國(guó)有企業(yè)法律屬性的困境與出路
——基于行政組織私法化的新視角

何 源

(上海社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所， 上海 210000)

一、引 言

與國(guó)有企業(yè)改革在實(shí)踐中所取得的巨大成就相比，國(guó)有企業(yè)法學(xué)理論研究明顯不足，其突出表現(xiàn)為：國(guó)有企業(yè)的法律屬性尚未達(dá)成共識(shí)。在長(zhǎng)期處于經(jīng)濟(jì)學(xué)思維主導(dǎo)下的“產(chǎn)權(quán)進(jìn)路”改革背景下，法學(xué)界將研究重點(diǎn)置于國(guó)有企業(yè)的私法屬性上。它背后的核心邏輯為：國(guó)有企業(yè)屬于公司法人，對(duì)內(nèi)應(yīng)當(dāng)完善公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)外應(yīng)當(dāng)做到政企分開，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)。然而，上述邏輯既無(wú)法充分關(guān)照現(xiàn)實(shí)需求，又與現(xiàn)行法律制度相悖。

其一，現(xiàn)有學(xué)說(shuō)不能契合深化國(guó)有企業(yè)改革的實(shí)踐要求。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，改革目標(biāo)在于推動(dòng)產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下的國(guó)有企業(yè)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向。與此相應(yīng)，學(xué)說(shuō)注重國(guó)有企業(yè)的私法屬性有助于實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)。2013年中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議指出，國(guó)有企業(yè)已基本與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)融合。(1)參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)。因此，在國(guó)有企業(yè)邁入深化改革的新階段，改革目標(biāo)也已轉(zhuǎn)型為使國(guó)有企業(yè)成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家重大戰(zhàn)略以及保障和改善民生的重要力量。此時(shí)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)的私法屬性，反而容易導(dǎo)致企業(yè)的公益性被營(yíng)利至上的論調(diào)扭曲與異化，無(wú)助于改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其二，現(xiàn)有學(xué)說(shuō)無(wú)法有效解釋其與現(xiàn)行法律制度之間的齟齬。過(guò)分突出國(guó)有企業(yè)的私法屬性并不符合其在法律制度中的定位?，F(xiàn)行法律規(guī)定對(duì)于國(guó)有企業(yè)的調(diào)控存在諸多與私營(yíng)企業(yè)不同之處。比如，公司制改革后的國(guó)有企業(yè)原則上受《中華人民共和國(guó)公司法》(以下簡(jiǎn)稱《公司法》)調(diào)控，但《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》)中又增加了不少審批性條款。再如，《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》)及能源領(lǐng)域的單行法對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行特殊規(guī)定，一定程度上允許其享有壟斷地位。上述種種附加義務(wù)或是特殊待遇，若僅僅簡(jiǎn)單地歸因于政策訴求或是歷史遺留，則不啻為一種逃避，也喪失了從法釋義學(xué)角度直面國(guó)有企業(yè)不同于私營(yíng)企業(yè)的法律屬性這一問(wèn)題的可能性。

歸根結(jié)底，現(xiàn)有學(xué)說(shuō)無(wú)法有效對(duì)國(guó)有企業(yè)公益性自圓其說(shuō)，這包括國(guó)有企業(yè)公益性的正當(dāng)性基礎(chǔ)以及公益性與營(yíng)利性之間的關(guān)系等問(wèn)題。目前展現(xiàn)出的對(duì)于國(guó)有企業(yè)公益性的理論關(guān)懷，仍立足于私法屬性的基石之上，僅將公益性加以特殊處理。這使得其對(duì)于公益性的內(nèi)涵及其來(lái)源思考不足。對(duì)此，本文的立場(chǎng)是：國(guó)有企業(yè)是一種“私法化的行政組織”，它在功能上的公共屬性與組織上的私法屬性相互分離，二者間的沖突需要通過(guò)公私交融的制度設(shè)計(jì)才能得以消弭。

二、國(guó)有企業(yè)法律屬性的理論困境

現(xiàn)行法律規(guī)定并未明確國(guó)有企業(yè)的法律屬性，這導(dǎo)致該問(wèn)題在理論上存在爭(zhēng)議。改革初期，“單一性”理論占據(jù)主導(dǎo)地位，其強(qiáng)調(diào)將國(guó)有企業(yè)作為真正的市場(chǎng)主體來(lái)看待。隨著改革的不斷深化，國(guó)有企業(yè)的公益性逐漸受到關(guān)注，“雙重性”理論亦應(yīng)運(yùn)而生。然而，無(wú)論是“單一性”理論，還是“雙重性”理論，都存在內(nèi)在矛盾，不足以準(zhǔn)確定位國(guó)有企業(yè)的法律屬性。

(一)單一性理論

1.理論背景與內(nèi)涵

“單一性”是指突出國(guó)有企業(yè)的商事公司性，將其看作以營(yíng)利性為主的市場(chǎng)主體。典型代表為“商事公司說(shuō)”，該說(shuō)主張國(guó)有企業(yè)改建為公司的根本動(dòng)機(jī)是把企業(yè)塑造成真正的市場(chǎng)主體，因此應(yīng)當(dāng)將國(guó)有企業(yè)視為一般性商事公司。(2)參見王保樹：《國(guó)有企業(yè)走向公司的難點(diǎn)及其法理思考》，《法學(xué)研究》1995年第1期?！吧淌鹿菊f(shuō)”的提出契合于彼時(shí)國(guó)有企業(yè)改革的現(xiàn)實(shí)背景。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的大時(shí)代下，誕生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)并與之相匹配的龐大國(guó)營(yíng)工業(yè)體系迅速向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“轉(zhuǎn)身”，力求盡快消除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印，“國(guó)有企業(yè)”迫切地向“國(guó)有公司”轉(zhuǎn)變。1984年7月，我國(guó)第一家由全民所有制企業(yè)改建而來(lái)的股份有限公司——北京天橋百貨股份有限公司宣告成立。

國(guó)有企業(yè)改革戰(zhàn)略的落實(shí)與飛速發(fā)展的實(shí)踐共同對(duì)學(xué)界提出亟待解決的議題：如何推動(dòng)國(guó)有企業(yè)向公司法人的轉(zhuǎn)變?！吧淌鹿菊f(shuō)”就此誕生。誠(chéng)如王保樹教授所言，改革初期，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的商事公司仍與舊有高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制殘留痕跡有所沖撞。且商事公司已遠(yuǎn)離中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活幾十年，相關(guān)傳統(tǒng)于中國(guó)并不存在，相關(guān)認(rèn)知更是匱乏。(3)參見王保樹：《國(guó)有企業(yè)走向公司的難點(diǎn)及其法理思考》，《法學(xué)研究》1995年第1期。因此，強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)的商事公司特性符合彼時(shí)公司制改革的實(shí)踐需求，對(duì)促進(jìn)企業(yè)現(xiàn)代公司治理制度的建立與完善具有重要的指導(dǎo)意義。隨著改革的深化，國(guó)有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)日趨完善，營(yíng)利能力與競(jìng)爭(zhēng)力均大幅提升。目前，國(guó)有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)融合，國(guó)有企業(yè)改革自此進(jìn)入全面深化階段。單一性理論已不足以應(yīng)對(duì)新的矛盾，更無(wú)法有效指導(dǎo)改革實(shí)踐。

2.理論困境

在深化國(guó)有企業(yè)改革階段，主要矛盾已經(jīng)從國(guó)有企業(yè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“轉(zhuǎn)身”發(fā)展為其商業(yè)性與公益性之間的矛盾。長(zhǎng)期“產(chǎn)權(quán)進(jìn)路”改革模式所追捧的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維雖然提高了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率，但也過(guò)度放大了企業(yè)的商業(yè)性功能。在效率至上的價(jià)值引導(dǎo)下，盈利水平成為實(shí)踐中評(píng)價(jià)企業(yè)好壞的主要甚至是唯一標(biāo)準(zhǔn)。比如國(guó)資委明確將企業(yè)利潤(rùn)總額與經(jīng)濟(jì)增加值作為年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核的基本指標(biāo)(4)參見《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核辦法》(國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)令第40號(hào))，2019年3月1日發(fā)布。，過(guò)度重視商業(yè)效率的弊端已見端倪。有學(xué)者指出，國(guó)有企業(yè)商業(yè)化的深層原因，是國(guó)有企業(yè)不恰當(dāng)?shù)爻袚?dān)了應(yīng)由一般企業(yè)完成的“商業(yè)功能”，這使得國(guó)有企業(yè)在現(xiàn)實(shí)中“完全淪為私法意義上的商事工具，其公共性越來(lái)越被掩蓋或扭曲”(5)蔣大興：《國(guó)企為何需要行政化的治理——一種被忽略的效率性解釋》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第5期。。更有甚者，營(yíng)利至上與國(guó)有企業(yè)私有化等論調(diào)，使得國(guó)有企業(yè)的公益性愈發(fā)模糊。無(wú)怪乎前國(guó)資委主任李榮融感嘆“我想不明白，為什么國(guó)企搞不好的時(shí)候你們罵我，現(xiàn)在我們國(guó)企搞好了你們還是罵呢？”(6)參見中國(guó)廣播網(wǎng)：《國(guó)資委主任李榮融：為什么國(guó)企好壞我都挨罵》，https://www.chinacourt.org/article/detail/2009/12/id/385822.shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年9月17日。其內(nèi)在癥結(jié)便在于，國(guó)有企業(yè)并未真正做到為公共福祉服務(wù)，人民未能分享到國(guó)有企業(yè)改革的紅利。

