粵港澳大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度的發(fā)展與對(duì)策分析

鄧偉強(qiáng)

(1. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720；2.珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治協(xié)同創(chuàng)新中心，廣東 珠海 519000)

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系”[1]。2019年發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》確定粵港澳大灣區(qū)(以下簡(jiǎn)稱大灣區(qū))包括廣東省的九個(gè)城市和香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)，涉及一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三種法系，在大灣區(qū)建設(shè)過程中對(duì)內(nèi)降低由于“兩制”差異造成的制度運(yùn)行成本是首要工作，尤其是因法系不同而造成的制度差異。[2]調(diào)解作為一種非訴訟糾紛解決方式，將大灣區(qū)的歷史文化僑鄉(xiāng)傳統(tǒng)與中國(guó)崇尚和諧的傳統(tǒng)以及國(guó)際社會(huì)對(duì)多邊主義的重視與和諧的國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系融會(huì)貫通。發(fā)展大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度，不僅有利于化解粵港澳三地深度合作過程中所出現(xiàn)的民間糾紛，也有利于對(duì)接國(guó)際的訴訟外調(diào)解制度。澳門、珠海、中山、江門、佛山、肇慶六個(gè)城市位于大灣區(qū)西部地區(qū)，其地理相鄰、人脈相牽、氣候相連、民俗相親、語言相連，各城市之間人口有極密切的地緣、親緣、史緣的紐帶關(guān)系。本文將以這六個(gè)城市為例，重點(diǎn)介紹其訴訟外調(diào)解的現(xiàn)狀，參考當(dāng)前聯(lián)合國(guó)和歐盟在跨地區(qū)糾紛調(diào)解方面的一些做法，對(duì)大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度進(jìn)行展望。

一、大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度的現(xiàn)狀

對(duì)于“調(diào)解”的概念，目前國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界并無統(tǒng)一的界定?！堵?lián)合國(guó)關(guān)于調(diào)解所產(chǎn)生的國(guó)際和解協(xié)議公約》第2條第3款指出，調(diào)解是指由一名或者幾名第三人(調(diào)解員)協(xié)助，在其無權(quán)對(duì)爭(zhēng)議當(dāng)事人強(qiáng)加解決辦法的情況下，當(dāng)事人設(shè)法友好解決其爭(zhēng)議的過程。聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)指出，調(diào)解應(yīng)以示例表明這一過程的關(guān)鍵特征(即第三人協(xié)助當(dāng)事人就其爭(zhēng)議達(dá)成友好解決)，而不論使用何種術(shù)語提及這一過程。[3]歐盟頒布的《關(guān)于民商事調(diào)解若干問題的指令》第3條指出，“調(diào)解是指某一特定程序，無論其是如何被命名或被歸屬的，憑借該程序，糾紛的雙方或多方當(dāng)事人得以在調(diào)解人的協(xié)助下，在自愿的基礎(chǔ)上通過他們自身的努力來達(dá)成糾紛解決方案之合意”[4]。在國(guó)內(nèi)，調(diào)解制度是指經(jīng)過第三者的排解疏導(dǎo)，說服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的一種活動(dòng)。[5]雖然定義各有不同表述，但仍可歸納出：調(diào)解為一種自愿性、系統(tǒng)化的程序，調(diào)解人推動(dòng)沖突雙方之間的溝通，使他們能夠承擔(dān)起尋找糾紛爭(zhēng)議解決方案的責(zé)任。訴訟外調(diào)解的種類主要包括行政調(diào)解、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、勞動(dòng)調(diào)解。仲裁調(diào)解由于具有準(zhǔn)司法屬性，依附于或設(shè)有類似訴訟的程序，因此本文不重點(diǎn)討論仲裁調(diào)解，只集中討論訴訟外的調(diào)解制度。

