shè)田間道路工程，完善交通網(wǎng)絡(luò)，方便了農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸，減少農(nóng)產(chǎn)品損耗率5~10個(gè)百分點(diǎn)。已建成項(xiàng)目區(qū)新增糧食產(chǎn)能提高20%以上，增加糧食產(chǎn)能近12.5萬噸。極大促進(jìn)了建平縣耕地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐，農(nóng)業(yè)生態(tài)功能得到進(jìn)一步發(fā)揮，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到了明顯的改善，新增耕地4418.0834公頃，成為遼寧省糧食主產(chǎn)縣。

2.圍繞脫貧，發(fā)展鄉(xiāng)村建設(shè)

農(nóng)村土地整治已經(jīng)成為新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要抓手。截至2020年，建平縣共實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)復(fù)墾項(xiàng)目26個(gè)，復(fù)墾面積達(dá)到318.9047公頃，受益人數(shù)達(dá)到88542人。新的居住環(huán)境改變了農(nóng)村落后面貌，大大縮短新農(nóng)村建設(shè)需要的時(shí)間。

通過增減掛鉤，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，科學(xué)配置農(nóng)村土地資源，以新農(nóng)村建設(shè)為導(dǎo)向，通過開展土地復(fù)墾工作，改善因地理位置偏僻、交通不便且農(nóng)村居民點(diǎn)“多、散、亂”的現(xiàn)狀，解決貧困人口的居住環(huán)境，有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加耕地面積，提高農(nóng)民居住水平和生活質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)和諧發(fā)展，使整個(gè)建平縣區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)得到提升。

3.注重生態(tài)效益，推進(jìn)特色農(nóng)業(yè)

建平縣深井鎮(zhèn)依托土地整理項(xiàng)目發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，建起萬畝綠源生態(tài)園區(qū)和綠豐農(nóng)業(yè)園區(qū)，建立“四位一體”的標(biāo)準(zhǔn)溫室大棚860棟，冷棚600棟，有1000多農(nóng)戶從事綠色無公害農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)品銷往北京、天津、沈陽、長(zhǎng)春、哈爾濱等多個(gè)城市，形成了花卉、蔬菜、食用菌、養(yǎng)殖業(yè)等多元化種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，園區(qū)年產(chǎn)值達(dá)2000多萬元。發(fā)展高效農(nóng)業(yè)的態(tài)勢(shì)正呈上升趨勢(shì)，土地整治項(xiàng)目將會(huì)越發(fā)受到政府重視，百姓歡迎。

二、土地整治項(xiàng)目實(shí)施管理過程中存在的問題

1.現(xiàn)場(chǎng)勘察不到位

土地整理項(xiàng)目要求工程設(shè)計(jì)人員必須深入到項(xiàng)目區(qū)各地塊了解地形地貌、土地利用結(jié)構(gòu)、水利設(shè)施配套及應(yīng)用情況，了解項(xiàng)目區(qū)的種植結(jié)構(gòu)及耕種習(xí)慣，掌握當(dāng)?shù)厮Y源分布情況，摸清項(xiàng)目氣候、水文地質(zhì)、自然狀況、交通狀況、林網(wǎng)狀況、排水設(shè)施狀況、電力狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況等，為項(xiàng)目設(shè)計(jì)做好前期工作，這些都是做好項(xiàng)目的前提條件。

但由于種種原因，一些設(shè)計(jì)單位調(diào)查了解不到位，工作不細(xì)心，敷衍了事，致使項(xiàng)目設(shè)計(jì)脫離項(xiàng)目區(qū)實(shí)際，以致部分工程無法實(shí)施，造成工程變更，引起施工單位、當(dāng)?shù)卣鞍傩詹粷M意。

2.測(cè)量圖件精準(zhǔn)度不高

土地整治項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)是以全國(guó)二調(diào)圖為基礎(chǔ)，同時(shí)參考標(biāo)準(zhǔn)資料，最終形成的設(shè)計(jì)成果表現(xiàn)在一張現(xiàn)狀圖及單體圖中，土地平整工程要求對(duì)項(xiàng)目地塊進(jìn)行細(xì)致測(cè)量，高程點(diǎn)采集要均勻，距離不低于20米，地形起伏較大的應(yīng)該加密高程點(diǎn)，這樣才能保證土方計(jì)算更貼近實(shí)際。