單一性理論無(wú)法解釋國(guó)有企業(yè)雙重屬性之間的矛盾。以該理論所遵循的邏輯來(lái)看，既然國(guó)有企業(yè)是商事公司，是真正的市場(chǎng)主體，那么營(yíng)利性本就是公司法人的天然追求和核心目標(biāo)，所以注重企業(yè)的商事效率似乎也無(wú)可厚非。于是，國(guó)有企業(yè)公益性法律保障的缺失導(dǎo)致一系列嚴(yán)重問(wèn)題，比如，改制過(guò)程中的國(guó)有資產(chǎn)大量流失。有學(xué)者指出，這一大規(guī)模、深層次、關(guān)系數(shù)萬(wàn)億國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)和流轉(zhuǎn)、牽涉上億職工命運(yùn)的改制，卻是由不少彼此矛盾與沖突的低階的行政規(guī)定指導(dǎo)的。(7)參見鄭萬(wàn)青：《國(guó)企改制的法律缺位及其原因探究——對(duì)郎咸平現(xiàn)象的法理學(xué)思考》，《法學(xué)家》2005年第1期。再如，國(guó)資委的法律定位模糊不清。按照《公司法》的設(shè)計(jì)，國(guó)資委應(yīng)像私營(yíng)企業(yè)股東一樣行使職權(quán)，但實(shí)踐中國(guó)資委又不可能“放手”到如此地步。于是，國(guó)資委一直在“老板”和“婆婆”的雙重角色之間游離。上述種種問(wèn)題已非簡(jiǎn)單地將國(guó)有企業(yè)打造成一個(gè)“純商事公司”便可以解決，法學(xué)理論需要進(jìn)一步的突破。

(二)雙重性理論

1.理論背景與內(nèi)涵

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(2015年8月24日發(fā)布，以下簡(jiǎn)稱《深改意見》)中開宗明義地指出，國(guó)有企業(yè)是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。這一政治話語(yǔ)背后隱含著若干法律上的難題需要回應(yīng)。如何保障國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略意義與特殊地位真正實(shí)現(xiàn)？政府是否需要對(duì)國(guó)有企業(yè)重新進(jìn)行干預(yù)？國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)究竟是否具有同樣的法律屬性與功能？對(duì)此，單一性理論的局限促使學(xué)界對(duì)國(guó)有企業(yè)除商事公司之外的另一重特性開始進(jìn)行挖掘，即所謂“雙重性”。關(guān)于國(guó)有企業(yè)的“雙重性”，現(xiàn)有學(xué)說(shuō)主要包括“特殊公司法人說(shuō)”“特殊法人說(shuō)”與“公共企業(yè)說(shuō)”三種。

第一，“特殊公司法人說(shuō)”認(rèn)為國(guó)有企業(yè)同時(shí)具有“公司性”與“行政性”。該說(shuō)主張，國(guó)有企業(yè)兼具“公司法人屬性”與“行政色彩”，是一種“特殊公司法人”。(8)參見顧功耘等：《國(guó)有經(jīng)濟(jì)法論》，北京：北京大學(xué)出版社，2006年，第271頁(yè)。這種雙重性的來(lái)源是基于國(guó)有企業(yè)“經(jīng)濟(jì)人”與“準(zhǔn)政治人”的雙重身份，其使得政府追求的社會(huì)政治穩(wěn)定與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益等“雙重目標(biāo)”也自然延伸至國(guó)有企業(yè)，因此國(guó)有企業(yè)的雙重性也可被理解為“企業(yè)性”與“公益性”。(9)參見顧功耘、胡改蓉：《國(guó)企改革的政府定位及制度重構(gòu)》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第3期。

第二，“特殊法人說(shuō)”將公有企業(yè)范疇中的國(guó)有企業(yè)認(rèn)定為一種兼具公法人和私法人特征的“特殊法人”。私法人特征，是指國(guó)有企業(yè)同私營(yíng)企業(yè)一樣以股份有限公司或有限責(zé)任公司身份注冊(cè)，具有經(jīng)營(yíng)自主性。公法人特征，則是國(guó)有企業(yè)需要受國(guó)家控制、要體現(xiàn)國(guó)家政策、目標(biāo)具有社會(huì)公共性，等等。該說(shuō)所得出的結(jié)論是：無(wú)法將公有企業(yè)范疇內(nèi)的國(guó)有企業(yè)簡(jiǎn)單地納入公法人或私法人范疇，應(yīng)將其視為“政府規(guī)制與意思自治”之間的“特殊法人”。(10)參見胡改蓉：《論公共企業(yè)的法律屬性》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第3期。

第三，“公共企業(yè)說(shuō)”強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)的公益性本質(zhì)。該說(shuō)認(rèn)為，當(dāng)下改革舉措促使國(guó)有企業(yè)向營(yíng)利性強(qiáng)的商人主體轉(zhuǎn)變，這極易導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)“在現(xiàn)實(shí)政策中完全淪為私法意義上的商事工具”(11)蔣大興：《國(guó)企為何需要行政化的治理——一種被忽略的效率性解釋》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第5期。。國(guó)有企業(yè)的真正問(wèn)題“不在于其能否盈利”，而在于“作為人民的企業(yè)形式，能否滿足普通民眾福利的提升”以及“利潤(rùn)有多少貢獻(xiàn)給了公眾福利”。(12)參見蔣大興：《廢除國(guó)資委？——一種理想主義者的“空想”》，《清華法學(xué)》2016年第6期。國(guó)家或政府是公共利益的天然代表，私人不愿追求或無(wú)法實(shí)現(xiàn)的公益任務(wù)應(yīng)由政府或國(guó)有資本來(lái)承擔(dān)。(13)參見史際春：《國(guó)企公益性之辨》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2014年4月9日。

2.理論困境

上述學(xué)說(shuō)雖論證思路不盡相同，但具有共同的出發(fā)點(diǎn)與核心目標(biāo)，即均以私法性視角出發(fā)，將國(guó)有企業(yè)視為一種公司法人，并試圖找到國(guó)有企業(yè)與其他公司法人之間的區(qū)別。就現(xiàn)狀而言，此種努力似乎陷入了以下困境：各學(xué)說(shuō)均無(wú)法提供一個(gè)適當(dāng)?shù)睦碚摽蚣軄?lái)論證國(guó)有企業(yè)公益性的正當(dāng)性基礎(chǔ)，以及雙重屬性間的關(guān)系。

第一，“特殊公司法人說(shuō)”認(rèn)為國(guó)有企業(yè)是一種兼具公司與行政色彩的特殊公司法人。該說(shuō)毋寧是國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)實(shí)狀況在法律上的表達(dá)，但對(duì)其特殊性的來(lái)源與表現(xiàn)之理論關(guān)懷則顯得不足。若將特殊性歸咎于國(guó)有企業(yè)的“準(zhǔn)政治人”身份，那么“準(zhǔn)政治人”與公司的意思自治原則是否相互違背？同時(shí)，該說(shuō)認(rèn)為特殊性主要表現(xiàn)為國(guó)有企業(yè)的公益性。那么，公益性與資本的天然逐利性又是如何相互融合的？簡(jiǎn)言之，該說(shuō)并未能充分說(shuō)明國(guó)有企業(yè)特殊性的來(lái)源及其與公司性之間的關(guān)系。