(一)行政調(diào)解

行政調(diào)解的范圍主要包含兩大類：“第一類為公民、法人或其他組織與行政機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議或民事糾紛；第二類為公民、法人或其他組織相互之間發(fā)生屬于行政機(jī)關(guān)管理職權(quán)范圍內(nèi)的民事糾紛?！盵6]行政調(diào)解以其快捷、低廉地實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)?、增進(jìn)社會(huì)和諧、減輕法院的負(fù)擔(dān)、強(qiáng)化政府職能轉(zhuǎn)變、塑造服務(wù)型政府理念等價(jià)值內(nèi)涵，越來越多為社會(huì)、當(dāng)事人所青睞。黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》，要求“健全行政調(diào)解制度”[7]。司法部要求強(qiáng)化人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用，加強(qiáng)行政調(diào)解、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解工作，加強(qiáng)各類調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)，積極主動(dòng)防范風(fēng)險(xiǎn)、化解矛盾。[8]

澳門、珠海、中山、江門、佛山、肇慶六個(gè)城市沒有統(tǒng)一規(guī)范的行政調(diào)解的專門性法律和行政法規(guī)，有關(guān)制度規(guī)定散見于不同的單行法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件之中。六個(gè)城市的行政調(diào)解機(jī)制可分三類：第一，法律法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)調(diào)解的權(quán)利。珠海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理?xiàng)l例》第44條規(guī)定，當(dāng)事人一致申請(qǐng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)解的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)予調(diào)解?！栋拈T世界貿(mào)易中心仲裁中心內(nèi)部規(guī)章》第4條規(guī)定，對(duì)于澳門世界貿(mào)易中心會(huì)員之間、其他世貿(mào)中心及/或世界貿(mào)易中心協(xié)會(huì)會(huì)員之間、澳門世界貿(mào)易中心會(huì)員/其他世貿(mào)中心/世界貿(mào)易中心協(xié)會(huì)會(huì)員與第三人之間、任何其他個(gè)人或?qū)嶓w之間的民事、行政或商事糾紛，可透過澳門世界貿(mào)易中心仲裁中心的調(diào)解程序解決爭(zhēng)議。因此，從服務(wù)范圍來看。澳門特區(qū)政府設(shè)立的澳門世界貿(mào)易中心仲裁中心既有行政調(diào)解的任務(wù)，亦有人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等任務(wù)。第二，調(diào)解制度結(jié)合訴訟程序、仲裁規(guī)則或與仲裁混合運(yùn)作?！吨楹＝?jīng)濟(jì)特區(qū)人民調(diào)解條例》僅對(duì)人民調(diào)解與行政機(jī)關(guān)調(diào)解的糾紛移交制度作出規(guī)限，“行政機(jī)關(guān)自行調(diào)解的案件，經(jīng)當(dāng)事人同意的，可以委托人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解，也可以邀請(qǐng)人民調(diào)解委員會(huì)協(xié)助調(diào)解”；同時(shí)按照條例的規(guī)定，人民法院可對(duì)于進(jìn)入訴訟程序的民事案件，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)對(duì)于符合刑事和解條件的案件，可以委托人民調(diào)解委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行調(diào)解?！吨楹Ｖ俨梦瘑T會(huì)仲裁規(guī)則》規(guī)定在庭前會(huì)議，可以明確當(dāng)事人是否愿意調(diào)解和調(diào)解期限。由此可見調(diào)解、仲裁、訴訟三者在珠海市已從制度上混合并用來解決糾紛。第三，部分地方設(shè)有行政調(diào)解工作制度?！吨猩绞行姓{(diào)解辦法》和《佛山市人民政府辦公室關(guān)于加強(qiáng)我市行政調(diào)解工作的意見》規(guī)范了行政調(diào)解的受案范圍為行政爭(zhēng)議和民事爭(zhēng)議兩類，亦明確了調(diào)解機(jī)關(guān)、調(diào)解程序等，但相關(guān)的細(xì)則各有獨(dú)特性，中山市規(guī)定調(diào)解協(xié)議書具有民事合同的性質(zhì)，調(diào)解不得收取任何費(fèi)用，而佛山市對(duì)調(diào)解員提出具體要求。第四，部分行政機(jī)關(guān)制定自身調(diào)解工作制度。比如澳門的《醫(yī)療爭(zhēng)議調(diào)解中心》行政法規(guī)對(duì)醫(yī)療事故的賠償爭(zhēng)議調(diào)解作出規(guī)范。

