淺談耕地保護困局及其對策

趙燕

（喀喇沁左翼蒙古族自治縣自然資源局，遼寧朝陽 122300）

當前，疫情壓力下的全球糧食緊張使我國糧食安全問題在特定背景下日益凸顯，而保護耕地資源是保障糧食安全工作的重中之重。我國人口普查所反映出的人口數(shù)量線性增長使得社會發(fā)展對土地資源的壓力與日俱增，城鄉(xiāng)建設強度加大，對有限且?guī)捉柡偷耐恋赜兄苯佑绊?，即耕地資源總量日益縮減，這個惡性循環(huán)作用與社會管理領域，使得我國耕地與人口之間的矛盾逐步尖銳。同時，疫情影響下經(jīng)濟下行壓力和就業(yè)安置壓力迫使一些地方政府把對土地的需求壓力投射到耕地上，自然資源部近期的數(shù)次督查均聚焦耕地保護問題，可見我國耕地保護困局之嚴重。

一、現(xiàn)階段我國耕地保護工作困局

1.耕地資源分布不均勻，耕地人均占有量遠低于國際平均水平

我國耕地總面積排名世界第4，僅次于美國、俄羅斯和印度，但人均占有耕地面積排名僅為全球第126，人均占有耕地僅1.4畝，不及世界人均占有耕地面積的50%。此前，我國粗放型經(jīng)濟增長模式下，GDP每年兩位數(shù)字的飛速增長是建立在對土地資源的透支利用和對生態(tài)環(huán)境超出其承載能力的掠奪式開展之上的，在此背景下，耕地淪為企業(yè)等盈利性法人壓低經(jīng)濟成本的首先地類。

同時，一些地區(qū)為追求短期經(jīng)濟利益，對違規(guī)利用耕地的行為沒有采取強制性制約措施，導致在個別地區(qū)的資源管控上出現(xiàn)人口呈代數(shù)級數(shù)增長，耕地面積幾何級數(shù)下降的困局。

我國耕地資源分布極不均勻，在地理分布上呈西部豐富、東部匱乏的態(tài)勢。但人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國東部地區(qū)人口密度遠大于西部地區(qū)人口密度。在糧食供給上，東部用更少的耕地養(yǎng)活了更多的人口，人均耕地資源開發(fā)的差距極大。

我國東部沿海地區(qū)較西北部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展更為迅速，這種經(jīng)濟發(fā)展趨勢體現(xiàn)在用地需求上必然是對新增建設用地的需求量更大，在土地資源供給幾近飽和的情況下，必然占用更多的耕地，這種社會管理循環(huán)導致耕地供給不平衡的常態(tài)化加劇。

2.資源因素制約導致耕地總體質(zhì)量不高

我國耕地人均占有量不足，當前，疫情導致的經(jīng)濟下行壓力迫使一些市、縣出于短期利益大量占用耕地。即使在自然資源部加大督導力度，推行占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)等耕地保護政策的情況下，各地補劃開發(fā)耕地的面積和耕地登記仍難以保證。

我國儲備土地資源匱乏，這種現(xiàn)象表現(xiàn)在耕地這一地類上尤為嚴重，在面積有限、質(zhì)量堪憂的耕地資源中，依附城市等人口密集區(qū)周邊的和位于地形上的平原地區(qū)的耕地占比非常低，而分布在遠離城市等人口密集區(qū)和位于盆地、山區(qū)等地貌的耕地占比較高。同比分析，位于盆地的耕地土壤耕層薄、土壤中有機質(zhì)含量低，礦物質(zhì)顆粒分布不合理、土壤肥力極差，不利于耕種，且盆地、山區(qū)地勢崎嶇，在目前的技術條件下，無法進行大規(guī)模機械化耕種，耕地撂荒，耕地保護上長期呈現(xiàn)消極模式。

于此同時，水網(wǎng)密度指數(shù)分布不均衡，導致一些地區(qū)無法進行有效灌溉。受限于河流主干長度和年均降雨量，一些地區(qū)的土壤對水源的結(jié)構(gòu)性需求長期得不到滿足，造成土壤中有機質(zhì)逐年流失，土壤耕層惡化，土壤肥力急劇下降，水土流失嚴重，使得這些地區(qū)的耕地在當年的自然資源部主持的耕地分等定級工作中耕地評定等級降低，耕種難度加大，為維護我國糧食安全埋下隱患。