第二，“特殊法人說(shuō)”更加具有突破性，它試圖在公法人與私法人之間創(chuàng)設(shè)出一種“特殊法人”。然而，該說(shuō)的困境在于與現(xiàn)行法律制度的沖撞。一方面，2020年剛剛通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)第96條規(guī)定，“特別法人”是指機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人與基層群眾性自治組織法人。這與該說(shuō)中的“特殊法人”含義大相徑庭，不足以作為法律依據(jù)。另一方面改制后的國(guó)有企業(yè)依《民法典》第76條之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)屬于營(yíng)利法人，即私法人范疇?？梢姡诠椒ㄈ硕至⒏窬稚形葱纬傻奈覈?guó)，構(gòu)建一套突破公私法人區(qū)分的“特殊法人”，只能加劇理論及現(xiàn)實(shí)間的齟齬與摩擦。

第三，“公共企業(yè)說(shuō)”與“特殊公司法人說(shuō)”相似，本質(zhì)上是將國(guó)有企業(yè)視為一種“特殊的公司形態(tài)”。這種新型公司應(yīng)當(dāng)被置于一部“公共企業(yè)法”中，從含義、目標(biāo)、設(shè)立到公司治理、財(cái)務(wù)制度、信息披露、解散以及法律責(zé)任全部單獨(dú)規(guī)范。 從這一意義上來(lái)講，“公共企業(yè)說(shuō)”其實(shí)為“特殊公司法人說(shuō)”提供了一種更加具體的方案。但二者亦面臨同樣的困境，即國(guó)有企業(yè)作為公共企業(yè)，其公共性的正當(dāng)性基礎(chǔ)究竟在哪里。

三、行政組織私法化：一個(gè)新的理論框架

自公司制改革以來(lái)，國(guó)有企業(yè)便一直被置于公司法人范疇討論。但是，若將時(shí)間節(jié)點(diǎn)向前拉伸，便會(huì)發(fā)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)誕生之初乃是作為行政組織而存在的。因此，本部分將不同于傳統(tǒng)的私法性視角，而是從公法性視角出發(fā)，對(duì)“行政組織私法化”理論框架及其與我國(guó)改革實(shí)踐的契合性予以研究。

(一)行政組織私法化與私法化的行政組織

行政組織私法化中的“私法化”譯自英文中的“Privatization”一詞，其泛指原由公共行政承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任的行政任務(wù)移轉(zhuǎn)至私法人的變更過(guò)程。

根據(jù)私法化程度不同又可區(qū)分為組織私法化、功能私法化與任務(wù)私法化。(14)參見Martin Burgi, Isensee/Kirchhof (Hrsg.),Handbuch des Staatsrechts,Band IV, 3. Aufl., Heidelberg: C.F. Müller, 2006, S.210.組織私法化位于私法化光譜最弱一端，意指行政部門僅于組織形式上利用私法工具，在一般行政組織體系之外，另行設(shè)立、承繼或?qū)⒃ńM織改制為私法形式組織。

“行政組織私法化”這一過(guò)程所導(dǎo)致的結(jié)果是“私法化的行政組織”?！八椒ɑ男姓M織” 以公司法人為主，其最大特點(diǎn)在于組織形式與功能性質(zhì)的分離，即實(shí)質(zhì)上的行政任務(wù)與行政部門對(duì)任務(wù)所負(fù)有的責(zé)任維持不變，但任務(wù)履行者已由傳統(tǒng)的行政組織轉(zhuǎn)變?yōu)樗椒ńM織。這會(huì)導(dǎo)致以下問(wèn)題：第一，法律屬性判斷較為困難，“私法化的行政組織”究竟是私法人，還是公法人。第二，如何進(jìn)行法律調(diào)控，究竟以私法為主，還是以公法為主。

關(guān)于法律屬性問(wèn)題，學(xué)界所達(dá)成的基本共識(shí)為：私法化的行政組織本質(zhì)屬性乃國(guó)家而非私人。對(duì)此，可將其區(qū)分為兩類進(jìn)行討論：公設(shè)私法人與公私合營(yíng)公司。所謂公設(shè)私法人，是指由國(guó)家百分之百控股的政府獨(dú)資公司，在我國(guó)習(xí)慣稱國(guó)有獨(dú)資公司。學(xué)界普遍認(rèn)為其僅是國(guó)家換上“私法袍服”而已，本質(zhì)上仍屬于行政權(quán)的行使。(15)參見Dirk Ehlers, Hans-Uwe Erichen /Dirk Ehlers (Hrsg.),Allgemeines Verwaltungsrecht,14.Aufl., Berlin: de Gruyter, 2010, S.5.其次，公私合營(yíng)公司是否具有國(guó)家本質(zhì)要視其實(shí)際控制人而定。私人股份的加入使得公司的法律屬性判定更加困難。對(duì)此，通說(shuō)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以公司背后的“人”作為判定標(biāo)準(zhǔn)。(16)參見Willy Spannowsky,“Der Einflub ffentlich-rechtlicher Zielsetzungen auf das Statutprivatrechtlicher Eigengesellschaften in ?ffentlicher Hand: ?ffentlich-rechtliche Vorgaben, insbesondere zur Ingerenzpflicht,”ZGR1996, S.409 f.公司背后的實(shí)際控制人為國(guó)家，則公司本質(zhì)屬性為國(guó)家；實(shí)際控制人為私人，則公司本質(zhì)屬性為私人。進(jìn)一步而言，關(guān)于如何判斷公司背后的實(shí)際控制人則采清晰易行的持股比例標(biāo)準(zhǔn)，即國(guó)家股東與私人股東哪一方的持股比例超過(guò)50%便被認(rèn)定為公司實(shí)際控制人。比如，在德國(guó)“法蘭克福機(jī)場(chǎng)案”中，經(jīng)營(yíng)法蘭克福機(jī)場(chǎng)的F公司，其52%股份由黑森州與法蘭克福市共同持有，另外48%股份由私人持有。據(jù)此，可認(rèn)定政府對(duì)公司具有控制力。(17)參見BVerfG NJW 2011,1201(1202 ff.).當(dāng)然，如果國(guó)家持股不足50%，但其被證明通過(guò)其他途徑得以實(shí)際控制公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，例如相對(duì)控股、協(xié)議控制等，也可認(rèn)定為公司的實(shí)際控制人。

關(guān)于法律調(diào)控問(wèn)題，學(xué)界達(dá)成的基本共識(shí)為：私法化的行政組織應(yīng)在公法與私法中尋求平衡。私法化后的行政組織在形式上屬于私法人，應(yīng)當(dāng)在私法框架內(nèi)活動(dòng)。唯有如此，私法組織具有的靈活性、決策效率高、融資渠道廣等優(yōu)點(diǎn)才能夠充分發(fā)揮。但是，私法化的行政組織擔(dān)負(fù)著公共任務(wù)，又需要受到公法的調(diào)控，以保障公共任務(wù)不被私法人的逐利性所吞噬。受到哪些公法的調(diào)控？公法與私法之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)？這無(wú)疑是行政組織私法化對(duì)法律調(diào)控最大的挑戰(zhàn)。對(duì)此，頗具代表性的處理方法為德國(guó)法上的“行政公司法”理論。依照該理論，國(guó)家負(fù)有影響或介入政府公司的義務(wù)，以保障其公益性的實(shí)現(xiàn)。但公司法屬于聯(lián)邦法，根據(jù)“州法不破邦法”的原則，市鎮(zhèn)自治章程中關(guān)于國(guó)家影響義務(wù)的規(guī)定很難完全在公司法框架下得以實(shí)現(xiàn)。因此，市鎮(zhèn)自治章程等公法規(guī)范有權(quán)對(duì)公司法進(jìn)行補(bǔ)充與調(diào)整。

“行政公司法”自形成之初便一直飽受質(zhì)疑。在反對(duì)者眼中，“行政公司法”最大程度的作用，也只是提醒市鎮(zhèn)不要忽略通過(guò)在公司章程中規(guī)定監(jiān)事派遣權(quán)等內(nèi)容的方式來(lái)保障國(guó)有公司公共目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)而已。(18)參見Dirk Ehlers,“Interkommunale Zusammenarbeit in Gesellschaftsform，” DVBI 1997, S.137 ff.基于此，又產(chǎn)生了若干其他理論，最具代表性者為“特別公司法”與“新公司形式”理論?！疤貏e公司法”主張以例外性規(guī)定或新設(shè)性規(guī)定來(lái)保障影響義務(wù)在公司法框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)的可能性。比如可以在德國(guó)《股份有限公司法》第四章第一節(jié)“區(qū)域社團(tuán)法人參股公司的特別規(guī)定”中設(shè)置若干“例外性規(guī)定”。新設(shè)性規(guī)定則是指通過(guò)特別法的形式創(chuàng)設(shè)一種新的公司形態(tài)，比如1994年頒布的德國(guó)《郵政法》與1933年頒布的德國(guó)《鐵路股份有限公司成立法》?！靶鹿拘问健崩碚搫t主張將國(guó)有公司解讀為公法框架下的一種全新組織形態(tài)。其中，“公共經(jīng)濟(jì)公司”(Gesellschaft für ?ffentliche Wirtschaft)是呼聲最高的形式，甚至還產(chǎn)生過(guò)專門的《公共經(jīng)濟(jì)公司法(草案)》。