(二)人民調(diào)解

人民調(diào)解，是指經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解，引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成消除民間糾紛的調(diào)解協(xié)議的活動(dòng)?！吨腥A人民共和國(guó)人民調(diào)解法》(以下簡(jiǎn)稱《人民調(diào)解法》)共35條，詳細(xì)規(guī)定人民調(diào)解組織、人員、程序、協(xié)議。廣東省出臺(tái)《廣東省實(shí)施〈人民調(diào)解法〉辦法》，在《人民調(diào)解法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確規(guī)定專職人民調(diào)解員的配備、經(jīng)費(fèi)保障、行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，以及人民調(diào)解委員會(huì)、人民調(diào)解員和相關(guān)指導(dǎo)部門的法律責(zé)任?！稄V東省高級(jí)人民法院關(guān)于非訴訟調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的指導(dǎo)意見》第7條更規(guī)定，經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人自調(diào)解協(xié)議生效之日起30日后才向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)的，人民法院可以受理。這六個(gè)城市的人民調(diào)解有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，人民調(diào)解受到廣泛重視，設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，推動(dòng)人民調(diào)解工作擴(kuò)大至醫(yī)療、交通事故損害賠償、保險(xiǎn)、企業(yè)信用、版權(quán)保護(hù)、專利、婚姻家庭、婦女兒童權(quán)益、物業(yè)、金融、玉器、商會(huì)等領(lǐng)域，并推動(dòng)打造人民調(diào)解品牌欄目和個(gè)人品牌調(diào)解室。比如，肇慶市出臺(tái)《肇慶市人民調(diào)解員“以案定補(bǔ)”管理辦法》和《肇慶市人民調(diào)解服務(wù)指南》，并成立廣東省首家地市級(jí)企業(yè)信用糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，建立人民調(diào)解員培訓(xùn)基地。澳門雖然沒有名為人民調(diào)解的制度，但澳門是一個(gè)社團(tuán)社會(huì)，居民之間或居民與政府之間發(fā)生糾紛，大多通過社團(tuán)或?qū)I(yè)界別團(tuán)體的協(xié)助，以調(diào)解或協(xié)商方式解決，相關(guān)人民調(diào)解制度或規(guī)范可見于勞動(dòng)法律關(guān)系、消費(fèi)爭(zhēng)議、樓宇管理爭(zhēng)執(zhí)等方面調(diào)解的法規(guī)或仲裁制度。澳門于1998年成立澳門世界貿(mào)易中心仲裁中心，推廣及發(fā)展調(diào)解這種非司法性質(zhì)的解決紛爭(zhēng)的程序。

第二，推動(dòng)跨單位調(diào)解糾紛。佛山市建立專業(yè)人民調(diào)解中心，“一門式”受理醫(yī)療、物業(yè)管理、交通事故、治安管理、訴調(diào)銜接等各類矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)受理、登記、分流、承辦、督辦、結(jié)案各個(gè)環(huán)節(jié)的有效銜接。珠海市出臺(tái)《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民調(diào)解條例》，提出對(duì)重大疑難糾紛和跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的矛盾糾紛，由各部門指派相關(guān)成員單位抽調(diào)精干力量組成“流動(dòng)調(diào)解隊(duì)伍”，趕赴糾紛現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行集中調(diào)解。

第三，聯(lián)合調(diào)解機(jī)制取得突破。澳門世界貿(mào)易中心仲裁中心聯(lián)同大灣區(qū)相關(guān)組織共同簽署《粵澳地區(qū)金融糾紛調(diào)解合作框架協(xié)議》，合作構(gòu)建金融糾紛調(diào)解的機(jī)制。中山市與江門市建立雙方的跨界矛盾糾紛調(diào)解工作室，設(shè)立“中山江門跨界糾紛人民調(diào)解工作室”和“江中跨界糾紛調(diào)解工作室”。