根據(jù)土地整治項(xiàng)目特殊性，應(yīng)適當(dāng)外延測(cè)量范圍，因?yàn)橛行┕こ淌遣贾迷陧?xiàng)目區(qū)外的，如道路工程、水源工程，以計(jì)算挖填土方、水泵揚(yáng)程等，這就對(duì)工作底圖要求非常嚴(yán)格。目前，土地整治工程設(shè)計(jì)圖件要求比例尺，平原區(qū)不小于1:5000，而丘陵地區(qū)不小于1:2000，能較好地反映現(xiàn)狀地形、地貌。

3.土地經(jīng)營(yíng)分散，造成難以形成規(guī)模效應(yīng)

土地破碎又稱“土地細(xì)分”，在遼西丘陵地區(qū)普遍存在，因?yàn)橥恋夭荒茏杂山灰椎仍蛩纬傻膽艟剡^少、條塊分割等現(xiàn)狀。

現(xiàn)行的土地分配制度及土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，使土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模普遍較小，阻礙了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，使生產(chǎn)要素浪費(fèi)，禁錮了先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)揮，不利于生產(chǎn)率的提高，制約著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。同時(shí)也阻礙了土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不利于先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣應(yīng)用，制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

三、立足當(dāng)前新形勢(shì)，進(jìn)一步完善土地整治工作

目前“保護(hù)耕地”和“節(jié)約集約用地”兩面大旗，是土地整治工作在新形勢(shì)下的必然， 結(jié)合自然資源部提出在農(nóng)村土地綜合整治工作中，要與新農(nóng)村建設(shè)同步推進(jìn)的要求，在今后的土地整治工作構(gòu)想上要有新思路、新突破。

1.土地整治和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化布局及產(chǎn)業(yè)調(diào)整的方向相結(jié)合

力求通過土地開發(fā)整理為新農(nóng)村建設(shè)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)支撐，逐步形成土地整治的新格局，改善農(nóng)民生活和居住環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量為目標(biāo)，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，延長(zhǎng)特色農(nóng)業(yè)、高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的同時(shí)，結(jié)合土地開發(fā)整理復(fù)墾工作，應(yīng)該把“完成一個(gè)項(xiàng)目，改造一處環(huán)境、造福一方百姓”作為土地整治工作的目標(biāo)。特別加強(qiáng)對(duì)城郊區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工礦企業(yè)廢棄建設(shè)用地、居民點(diǎn)內(nèi)的零散地塊、根據(jù)村民意愿，因地制宜地進(jìn)行合理規(guī)劃，科學(xué)整治、改善村容村貌，增加耕地面積，為農(nóng)民穩(wěn)定增收創(chuàng)造條件，助推縣域內(nèi)新農(nóng)村建設(shè)步伐。

2.政策導(dǎo)向、科技創(chuàng)新成果為土地整治護(hù)航

加強(qiáng) “農(nóng)村土地綜合整治三個(gè)平臺(tái)建設(shè)”工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、農(nóng)村土地整理、增減掛鉤土地復(fù)墾各類農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的全面、全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，實(shí)時(shí)掌握項(xiàng)目計(jì)劃、審批、建設(shè)和資金管理等情況，做到底數(shù)清、情況明、數(shù)據(jù)準(zhǔn)。建平縣政府已把土地整治納入了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將土地整治擺在農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重要位置，切實(shí)做到統(tǒng)籌布局，組織協(xié)調(diào)為農(nóng)村土地整治項(xiàng)目建設(shè)提供保障。

3.適應(yīng)不斷提高的土地綜合整治工作發(fā)展要求

全面提升土地整治機(jī)構(gòu)干部隊(duì)伍素質(zhì)，切實(shí)增強(qiáng)土地整治相關(guān)業(yè)務(wù)工作、項(xiàng)目建設(shè)管理和長(zhǎng)效運(yùn)行能力。大力引進(jìn)、培養(yǎng)、選拔各類管理和專業(yè)技術(shù)人才，加大基層土地整治人才在職教育和繼續(xù)培訓(xùn)力度，及時(shí)總結(jié)推廣交流典型經(jīng)驗(yàn)。

通過土地整治工作對(duì)低效利用、不合理利用和未利用的土地進(jìn)行治理，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行恢復(fù)利用，更好地提高了土地利用率。在新形勢(shì)下，對(duì)開展土地整治提出了更高要求，不僅要落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度、大力推進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地，也要推動(dòng)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。