從上述理論的激烈爭(zhēng)議中，可以發(fā)現(xiàn)，一方面各種理論均致力于解決同一個(gè)問(wèn)題，即政府公司同時(shí)受到的公法規(guī)范與私法規(guī)范之間的關(guān)系。對(duì)于私法化的行政組織而言，兼顧公法規(guī)范保護(hù)的公益價(jià)值與私法規(guī)范保護(hù)的自由價(jià)值是不可動(dòng)搖的命題。另一方面，實(shí)現(xiàn)兩種價(jià)值協(xié)調(diào)與平衡的具體機(jī)制與制度設(shè)計(jì)可以有多種選擇。民營(yíng)化是一種高度復(fù)雜的現(xiàn)象，它在不同的國(guó)家，在不同的社會(huì)背景下亦有著不同的解讀和實(shí)現(xiàn)形式。同樣的，行政組織私法化中的價(jià)值平衡亦需要結(jié)合各國(guó)的具體實(shí)踐與法律體系而展開。

(二)理論框架與本土實(shí)踐的耦合

在我國(guó)，國(guó)有企業(yè)改革實(shí)質(zhì)上是一種行政組織私法化的過(guò)程。所以，可以用行政組織私法化框架來(lái)分析中國(guó)國(guó)有企業(yè)的法律屬性。為此，需要回答以下兩個(gè)問(wèn)題：第一，早期國(guó)有企業(yè)是一種“行政組織”么？第二，如果改革啟動(dòng)之前的國(guó)有企業(yè)屬于行政組織，那么它的“私法化”又是如何實(shí)現(xiàn)的？

1. 作為行政組織的國(guó)有企業(yè)

行政組織私法化的前提在于，必須存在所謂的“行政組織”。誕生之初的國(guó)有企業(yè)，雖名稱中帶有“企業(yè)”二字，但它與現(xiàn)代商事公司完全不同，毋寧說(shuō)是一種與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制緊密契合的“行政機(jī)構(gòu)附屬物”與“被動(dòng)執(zhí)行上級(jí)計(jì)劃指令的執(zhí)行者”。(19)參見邵寧主編：《國(guó)有企業(yè)改革實(shí)錄(1998～2008)》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014年，第6頁(yè)。它在組織形式與功能性質(zhì)上均具有明顯的行政屬性。

(1)組織形式上的行政屬性

中華人民共和國(guó)成立之初，中央政府效仿蘇聯(lián)模式將沒(méi)收的官僚資本企業(yè)組建為工業(yè)企業(yè)，彼時(shí)稱為“國(guó)營(yíng)企業(yè)”。與現(xiàn)代商事公司不同，國(guó)營(yíng)企業(yè)的設(shè)置、結(jié)構(gòu)、編制、人員管理、職權(quán)等重要的組織問(wèn)題都不能由企業(yè)自行決定，只能按照國(guó)家指令行事。這更加接近行政機(jī)關(guān)所遵循的依法組織原則。

首先，國(guó)營(yíng)企業(yè)在人財(cái)物上無(wú)任何自主權(quán)，僅是完成上級(jí)機(jī)關(guān)下達(dá)生產(chǎn)計(jì)劃與指令的工具。企業(yè)與政府機(jī)關(guān)一樣，有固定的人員編制，引進(jìn)職工需要向勞動(dòng)主管部門申請(qǐng)，由國(guó)家進(jìn)行分配，他們的工資也由國(guó)家發(fā)放。企業(yè)對(duì)干部的選用僅有建議權(quán)，任命權(quán)掌握在主管部門手中。企業(yè)運(yùn)營(yíng)所需的物資與資金，需逐級(jí)向主管部門申請(qǐng)，中央主管部門編制預(yù)算報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，再逐級(jí)分配至企業(yè)。(20)參見朱錦清：《國(guó)有企業(yè)改革的法律調(diào)整》，北京：清華大學(xué)出版社，2013年，第10頁(yè)。

其次，企業(yè)在生產(chǎn)與銷售環(huán)節(jié)也不享有自主權(quán)。生產(chǎn)計(jì)劃的制定為“兩上一下”模式。(21)參見朱錦清：《國(guó)有企業(yè)改革的法律調(diào)整》，第11-12頁(yè)。國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)的建議制定生產(chǎn)額度與指標(biāo)，層層下達(dá)至企業(yè)。之后，企業(yè)根據(jù)自身能力提出建議草案，逐級(jí)上報(bào)至國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院匯總草案，在全國(guó)范圍內(nèi)做出平衡后，制定最終方案并報(bào)全國(guó)人大批準(zhǔn)。最后由國(guó)務(wù)院將最終方案下達(dá)至各企業(yè)，并責(zé)令其嚴(yán)格執(zhí)行。產(chǎn)品銷售實(shí)行“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”制度。相關(guān)部門統(tǒng)一收購(gòu)，再通過(guò)批發(fā)站銷售至各商店。企業(yè)不允許自行銷售，否則將受到警告，甚至處罰。此類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與其說(shuō)是一種商業(yè)活動(dòng)，毋寧說(shuō)是下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)行政指令的執(zhí)行活動(dòng)。

(2)功能性質(zhì)上的行政屬性

行政組織的功能是承擔(dān)特定的行政任務(wù)，這與現(xiàn)代商事公司以追逐利潤(rùn)為主要目標(biāo)的功能性質(zhì)完全不同。就國(guó)營(yíng)企業(yè)而言，其也承擔(dān)著特定的行政任務(wù)，即生產(chǎn)任務(wù)與社會(huì)保障。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)營(yíng)企業(yè)建立的目標(biāo)并非自身盈利，而是完成國(guó)家的生產(chǎn)任務(wù)，從而促進(jìn)獨(dú)立、完整工業(yè)體系之形成，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。從事實(shí)來(lái)看，國(guó)營(yíng)企業(yè)也確實(shí)完成了這一任務(wù)，我國(guó)主要工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)能力得到大幅增長(zhǎng)。在完成生產(chǎn)任務(wù)的同時(shí)，國(guó)營(yíng)企業(yè)還需要為企業(yè)職工提供社會(huì)保障，職工的福利、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及管理職能均由企業(yè)承擔(dān)。中國(guó)石油化工企業(yè)曾宣稱：“一個(gè)人從生到死所涉及的社會(huì)職能，中石化全有，從醫(yī)院、幼兒園、學(xué)校、就業(yè)到火葬場(chǎng)?！?22)參見邵寧主編：《國(guó)有企業(yè)改革實(shí)錄(1998～2008)》，第259頁(yè)。中華人民共和國(guó)成立初期，國(guó)有企業(yè)對(duì)于政府社會(huì)保障職能的分擔(dān)無(wú)疑起到解決職工的后顧之憂，維持社會(huì)穩(wěn)定的作用。某種程度上企業(yè)已成為“國(guó)家基層政權(quán)組織”，承擔(dān)著基層政府的相應(yīng)職能。

2. 作為私法組織的國(guó)有企業(yè)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步建立的過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)起“公司重建”的任務(wù)，肩負(fù)著本應(yīng)由私營(yíng)公司承擔(dān)的商業(yè)功能。這也正是上文中“商事公司說(shuō)”提出時(shí)的社會(huì)背景與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。然而，回望40余年的國(guó)企改革，卻會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)事實(shí)：國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略地位與實(shí)際功能使其從未成為過(guò)真正的“純商事公司”。一方面，相關(guān)政策賦予國(guó)有企業(yè)有別于私營(yíng)企業(yè)的特殊地位。上述《深改意見》開宗明義地指出，國(guó)有企業(yè)是我們黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。另一方面，實(shí)踐中國(guó)有企業(yè)除商業(yè)功能之外也往往承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略的重要使命。比如，在上海，國(guó)有企業(yè)已成為建設(shè)科技創(chuàng)新中心的主力軍。(23)參見金琳：《上海市國(guó)資委積極鼓勵(lì)國(guó)企創(chuàng)新》，《上海國(guó)資》2016年第6期。因此，國(guó)有企業(yè)不同于一般性商事公司，它具有獨(dú)特的法律屬性。具體而言，此種獨(dú)特性可從組織私法化與功能性維持兩個(gè)層面來(lái)解讀。