第四，在長(zhǎng)期的人民調(diào)解工作中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。中山市于2018年出版《中山市人民調(diào)解案例庫》，為常見糾紛提供指引，并設(shè)立人民調(diào)解專家?guī)?，專家包括醫(yī)生、律師、公職人員等。江門市形成“鶴城模式”，將鶴城鎮(zhèn)轄區(qū)重新劃分為53個(gè)網(wǎng)格單元，組織一支53人網(wǎng)格員隊(duì)伍，成立村調(diào)解小組，并調(diào)動(dòng)社工、義工、網(wǎng)格員、調(diào)解員合力化解社會(huì)矛盾糾紛。

第五，人民調(diào)解跨入智能時(shí)代。佛山市司法局建立在線司法確認(rèn)平臺(tái)，開展線上“網(wǎng)格+調(diào)解”、線下“接待+調(diào)解”工作模式。[9]在新冠肺炎疫情期間，廣東省司法廳出臺(tái)《廣東省人民調(diào)解工作參與新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作指引》，要求利用電話、微信等方式解答調(diào)解申請(qǐng)人的咨詢事宜，并通過廣東“慧”調(diào)解、粵省事等協(xié)助爭(zhēng)議雙方開展在線調(diào)解。

(三)商事調(diào)解

商事調(diào)解的適用范圍主要包括貿(mào)易、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、航運(yùn)、保險(xiǎn)以及其他商事、海事等領(lǐng)域的爭(zhēng)議。目前，我國(guó)尚未將商事調(diào)解作為一種獨(dú)立的調(diào)解方式作出制度規(guī)范，其相關(guān)規(guī)定散見于不同層次的法律規(guī)范和民間制度中。一方面在訴訟調(diào)解和仲裁調(diào)解中有包含商事調(diào)解的內(nèi)容，如《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》《中華人民共和國(guó)合同法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)公司法》等都有相關(guān)的規(guī)定；另一方面在人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解中也有涉及商事糾紛的調(diào)解，亦發(fā)布行業(yè)的商事調(diào)解規(guī)則，成立以行業(yè)為基礎(chǔ)的調(diào)解中心及綜合性的商事調(diào)解中心。

六個(gè)城市在商事調(diào)解方面發(fā)展不一，部分地方更注重以人民調(diào)解來解決商事糾紛，部分地方則將商事調(diào)解制度擴(kuò)展至民商事調(diào)解制度。如佛山市總商會(huì)與佛山市律師協(xié)會(huì)共同成立佛山市商會(huì)企業(yè)商事糾紛調(diào)解指導(dǎo)中心，佛山仲裁院成立商事調(diào)解中心；佛山市聘請(qǐng)港澳臺(tái)籍人士擔(dān)任商事調(diào)解員；佛山市、區(qū)兩級(jí)成立的訴前和解中心，針對(duì)法院前置分流的勞動(dòng)爭(zhēng)議、機(jī)動(dòng)車交通事故、保險(xiǎn)合同、物業(yè)服務(wù)合同等28類民商事案件，進(jìn)行集中訴前調(diào)解。而澳門特區(qū)政府正草擬作為各類調(diào)解制度基礎(chǔ)的《民商事調(diào)解法》的法案文本。此外，六個(gè)城市正加緊跨境調(diào)解制度的建設(shè)。2017年商務(wù)部和澳門特別行政區(qū)經(jīng)濟(jì)財(cái)政司簽署的《〈內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉投資協(xié)議》，其中將調(diào)解作為解決投資爭(zhēng)端的方式。[10]最高人民法院與澳門特別行政區(qū)簽署《關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)法院就民商事案件相互委托送達(dá)司法文書和調(diào)取證據(jù)的安排》，其中在內(nèi)地的司法文書包括調(diào)解書。[11]廣東省高級(jí)人民法院和省司法廳于2020年聯(lián)合公布了《廣東自貿(mào)區(qū)跨境商事糾紛調(diào)解規(guī)則》，為推動(dòng)多元化解涉粵港澳三地商事糾紛提供了規(guī)范遵循。