3.工業(yè)化進程中的非可持續(xù)發(fā)展對耕地破壞嚴重

此前的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式，以對資源和土地的高消耗為代價拉動兩位數(shù)字的GDP增長。在短期內(nèi)經(jīng)濟高速增長，提供人們生活質(zhì)量的同時，造成了大范圍的污染，對耕地資源造成了不可逆的破壞。在相關排污指數(shù)缺乏剛性約束的情況下，大量含氮、含硫化合物未經(jīng)處理，直接排放，造成耕地資源的結(jié)構(gòu)性破壞，一些工業(yè)生產(chǎn)排放的化合物化學性質(zhì)穩(wěn)定，在自然條件下分解甚至需要數(shù)百年，相應的，對耕地的破壞時間在缺乏人為干預的情況下，長達幾個世紀，耕地無法有效耕種，嚴重威脅了我國現(xiàn)階段的糧食安全。

同時，水蝕、風蝕、凍融侵蝕等自然現(xiàn)象，也導致耕地資源的嚴重退化，而酸雨等人為因素導致的災難性氣象更是退化、污染的罪魁禍首。

二、現(xiàn)階段我國耕地保護工作解困之對策

1.通過經(jīng)濟杠桿，對耕地資源進行有效保護

此前，由于國土資源管理工作的重點傾向于促進經(jīng)濟快速發(fā)展，對耕地資源的保護在較長一個歷史時期內(nèi)，一直處于相對消極的狀態(tài)，相對的表現(xiàn)為對耕地資源的保護力度不足。一些市、縣級人民政府，為短期內(nèi)獲取更多的經(jīng)濟利益，無視國土空間規(guī)劃，永久基本農(nóng)田勘測補劃工作進展緩慢，地方行政主管任意改變土地用途，未經(jīng)合法程序，即將耕地資源轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地。

針對上述情況，原國土資源部制定了耕地占補平衡等一系列政策，限制對耕地的侵占、不合理開發(fā)利用，在一定程度上，減緩了耕地資源緊缺的壓力。

同時，經(jīng)專家論證，自然資源部嘗試運用經(jīng)濟杠桿，加強對耕地資源的有效保護。在土地建設收益的處置上，由相關部門扣除土地征用成本，并負責資金管控，土地收益由地方自行分配，從而實現(xiàn)配置方法最佳化。在農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中，扣除成本后，收益由中央財政處置，避免地方土地財政的短視行為。

一是通過經(jīng)濟杠桿的指向性作用，引導地方政府轉(zhuǎn)變對農(nóng)村土地的不合理開發(fā)利用，轉(zhuǎn)而加大對城市土地資源合理開發(fā)利用的投入，在一定程度上緩解對耕地的占用壓力；二是中央財政將農(nóng)轉(zhuǎn)非土地收益用于統(tǒng)籌規(guī)劃，對生態(tài)修復、占補平衡以及耕地復墾提供有效資金支持，推進積極的耕地保護政策。

2.加強耕地管理統(tǒng)籌規(guī)劃，通過頂層設計實現(xiàn)耕地資源保護

在疫情導致全球糧食危機背景下，我國糧食安全壓力陡然增大?；诖耍Ｗo耕地資源，維護國家糧食安全在自然資源管理工作中，變得前所未有的重要。故此，加強對耕地的統(tǒng)籌規(guī)劃，通過國家實行頂層設計，規(guī)避地方保護主義對耕地資源的非法占用，實現(xiàn)耕地資源保護勢在必行。國家對耕地進行統(tǒng)一管理，有助于從全局出發(fā)，合理優(yōu)化耕地資源，鼓勵節(jié)約集約用地，嚴格控制建設用地增量；落實土地資源市場化配置，從嚴把握劃撥用地范圍；嚴禁閑置土地，農(nóng)轉(zhuǎn)非用地兩年未開發(fā)或開發(fā)工程量未達標，一律收回復墾。

3.完善相關法律法規(guī)，為耕地總量動態(tài)平衡提供制度保障

經(jīng)濟社會的高速發(fā)展使得當前的土地法律法規(guī)在應對劇烈變化的發(fā)展格局方面捉襟見肘。故此，進行法規(guī)清理，對落后于時代發(fā)展，與耕地資源保護價值訴求不符的法律法規(guī)應當予以廢止，對概括不夠全面，保護力度不足的法律條款應該予以修復，對新出現(xiàn)的法律客體，此前立法缺位的，應進行立法完善，使得耕地資源處于法律制度的保護之下。充分運用法律對人們行為的引導作用，對保護耕地的行為予以激勵，對破壞、污染耕地的行為，制定剛性法則，并于刑法相銜接。

同時，構(gòu)建生態(tài)補償機制，落實因主、客觀原因破壞耕地主體的生態(tài)修復責任，實現(xiàn)邊利用邊復墾，邊破壞邊保護。

最后，加大國家對耕地資源保護的財政支持，從制度上為環(huán)境補償機制提供有力支撐。

三、結(jié)語

綜上，保護耕地資源，保障國家糧食安全，是當前一個時期內(nèi)自然資源管控工作重點之所在，唯有破解我國在耕地保護方面面臨的困局，持續(xù)推進耕地資源保護，才能保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。