(1)組織私法化

組織私法化，是指國(guó)有企業(yè)從組織形式上逐漸轉(zhuǎn)化為公司法人。就立法層面而言，這一轉(zhuǎn)化的重要節(jié)點(diǎn)是中國(guó)首部《公司法》的頒布。1993年11月黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，明確提出“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”目標(biāo)，1994年《公司法》正式實(shí)施，規(guī)定了有限責(zé)任公司與股份有限公司兩類公司形式。同年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委確定了100家國(guó)有大型企業(yè)作為公司改革的試點(diǎn)。2017年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕69號(hào))，要求到2017年底，央企(不含中央金融、文化企業(yè))應(yīng)全部改制為公司形式。至此，中國(guó)國(guó)有企業(yè)在組織形式上已基本實(shí)現(xiàn)向私法人，即公司法人的轉(zhuǎn)變。

組織形式的變化自然帶來(lái)行為模式的變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，根本不存在市場(chǎng)，也就不存在真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與逐步完善，盡管仍然存在政府干預(yù)定價(jià)(例如成品油定價(jià)機(jī)制)與一定程度的國(guó)有企業(yè)壟斷(例如電信、電力、石油領(lǐng)域)，國(guó)有企業(yè)的行為市場(chǎng)化特征已普遍形成。私法性的組織形式及市場(chǎng)化的行為模式使得國(guó)有企業(yè)在人事、管理、財(cái)務(wù)上具有更強(qiáng)的獨(dú)立性與靈活性，具有更高的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率。1998年到2010年10余年間，國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總量從14.87萬(wàn)億元增加到68.62萬(wàn)億元，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額從213.7億元提高到2.21萬(wàn)億元。(24)參見邵寧主編：《國(guó)有企業(yè)改革實(shí)錄(1998～2008)》，第495頁(yè)。

(2)功能性維持

除采用公司法人的組織形式之外，改革呈現(xiàn)出的另一特點(diǎn)為國(guó)有企業(yè)的功能性維持。盡管企業(yè)在組織形式上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣痉ㄈ?，但其仍然承?dān)著公共性任務(wù)。只是與早期的生產(chǎn)任務(wù)與社會(huì)保障相比，國(guó)有企業(yè)現(xiàn)在承擔(dān)的任務(wù)內(nèi)涵發(fā)生了較大改變。

隨著政企分開進(jìn)程的加快，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的部分任務(wù)逐漸轉(zhuǎn)移至私人和社會(huì)資本上去。比如，社會(huì)保障任務(wù)已通過(guò)“減輕國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)”的改革舉措轉(zhuǎn)移至政府部門。(25)參見《國(guó)家經(jīng)貿(mào)委(已變更)、國(guó)家教委(已更名)、勞動(dòng)部(已撤銷)、財(cái)政部、衛(wèi)生部(已撤銷)關(guān)于若干城市分離企業(yè)辦社會(huì)職能分流富余人員的意見的通知》(國(guó)經(jīng)貿(mào)企〔1995〕184號(hào))，1995年5月2日發(fā)布。同時(shí)，19世紀(jì)末20世紀(jì)初進(jìn)行的“放小”與“退出”國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整使得國(guó)有企業(yè)更多地集中于自然壟斷與公共服務(wù)領(lǐng)域，大批中小型國(guó)有企業(yè)退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。上述領(lǐng)域中原本由國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的國(guó)家任務(wù)也釋出至私人與社會(huì)資本，交由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)，如日用品、食品、紡織品，等等。

部分任務(wù)被保留下來(lái)，與此同時(shí)被賦予與時(shí)代相適應(yīng)的新型內(nèi)涵，如公共服務(wù)功能。具體表現(xiàn)為：國(guó)有企業(yè)在公用事業(yè)領(lǐng)域提供滿足人民基本生存需求的產(chǎn)品與服務(wù)，包括供氣、供水、供電、供熱、能源、交通、電信領(lǐng)域等?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第7條明確規(guī)定，國(guó)有經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量。實(shí)踐對(duì)于這一功能的重視往往存系于政治話語(yǔ)中，如黨的十四屆三中全會(huì)指出“國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈及其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)作用”(26)參見《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，1993年11月14日中國(guó)共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)。。

總而言之，通過(guò)40年的改革歷程，中國(guó)國(guó)有企業(yè)已明顯具有私法化的行政組織所具有的組織與功能二元分離特征。國(guó)有企業(yè)的組織形式已經(jīng)完成私法化轉(zhuǎn)變，但它承擔(dān)國(guó)家任務(wù)的功能性質(zhì)并未改變，只是被時(shí)代賦予新的內(nèi)涵，由生產(chǎn)與社會(huì)保障任務(wù)發(fā)展為公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)調(diào)控。當(dāng)下國(guó)有企業(yè)既不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政組織的一部分，也很難講已經(jīng)成為完全的市場(chǎng)主體。正因如此，國(guó)有企業(yè)的法律屬性及其對(duì)應(yīng)的調(diào)控模式亟待進(jìn)一步探討。

四、新雙重性理論的提出及其制度構(gòu)建

新雙重性理論延續(xù)了當(dāng)下學(xué)說(shuō)認(rèn)為國(guó)有企業(yè)具有雙重屬性的思路，但將雙重屬性重構(gòu)為功能屬性與組織屬性。其中，功能上的公共性為核心屬性，即“第一性”。組織上的私法人屬性則為輔助屬性或稱工具屬性，即“第二性”。兩種屬性背后的法規(guī)范體系是相互矛盾的，因而又需要“雙軌制”設(shè)計(jì)來(lái)尋找平衡以緩解甚至消弭沖突。

(一)新雙重性理論

1.作為第一性的功能屬性

行政組織私法化理論框架中形成的第一組共識(shí)是，私法化的行政組織本質(zhì)上屬于國(guó)家。這一論斷從國(guó)有企業(yè)定義中的“國(guó)家控制力”標(biāo)準(zhǔn)可以得證。我國(guó)通說(shuō)認(rèn)為國(guó)有企業(yè)包括國(guó)家或政府可以根據(jù)資本聯(lián)系，對(duì)其實(shí)施控制或控制性影響的企業(yè)(27)參見史際春：《國(guó)有企業(yè)法論》，北京：中國(guó)法制出版社，1997年，第13頁(yè)。，此種“國(guó)家控制力”標(biāo)準(zhǔn)甚至可稱為一種世界現(xiàn)象。歐盟發(fā)布的《成員國(guó)、公營(yíng)企業(yè)與特定企業(yè)間財(cái)務(wù)關(guān)系透明性指令》第2條規(guī)定，“公營(yíng)企業(yè)”(?ffentliches Unternehmen)是指任何行政部門基于所有權(quán)、財(cái)政參與、章程或其他規(guī)范組織活動(dòng)的規(guī)定對(duì)其直接或間接行使支配性影響的企業(yè)。(28)參見Transparenzrichtlinie, RL 2006/111/EG.德國(guó)在其《聯(lián)邦預(yù)算法》第65條中規(guī)定，聯(lián)邦政府可以新設(shè)或參與已存在的私法組織形式的企業(yè)，但必須對(duì)該企業(yè)擁有適當(dāng)?shù)挠绊懥?，尤其在監(jiān)督委員會(huì)或其他監(jiān)督機(jī)關(guān)中，且需在章程中載明。美國(guó)商務(wù)部亦將處于政府控制之下的企業(yè)認(rèn)定為國(guó)有企業(yè)，屬于WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第1.1(a)(1)條下的“公共機(jī)構(gòu)”。(29)參見WTO Panel Report,United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,WT/DS379/R, adopted 22 October 2010, pp.40-41.