(四)行業(yè)調(diào)解

行業(yè)調(diào)解是行業(yè)協(xié)會(huì)站在行業(yè)共同利益的基礎(chǔ)上對(duì)成員之間的利益關(guān)系進(jìn)行平衡，并最終促成糾紛雙方達(dá)成和解協(xié)議的過程。行業(yè)調(diào)解的糾紛包括企業(yè)或商家與消費(fèi)者之間關(guān)于產(chǎn)品或服務(wù)的糾紛，行業(yè)內(nèi)部企業(yè)不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)或債權(quán)債務(wù)糾紛。最高人民法院和全國(guó)工商聯(lián)出臺(tái)《關(guān)于發(fā)揮商會(huì)調(diào)解優(yōu)勢(shì) 推進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)的意見》，提出商會(huì)調(diào)解以民營(yíng)企業(yè)的各類民商事糾紛為主，包括商會(huì)會(huì)員之間的糾紛，會(huì)員企業(yè)內(nèi)部的糾紛，會(huì)員與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)關(guān)聯(lián)方之間的糾紛，會(huì)員與其他單位或人員之間的糾紛，以及其他涉及適合商會(huì)調(diào)解的民商事糾紛。[12]

六個(gè)城市行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展相關(guān)，隨之建立起不同的糾紛解決組織和程序，并具有濃厚的僑鄉(xiāng)特色。2018年佛山市建筑行業(yè)調(diào)解中心成立，以化解協(xié)會(huì)成員之間以及協(xié)會(huì)成員與其他主體之間的應(yīng)收賬款及相關(guān)民事糾紛；佛山成立異地商會(huì)企業(yè)調(diào)解中心，考慮到泉州人在佛山開辦的各類企業(yè)有近3000家，成立了佛山市福建省泉州商會(huì)企業(yè)調(diào)解中心，幫助會(huì)員在法治的框架下調(diào)解矛盾和糾紛。澳門的行業(yè)自治組織很多，僅工商及服務(wù)類別已超過260個(gè)，其中澳門中華總商會(huì)于1912年設(shè)立，是澳門歷史悠久的團(tuán)體，維護(hù)工商界正當(dāng)權(quán)益。澳門金融管理局、澳門消費(fèi)者委員會(huì)、澳門世界貿(mào)易中心仲裁中心簽署了《關(guān)于設(shè)立金融消費(fèi)糾紛調(diào)解計(jì)劃的合作備忘錄》，所有獲澳門金融管理局許可的金融機(jī)構(gòu)成為“調(diào)解計(jì)劃”的成員，調(diào)解條件為申索額不高于100萬澳門元的金融消費(fèi)爭(zhēng)議，以及爭(zhēng)議人首次知悉其損失之日起計(jì)兩年內(nèi)提出的調(diào)解請(qǐng)求。澳門、珠海(橫琴)、中山、江門消費(fèi)者組織簽署“跨域視頻調(diào)解機(jī)制”合作協(xié)議，并上線“跨域視頻調(diào)解平臺(tái)”，當(dāng)?shù)叵M(fèi)者可通過該機(jī)制以在線視頻“零跑動(dòng)”方式解決消費(fèi)糾紛，各地消費(fèi)者組織也可實(shí)現(xiàn)重要消費(fèi)信息的預(yù)警和實(shí)時(shí)共享。

(五)勞動(dòng)調(diào)解

勞動(dòng)調(diào)解是經(jīng)企業(yè)內(nèi)部設(shè)立的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)調(diào)解勞動(dòng)爭(zhēng)議，在實(shí)踐過程中更多以人民調(diào)解的方式進(jìn)行勞動(dòng)調(diào)解?！吨腥A人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》(以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》)適用六類勞動(dòng)爭(zhēng)議：(1)因確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生的爭(zhēng)議；(2)因訂立、履行、變更、解除和終止勞動(dòng)合同發(fā)生的爭(zhēng)議；(3)因除名、辭退和辭職、離職發(fā)生的爭(zhēng)議；(4)因工作時(shí)間、休息休假、社會(huì)保險(xiǎn)、福利、培訓(xùn)以及勞動(dòng)保護(hù)發(fā)生的爭(zhēng)議；(5)因勞動(dòng)報(bào)酬、工傷醫(yī)療費(fèi)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者賠償金等發(fā)生的爭(zhēng)議；(6)法律、法規(guī)規(guī)定的其他勞動(dòng)爭(zhēng)議。廣東省大力推動(dòng)勞動(dòng)調(diào)解，并將其作為法治建設(shè)的績(jī)效指標(biāo)。廣東省的《法治廣東建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(適用于地級(jí)以上市)》將“街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、村居勞動(dòng)人事爭(zhēng)議調(diào)解組織、隊(duì)伍業(yè)務(wù)建設(shè)與經(jīng)費(fèi)保障和勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁隊(duì)伍和效能建設(shè)”納入評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。[13]1632017年8月23日，廣東省人社廳辦公室印發(fā)《廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解綜合示范工作實(shí)施方案》，確定佛山市、中山市、江門市、肇慶市10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解省級(jí)綜合示范單位。

無論是制度建設(shè)還是實(shí)際應(yīng)用，勞動(dòng)調(diào)解在廣東已有豐富的經(jīng)驗(yàn)，六個(gè)城市紛紛出臺(tái)相關(guān)文件，如中山市出臺(tái)《關(guān)于建立中山市勞動(dòng)爭(zhēng)議替代性解決機(jī)制(ADR)的指導(dǎo)意見》，提出勞資雙方以約定形式明確發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議后先行調(diào)解作為勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的必經(jīng)程序，調(diào)解不成的簡(jiǎn)化勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁程序，促使勞資雙方更快捷、有效、妥善解決勞動(dòng)爭(zhēng)議、維護(hù)勞動(dòng)關(guān)系的和諧穩(wěn)定。[14]澳門亦有相關(guān)的法律規(guī)范，《勞動(dòng)訴訟法典》特別設(shè)有一個(gè)先行的調(diào)解階段，因工作意外或職業(yè)病所產(chǎn)生的權(quán)利而提起的訴訟程序，當(dāng)檢察院收到發(fā)生工作意外或職業(yè)病的“通知書”時(shí)[15]，由檢察院負(fù)責(zé)主持的調(diào)解階段便正式展開。[16]而且，各地政府不斷探索“網(wǎng)上調(diào)解”“異地調(diào)解”等新方式新方法，開展涉港澳企業(yè)和勞動(dòng)者的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解工作。在新冠肺炎疫情期間，中山市、江門市等地發(fā)布有關(guān)做好新冠肺炎疫情防控期間勞動(dòng)關(guān)系工作指引的通知，均提出引導(dǎo)當(dāng)事人通過粵省事微信小程序申請(qǐng)調(diào)解。廣東省人社廳還出臺(tái)《關(guān)于支持珠海市橫琴新區(qū)人社事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的意見》，提出“探索建立跨境勞動(dòng)用工糾紛替代性解決機(jī)制，打造與港澳和國(guó)際接軌的勞動(dòng)爭(zhēng)議速調(diào)快裁服務(wù)模式”[17]。