國(guó)家的核心目標(biāo)從來(lái)不是營(yíng)利，而是完成公共任務(wù)并實(shí)現(xiàn)公共利益。國(guó)家的公共性或稱公益性在傳統(tǒng)上主要由行政活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)行政活動(dòng)中，公法性行政組織承擔(dān)公共任務(wù)，二者的屬性相同，而行政組織私法化打破了這一局面。行政組織私法化以及公共任務(wù)維持使得組織屬性與功能屬性的分割成為現(xiàn)實(shí)，私法組織也能夠且必須承擔(dān)公共任務(wù)。根據(jù)我國(guó)《憲法》第7條之規(guī)定，保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展，發(fā)揮其對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，是一項(xiàng)重要的任務(wù)。國(guó)有企業(yè)無(wú)疑是國(guó)家完成此項(xiàng)任務(wù)的重要組織工具。然而，“主導(dǎo)力量”屬于不確定性法律概念，它所具有的高度抽象性與概括性使得其在實(shí)踐中具有不同的表現(xiàn)形態(tài)與內(nèi)容。

具體而言，不同類型的國(guó)企所承擔(dān)的公共任務(wù)有所不同。我國(guó)現(xiàn)有國(guó)企包含“國(guó)有公共企業(yè)”與“國(guó)有商事企業(yè)”兩類。“國(guó)有公共企業(yè)”是指承擔(dān)公共任務(wù)的企業(yè)?，F(xiàn)有政策分類下，它主要包含公益類國(guó)企與部分商業(yè)類國(guó)企。(30)參見《國(guó)資委、財(cái)政部與發(fā)展改革委關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，2015年12月7日發(fā)布。前者的公共企業(yè)屬性不存在爭(zhēng)議，甚至有學(xué)者認(rèn)為它是實(shí)質(zhì)意義上的“行政機(jī)關(guān)”。(31)參見朱芒：《公共企事業(yè)單位應(yīng)如何信息公開》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第2期。后者則是指處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，且主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)，以及自然壟斷行業(yè)的商業(yè)類國(guó)企，其在政策上被劃歸為商業(yè)類國(guó)企，但本質(zhì)上仍在履行公共任務(wù)。

“國(guó)有商事企業(yè)”是指與私營(yíng)企業(yè)相同的一般性商事公司，以營(yíng)利性為主，并不承擔(dān)公共任務(wù)?，F(xiàn)有政策文件中，“以國(guó)有資產(chǎn)增值保值”為主要目標(biāo)的商業(yè)類國(guó)企是否屬于國(guó)有商事企業(yè)需要進(jìn)一步討論。此種商業(yè)類國(guó)企又可區(qū)分為“非純營(yíng)利性國(guó)企”與“純營(yíng)利性國(guó)企”。對(duì)于非純營(yíng)利性國(guó)企而言，其仍承擔(dān)著其他發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)力量的任務(wù)。比如，中糧集團(tuán)與中汽集團(tuán)便承擔(dān)著保障國(guó)家糧食安全與振興汽車產(chǎn)業(yè)的重要任務(wù)。由于《憲法》第7條中的國(guó)家任務(wù)內(nèi)涵較為寬泛，此種商業(yè)類國(guó)企大部分都屬于上述情形，即仍然承擔(dān)公共任務(wù)。

“純營(yíng)利性國(guó)企”則是指單純以追求利潤(rùn)為目標(biāo)的國(guó)企。經(jīng)過(guò)1995年至2006年的國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大批中小國(guó)有企業(yè)退出市場(chǎng)，“純營(yíng)利性國(guó)企”已經(jīng)十分少見，目前多見于房地產(chǎn)行業(yè)，也包括少量食品百貨類企業(yè)。對(duì)于此類國(guó)企，需要考慮的問(wèn)題是：追求利潤(rùn)本身是否也屬于公共任務(wù)？如果不是，那么純營(yíng)利性國(guó)企的存在有無(wú)正當(dāng)性基礎(chǔ)？關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，目前學(xué)界所達(dá)成的普遍共識(shí)是：僅僅追求利潤(rùn)本身不屬于公共任務(wù)，除非所取得的利潤(rùn)用于公共任務(wù)的完成，且必須保證每位公民都有可能因此任務(wù)的完成而獲益。(32)參見Wolfram Cremer, “Gewinnstreben als ?ffentliche Unternehmen legitierender Zweck: Die Antwort des Grundgesetzes，”D?V 2003, S.929 f.在現(xiàn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度下，僅五類中央企業(yè)需要上繳利潤(rùn)，所占總利潤(rùn)比例僅為0-25%，且上繳利潤(rùn)的絕大部分又“自體循環(huán)”后用于國(guó)企的自身發(fā)展。(33)參見《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步提高中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取比例的通知》(財(cái)企[2014]59號(hào))，2014年4月17日發(fā)布。這便涉及第二個(gè)問(wèn)題，不承擔(dān)公共任務(wù)的國(guó)企是否具有存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)。答案顯然是否定的。誠(chéng)如前文所述，公共任務(wù)的履行是國(guó)家存在的基礎(chǔ)，既然國(guó)企的本質(zhì)屬于國(guó)家，這一準(zhǔn)則同樣適用于國(guó)企。 所以，“純營(yíng)利性國(guó)企”并不具備正當(dāng)性基礎(chǔ)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)從中逐漸退出而讓位于市場(chǎng)力量。

2.作為第二性的組織屬性

國(guó)有企業(yè)本身是國(guó)家完成公共任務(wù)的一種私法組織工具，這一認(rèn)知背后蘊(yùn)含著行政組織法研究視角之變遷。傳統(tǒng)觀念中，人們習(xí)慣將行政組織視為國(guó)家行政權(quán)力存在與實(shí)施的表現(xiàn)形式。此即行政組織法的制度性視角，將行政組織視為國(guó)家權(quán)力的制度表現(xiàn)。此種視角之下，國(guó)有企業(yè)幾乎不可能會(huì)被視作行政組織范疇內(nèi)的研究對(duì)象。反而基于剝離行政權(quán)對(duì)企業(yè)的過(guò)度干預(yù)，即所謂政企分開之考慮，國(guó)有企業(yè)被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡可能擺脫行政組織屬性，而充分突顯企業(yè)的自主性。然而隨著研究的深入，行政組織被認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)從工具性的角度予以研究，即行政組織僅為國(guó)家履行公共任務(wù)與實(shí)現(xiàn)公共福祉之組織工具。如此一來(lái)，無(wú)論是公法組織還是私法組織，只要利于國(guó)家公共任務(wù)之履行，便可作為組織工具來(lái)使用。

當(dāng)國(guó)家利用國(guó)有企業(yè)這一私法組織工具完成公共任務(wù)時(shí)，它所采取的是親自參與經(jīng)濟(jì)生活的方式，此種打破國(guó)家在經(jīng)濟(jì)生活中傳統(tǒng)角色的新方式被稱為“柔性干預(yù)”。誠(chéng)如德國(guó)學(xué)者君特·平特(Günter Püttner)指出的那樣，國(guó)有企業(yè)是一種“天才的發(fā)明”，它將國(guó)家任務(wù)的履行與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為結(jié)合在一起，從而使國(guó)家可以有效地對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行柔性干預(yù)。(34)參見Stefan Storr, Der Staat als Unternehmer, Tübingen: Mohr Siebeck ,2001, S.57.“柔性干預(yù)”包括身份的柔性化與手段的柔性化。身份的柔性化是指，國(guó)家不再趾高氣揚(yáng)地運(yùn)用高權(quán)方式來(lái)干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是屈尊穿上“私法的袍服”，以競(jìng)爭(zhēng)者的身份出現(xiàn)在市場(chǎng)中。它首先體現(xiàn)為具體組織樣態(tài)的變化，譬如公司法人形式相較于科層制的政府組織而言，更能夠發(fā)揮高效、靈活、融資渠道廣等優(yōu)勢(shì)，以適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的經(jīng)濟(jì)生活之需求。其次，國(guó)家與其他市場(chǎng)主體的關(guān)系也發(fā)生了變化。國(guó)家不再僅僅扮演監(jiān)管者角色，而是“親自下場(chǎng)”參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這一過(guò)程中，作為企業(yè)的國(guó)家與競(jìng)爭(zhēng)者、消費(fèi)者均處于平等地位。手段的柔性化則是指，國(guó)家不再直接決定結(jié)果，而是通過(guò)影響決定的過(guò)程干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活。具體而言，作為企業(yè)的國(guó)家不再像在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下那樣直接決定生產(chǎn)種類與數(shù)量、交易價(jià)格等，也不再以行政許可、行政處罰等行政手段直接進(jìn)行干預(yù)，而是通過(guò)親自參加經(jīng)營(yíng)活動(dòng)間接性地影響市場(chǎng)供需。在這種模式下，調(diào)控對(duì)象往往作為競(jìng)爭(zhēng)者、合作方或是消費(fèi)者身份而出現(xiàn)，整個(gè)過(guò)程通常以交易方式完成。