二、大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度存在的問題

(一)行政調(diào)解存在的問題

目前行政調(diào)解存在以下問題：第一，行政調(diào)解的范圍界定不一。如《佛山市人民政府辦公室關(guān)于加強(qiáng)我市行政調(diào)解工作的意見》規(guī)定行政調(diào)解的范圍包括土地的經(jīng)營(yíng)、承包、流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生的民事糾紛[18]，但《中山市行政調(diào)解辦法》僅規(guī)定可調(diào)解土地權(quán)屬的民事糾紛。[19]第二，行政調(diào)解程序不一。如中山市的行政調(diào)解是由當(dāng)事人以書面或口頭方式申請(qǐng)，而佛山市規(guī)定行政調(diào)解既可由當(dāng)事人提出申請(qǐng)，也可經(jīng)征得當(dāng)事人的同意后，由行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)開展調(diào)解，而且在調(diào)解制度中更設(shè)有回訪環(huán)節(jié)，要求行政機(jī)關(guān)跟進(jìn)當(dāng)事人履行協(xié)議的情況。第三，行政調(diào)解生效時(shí)間不一。不同的地方或不同的行政主體有不同的做法。如中山市一方面要求行政調(diào)解達(dá)成協(xié)議后的若干關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括制作調(diào)解書、將調(diào)解書送達(dá)當(dāng)事人、各方簽名或蓋章、加蓋負(fù)責(zé)調(diào)解的行政機(jī)關(guān)印章；另一方面允許只由行政調(diào)解工作人員將調(diào)解結(jié)果記入筆錄交各方簽名蓋章認(rèn)可后即生效。然而，佛山市要求行政調(diào)解書經(jīng)各方當(dāng)事人簽字后即生效。行政調(diào)解生效時(shí)間不一，不利于跨地區(qū)糾紛的快速解決。第四，行政調(diào)解救濟(jì)機(jī)制缺失。最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》第8條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法對(duì)民事糾紛進(jìn)行調(diào)處后達(dá)成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議或者作出的其他不屬于可訴具體行政行為的處理，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)”。由此可見經(jīng)行政調(diào)解所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議只是相當(dāng)于當(dāng)事人簽訂的民事合同，法律上未有賦予其強(qiáng)制執(zhí)行的效力，在執(zhí)行上依賴當(dāng)事人自愿依約履行而已。此外，尚未有明確規(guī)范對(duì)于當(dāng)事人以行政調(diào)解協(xié)議違反自愿、平等、公正等原則請(qǐng)求司法救濟(jì)的方式。

(二)人民調(diào)解存在的問題

人民調(diào)解制度存在一些局限性：第一，民間糾紛調(diào)解的定義和適用范圍不明確?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》《廣東省實(shí)施〈人民調(diào)解法〉辦法》等規(guī)定人民調(diào)解的任務(wù)是調(diào)解民間糾紛。從六個(gè)城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，人民調(diào)解的范圍正從婚姻家庭、物業(yè)等常見糾紛，逐步擴(kuò)大至醫(yī)療、企業(yè)信用、版權(quán)保護(hù)、專利等新型的、多元復(fù)雜的糾紛，民間糾紛調(diào)解范圍越來越大，程度各有不同。不設(shè)限擴(kuò)大受理范圍是否有利于人民調(diào)解工作仍有待商榷，比如對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的糾紛，經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的和解協(xié)調(diào)書僅具有合同效力，協(xié)調(diào)內(nèi)容未具有強(qiáng)制執(zhí)行力，反而令急于保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的企業(yè)卻步。第二，經(jīng)費(fèi)不足制約人民調(diào)解的發(fā)展?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛是不收取任何費(fèi)用的，雖然《人民調(diào)解法》或地方政府出臺(tái)意見對(duì)人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)給予必要的支持和保障，但人民調(diào)解委員會(huì)的支出包括調(diào)解員的勞動(dòng)報(bào)酬、誤工補(bǔ)貼、培訓(xùn)費(fèi)、調(diào)解委員會(huì)的辦公費(fèi)等，地方政府的經(jīng)濟(jì)狀況將會(huì)制約調(diào)解工作的進(jìn)一步開展。以珠海市為例，人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)不斷上升，2007年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)我市人民調(diào)解工作的意見》提出，全市司法所要配備兩名合同制的專職人民調(diào)解員，人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)要列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，解決人民調(diào)解委員會(huì)無調(diào)解場(chǎng)所的問題。[20]根據(jù)珠海市香洲區(qū)司法局的預(yù)算項(xiàng)目支出明細(xì)表計(jì)算，2012年包括工資、辦案補(bǔ)貼、工作經(jīng)費(fèi)的人民調(diào)解員月均工資預(yù)算僅為2251元[21]，2018年包括工資、社保、公積金、考核獎(jiǎng)(雙薪)、計(jì)生獎(jiǎng)的專職人民調(diào)解員月均工資預(yù)算為6261元[22]，升幅達(dá)1.78倍。