(二)政府與市場(chǎng)維度下的雙軌制

行政組織私法化框架所形成的第二組共識(shí)是，私法化的行政組織應(yīng)當(dāng)在公法與私法中尋求平衡。具體到國(guó)有企業(yè)而言，現(xiàn)有法律調(diào)控機(jī)制實(shí)際上已經(jīng)呈現(xiàn)出公私交融的特征，其可被提煉為“雙軌制”。但是，現(xiàn)行“雙軌制”尚有進(jìn)一步完善的空間。

1. 政府維度下的雙軌制

目前涉及政府與國(guó)有企業(yè)關(guān)系的法律調(diào)控在形式上包含以下兩組：第一組以《公司法》為中心，主要遵循公司自治原則。第二組則以《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》為龍頭，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》為基礎(chǔ)，以國(guó)務(wù)院國(guó)資委制定公布的21個(gè)行政規(guī)章和115個(gè)規(guī)范性文件為主要內(nèi)容，包括各省市國(guó)資委起草制定的1 800多件地方規(guī)章和規(guī)范性文件。(35)參見《國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法〉有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)資發(fā)法規(guī)〔2008〕194號(hào))，2008年11月12日發(fā)布。該體系并非以公司自治為核心，而是以防止國(guó)有資產(chǎn)流失、保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全為主要目標(biāo)。

上述兩組法規(guī)范中實(shí)質(zhì)蘊(yùn)含著兩條調(diào)控軌道。軌道一不僅適用于國(guó)企，也適用于私營(yíng)企業(yè)，因而可稱之為“一般性私法框架”。在這一軌道中，國(guó)企原則上應(yīng)當(dāng)與私營(yíng)企業(yè)一樣，以保障公司自治為核心，注重對(duì)利潤(rùn)的追求。但是，僅僅依賴軌道一可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)國(guó)有企業(yè)公益性關(guān)照不足，這是因?yàn)橘Y合公司從來(lái)就不是為國(guó)有企業(yè)量身定制的形式，它很有可能會(huì)導(dǎo)致公司與國(guó)家間的關(guān)系疏遠(yuǎn)，從而使得公益性最終被資本逐利性所侵蝕。在一定程度上，軌道二是對(duì)軌道一進(jìn)行功能性彌補(bǔ)的公法性軌道，其側(cè)重于保障國(guó)有企業(yè)的公共任務(wù)之實(shí)現(xiàn)。譬如《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第36條規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)投資應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，并按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行可行性研究。由于軌道二排除了私營(yíng)企業(yè)而適用于國(guó)有企業(yè)，因此也可被稱為“特殊性公法規(guī)范”。

當(dāng)下政府被認(rèn)為對(duì)國(guó)企干預(yù)過(guò)多，很大程度上是緣于軌道二中的行政手段運(yùn)用過(guò)多所致。為了防止國(guó)企的公益性被營(yíng)利性所侵蝕，軌道二中設(shè)計(jì)了許多直接運(yùn)用行政權(quán)干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的條款。首先，國(guó)資委下發(fā)的各種文件中，不乏直接干預(yù)國(guó)企具體治理內(nèi)容者。比如，直接干預(yù)企業(yè)的高管薪酬、職工福利、培訓(xùn)安排、財(cái)務(wù)信息化等內(nèi)容的例子并不鮮見。(36)參見鄧峰：《國(guó)資委的歷史使命已經(jīng)完成》，http://ah.ifeng.com/news/wangluo/detail_2015_09/24/4385056_0.shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年12月11日。其次，軌道二中包含不少行政審批性條款。比如《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第29條、第34條與第35條。再如國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓領(lǐng)域繁多的行政規(guī)章與規(guī)范性文件之規(guī)定。如此一來(lái)，國(guó)企難免被行政權(quán)牢牢捆住手腳。

要突破上述困境便必須認(rèn)識(shí)到，保障國(guó)有企業(yè)公益性并非僅能通過(guò)行政手段得以實(shí)現(xiàn)。軌道二中大量使用行政權(quán)的目的無(wú)非在于確保國(guó)家對(duì)國(guó)企的控制力，即國(guó)家之于國(guó)企的“影響義務(wù)”。(37)參見Günter Püttner, “Die Einwirkungspflicht-Zur Problematik ?ffentlicher Einrichtung in Privatrechtsform,”DVBI 1975, S.353 ff.但影響義務(wù)并非只能通過(guò)行政手段實(shí)現(xiàn)，而以過(guò)度干預(yù)國(guó)企經(jīng)營(yíng)自主性為代價(jià)保障其公益性之實(shí)現(xiàn)則更不可取。反觀當(dāng)下中國(guó)現(xiàn)實(shí)，國(guó)有企業(yè)剛剛完成向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)身，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印尚未完全祛除。因此，行政手段的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)盡量縮減與避免，以真正發(fā)揮公司法人形式所具有的高效、靈活、融資能力強(qiáng)、盈利性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)。2017年《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》中一口氣精簡(jiǎn)了43項(xiàng)國(guó)資監(jiān)管事項(xiàng)，正是體現(xiàn)改革實(shí)踐弱化行政干預(yù)的趨勢(shì)。

可能的出路在于：最大限度地借助于軌道一實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)國(guó)企的影響義務(wù)。具體實(shí)現(xiàn)途徑主要包括人事管理與章程參與。首先，人事管理是指國(guó)資委通過(guò)派往國(guó)有企業(yè)的人員貫徹自身意志，保證國(guó)有企業(yè)公益性不被營(yíng)利性侵蝕。基于董事會(huì)獨(dú)立原則，人事管理的可能性集中于被委派的股東和監(jiān)事上。在股東層面上，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第13條規(guī)定，被委派股東應(yīng)當(dāng)按照委派機(jī)構(gòu)的指示提出提案、發(fā)表意見、行使表決權(quán)，并將其履職狀況及時(shí)報(bào)告委派機(jī)構(gòu)。在監(jiān)事層面上，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第19條規(guī)定了監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督義務(wù)?！秶?guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》第9、10條進(jìn)一步規(guī)定，監(jiān)事會(huì)每次對(duì)企業(yè)進(jìn)行檢查結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出檢查報(bào)告，并將報(bào)告報(bào)送政府有關(guān)部門。其次，應(yīng)當(dāng)充分利用公司章程的形成空間。在我國(guó)，公司章程多為《公司法》相關(guān)規(guī)定的簡(jiǎn)單重復(fù)，其價(jià)值尚未充分發(fā)揮。以上海國(guó)有企業(yè)為例，為更好地貫徹建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心的國(guó)家戰(zhàn)略，上海國(guó)資委引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)將增強(qiáng)創(chuàng)新寫入公司章程中，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略與公司戰(zhàn)略的統(tǒng)一。(38)參見金琳：《上海市國(guó)資委積極鼓勵(lì)國(guó)企創(chuàng)新》，《上海國(guó)資》2016年第6期。

總而言之，國(guó)資委的“紅頭文件”式管理應(yīng)盡量避免與審批制管理會(huì)導(dǎo)致影響義務(wù)與公司自治間的失衡，盡量在私法框架內(nèi)尋求國(guó)有企業(yè)雙重性的平衡方為解決之道。當(dāng)僅借助私法框架確實(shí)無(wú)法達(dá)成國(guó)有企業(yè)的公共任務(wù)時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)更換完成此項(xiàng)任務(wù)的組織形式，而非不惜訴諸更具強(qiáng)度的行政手段予以簡(jiǎn)單粗暴性處理。

2. 市場(chǎng)維度下的雙軌制

以市場(chǎng)維度觀之，國(guó)有企業(yè)與其他競(jìng)爭(zhēng)者之間的關(guān)系也處于雙軌制法律調(diào)控體系之下，一為競(jìng)爭(zhēng)法，另一為產(chǎn)業(yè)法。競(jìng)爭(zhēng)法軌道是指，國(guó)企與私營(yíng)企業(yè)同樣受到以《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》(以下簡(jiǎn)稱《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》)與《反壟斷法》及其配套性文件的調(diào)控，主要以保障競(jìng)爭(zhēng)者的平等地位、推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)自由為核心原則。產(chǎn)業(yè)法軌道由公用事業(yè)領(lǐng)域的各單行法與行政規(guī)定構(gòu)成。比如，《中華人民共和國(guó)電力法》(以下簡(jiǎn)稱《電力法》)對(duì)電力供應(yīng)、定價(jià)等內(nèi)容做出特殊規(guī)定，《石油價(jià)格管理辦法》限制我國(guó)成品油的最高指導(dǎo)價(jià)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的影響，我國(guó)產(chǎn)業(yè)法以“行政主導(dǎo)”為根本特征。(39)參見葉衛(wèi)平：《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的反壟斷法思考》，《法商研究》2010年第6期。如此一來(lái)，產(chǎn)業(yè)法不但未能促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，為了實(shí)現(xiàn)特定公益目標(biāo)甚至?xí)俪蓢?guó)有企業(yè)壟斷局面的形成。

競(jìng)爭(zhēng)法與產(chǎn)業(yè)法分別維護(hù)的核心價(jià)值“競(jìng)爭(zhēng)”與“壟斷”無(wú)疑截然相反。那么國(guó)有企業(yè)是否能夠在二者之間尋求平衡呢？換言之，問(wèn)題的關(guān)鍵在于，國(guó)有企業(yè)究竟是否可以享有壟斷地位。既然私營(yíng)企業(yè)需遵循自由競(jìng)爭(zhēng)原則，國(guó)有企業(yè)得以例外的正當(dāng)性基礎(chǔ)又是為何？為此，首先應(yīng)當(dāng)厘清的是，國(guó)有企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)仍屬于國(guó)家對(duì)于私人競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的干預(yù)。競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)一直以來(lái)被認(rèn)為屬于私人領(lǐng)域，新古典自由主義學(xué)說(shuō)的代表人物哈耶克早就將競(jìng)爭(zhēng)定義為一種“自我發(fā)現(xiàn)的過(guò)程”，并不信任國(guó)家干預(yù)。(40)參見弗里德里?！ゑT·哈耶克：《哈耶克文選》，鄭州：河南大學(xué)出版社，2015年，第161-164頁(yè)。國(guó)家以企業(yè)形式參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，仍然是對(duì)于私人領(lǐng)域的干預(yù)，它不同于私人之間的競(jìng)爭(zhēng)，因而需要具備一定的正當(dāng)性基礎(chǔ)。此種正當(dāng)性基礎(chǔ)是，國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)行為應(yīng)以完成公共任務(wù)為目標(biāo)。這是因?yàn)?，?quán)限與自由是國(guó)家與社會(huì)區(qū)分之表現(xiàn)。權(quán)限意味著受限，國(guó)家只能從事與完成國(guó)家任務(wù)、促進(jìn)公益相關(guān)的活動(dòng)。同時(shí)，按照比例原則的要求，國(guó)家活動(dòng)還需對(duì)公共任務(wù)的完成具有適合性與必要性。(41)參見陳征：《國(guó)家從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的憲法界限——以私營(yíng)企業(yè)家的基本權(quán)利為視角》，《中國(guó)法學(xué)》2011年第1期。

無(wú)論是壟斷性國(guó)企還是競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企，都必須符合上述前提。換言之，壟斷與競(jìng)爭(zhēng)都只是國(guó)有企業(yè)的行為所遵循的價(jià)值，其均應(yīng)服務(wù)于企業(yè)的公益性功能。就壟斷性國(guó)企而言，根據(jù)《反壟斷法》第7條之規(guī)定，國(guó)企壟斷主要集中于公用事業(yè)領(lǐng)域。這一領(lǐng)域?qū)芫€網(wǎng)絡(luò)之依賴使其具有投資額巨大、周期長(zhǎng)、沉沒(méi)成本高等特點(diǎn)，國(guó)有企業(yè)的進(jìn)入有利于抑制市場(chǎng)失靈，保持價(jià)格穩(wěn)定與產(chǎn)能充足，滿足人民生活與生產(chǎn)的基本需要。但是，當(dāng)國(guó)企的壟斷地位不再對(duì)于其公共任務(wù)的完成具有適合性與必要性時(shí)，其壟斷地位便失去了正當(dāng)性基礎(chǔ)。譬如，在電信行業(yè)中，由于互聯(lián)網(wǎng)與通信技術(shù)的顛覆性發(fā)展，對(duì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的依賴程度大大減弱。國(guó)有壟斷模式帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)已不再明顯。正因如此，相關(guān)行業(yè)內(nèi)的國(guó)家壟斷也呈現(xiàn)出因市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)滑動(dòng)的趨勢(shì)。放開虛擬運(yùn)營(yíng)商牌照、引入民資、全面實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)等改革舉措均體現(xiàn)了上述趨勢(shì)。

即便是競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企，公共任務(wù)的完成仍然是其首要目標(biāo)。與壟斷性國(guó)企通過(guò)國(guó)有壟斷實(shí)現(xiàn)其公益性不同，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企主要是利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制完成公共任務(wù)。就行為機(jī)制而言，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企應(yīng)當(dāng)與私營(yíng)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中居于平等地位。誠(chéng)如國(guó)際上普遍推行的“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策便要求，政府的商業(yè)活動(dòng)不得因其公共部門所有權(quán)地位而享受私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)者所不能享有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)享有的稅收減免、融資優(yōu)惠、交叉補(bǔ)貼等諸多優(yōu)勢(shì)無(wú)疑違反了平等競(jìng)爭(zhēng)原則，應(yīng)當(dāng)逐漸予以革除。就功能歸屬而言，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的根本目標(biāo)仍在于公共任務(wù)之完成。正因如此，憂慮“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策可能會(huì)促使國(guó)有企業(yè)成為完全“商主體”，以利益最大化為目標(biāo)，并導(dǎo)致國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力的逐漸喪失大可不必。(42)參見胡改蓉：《競(jìng)爭(zhēng)中立對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)的影響及法制應(yīng)對(duì)》，《法律科學(xué)》2014年第6期。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有助于激發(fā)國(guó)有企業(yè)活力，提高自身經(jīng)營(yíng)能力，國(guó)企自身實(shí)力的壯大也利于其公共任務(wù)之完成。若在某一特定領(lǐng)域，社會(huì)資本具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，那么也就意味著國(guó)家并無(wú)太大必要進(jìn)入該領(lǐng)域，相關(guān)任務(wù)完全可以由私營(yíng)企業(yè)完成。因此，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入不僅有利于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的優(yōu)化布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整，也是為國(guó)家參與競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)設(shè)定了界限。

五、結(jié) 語(yǔ)

中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革是一場(chǎng)實(shí)踐倒逼下的行政組織私法化進(jìn)程。誕生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)有企業(yè)徒有“企業(yè)”之名，實(shí)為幾無(wú)自主性的行政機(jī)關(guān)附屬物?；诮?jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌歷史背景下向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“轉(zhuǎn)身”之實(shí)踐需求，國(guó)有企業(yè)公司制改革使其在組織形式上徹底轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的私法人。又因其所具有的戰(zhàn)略功能與重要地位之特殊性，中國(guó)國(guó)有企業(yè)不可能等同于一般性商事公司。國(guó)有企業(yè)在功能上需承擔(dān)的公共任務(wù)，與其組織上的私法人屬性產(chǎn)生了分離，這正是導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)雙重屬性困境的根源之所在。

迥異于私法性視角下誕生的傳統(tǒng)學(xué)理，立基于公法性視角的行政組織私法化框架為國(guó)有企業(yè)組織屬性與功能性質(zhì)之分離提供了理論基礎(chǔ)。國(guó)有企業(yè)是“穿上私法袍服”的國(guó)家，是國(guó)家“親自下場(chǎng)”從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的私法組織工具。所以，國(guó)有企業(yè)既在功能意義上具有國(guó)家屬性，又在組織意義上具有私法人屬性。兩種屬性之分離可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)的法律調(diào)控產(chǎn)生沖突。一方面，國(guó)有企業(yè)在組織形式上屬于私法人，其行為規(guī)范應(yīng)在私法框架內(nèi)進(jìn)行。另一方面，國(guó)有企業(yè)代表國(guó)家承擔(dān)公共任務(wù)，因而必須受到公法調(diào)控，以保證公共任務(wù)順利實(shí)現(xiàn)。此種沖突只能藉由具體法律制度中公私法交融的“雙軌制”設(shè)計(jì)予以消弭，這與一般性商事公司所處的單一私法性軌道存在著根本性差異。國(guó)有企業(yè)固然可稱為一種“天才的發(fā)明”，如何在充分發(fā)揮私法人所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，避免國(guó)有企業(yè)的公益性被私法人所天然具有的逐利性腐蝕，從而妥當(dāng)處理二者的關(guān)系，是這場(chǎng)對(duì)中國(guó)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的重要改革能否取得理想成效的關(guān)鍵。為此，國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略功能的順利實(shí)現(xiàn)不僅需要決策者的勇氣與決心，更加需要公有制基礎(chǔ)上運(yùn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的精密法律設(shè)計(jì)與平衡。