(三)商事調(diào)解存在的問題

隨著全球化、“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)的推進(jìn)，商事調(diào)解及其探索越來越受到各國(guó)或地區(qū)的重視，在示范法、商事調(diào)解規(guī)則、國(guó)際商事爭(zhēng)議服務(wù)組織等多方面作出創(chuàng)新。中國(guó)于2019年簽署《聯(lián)合國(guó)關(guān)于調(diào)解所產(chǎn)生的國(guó)際和解協(xié)議公約》，健全了國(guó)際商事爭(zhēng)議解決的調(diào)解制度。目前，商事調(diào)解存在以下問題：第一，各地商事調(diào)解發(fā)展不一，各地商事調(diào)解組織的合作和聯(lián)合調(diào)解處于初始發(fā)展階段。雖然澳門世界貿(mào)易中心于2002年與中國(guó)國(guó)際商會(huì)調(diào)解中心簽訂聯(lián)合調(diào)解合作協(xié)議，并制定相關(guān)的調(diào)解規(guī)則，但調(diào)解規(guī)則未在六個(gè)城市廣泛應(yīng)用。第二，商事調(diào)解所達(dá)成的和解協(xié)議只是一種合同，并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。在實(shí)踐中，調(diào)解有否違反當(dāng)事人自愿和平等的原則，調(diào)解員是否中立和有否回避，調(diào)解程序是否尊重當(dāng)事人的意志等都對(duì)和解協(xié)議產(chǎn)生影響，法院更尚未有法可依對(duì)商事調(diào)解和解協(xié)議的效力進(jìn)行確認(rèn)，和解協(xié)議的擔(dān)保行為更沒有公權(quán)力的參與和認(rèn)可。[23]

(四)行業(yè)調(diào)解存在的問題

行業(yè)調(diào)解的發(fā)展有一定局限性：第一，各地有以人民調(diào)解代替行業(yè)調(diào)解的趨向。珠海、中山、江門、佛山、肇慶的行業(yè)協(xié)會(huì)大多設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，選擇以人民調(diào)解而非行業(yè)調(diào)解來調(diào)解行業(yè)內(nèi)單位會(huì)員之間或其與消費(fèi)者的爭(zhēng)議問題，與澳門企業(yè)尋求商會(huì)或社會(huì)人士協(xié)調(diào)爭(zhēng)議的做法不同。而且六個(gè)城市行業(yè)協(xié)會(huì)之間未有廣泛聯(lián)系或簽訂合作協(xié)議，跨地區(qū)行業(yè)調(diào)解制度未受到青睞。第二，各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和外來投資不一制約行業(yè)調(diào)解的發(fā)展。與內(nèi)地城市不同，澳門以第三產(chǎn)業(yè)為主，其占本地生產(chǎn)總值超過九成，而澳門商人多在江門和中山等地投資，加入的協(xié)會(huì)更多為具有“鄉(xiāng)親”背景的工商業(yè)聯(lián)合會(huì)。由于在內(nèi)地的澳門企業(yè)數(shù)量較少，其在行業(yè)占比更少，澳門企業(yè)對(duì)于行業(yè)調(diào)解公信力的信心仍有待增強(qiáng)。第三，行業(yè)調(diào)解與一般調(diào)解未有明確分界線，只是由行業(yè)、協(xié)會(huì)或商會(huì)在內(nèi)部規(guī)章中做了以調(diào)解來解決糾紛的說明，無論是調(diào)解程序的規(guī)范性還是和解協(xié)議書的執(zhí)行都顯得不足。

(五)勞動(dòng)調(diào)解存在的問題

勞動(dòng)調(diào)解在實(shí)務(wù)上遇到不少問題：第一，設(shè)置于企業(yè)內(nèi)部的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)往往受制于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)、人事等，缺乏獨(dú)立性，而澳門未有工會(huì)法，企業(yè)內(nèi)部亦無工會(huì)，因此雇員更傾向于尋求澳門勞工事務(wù)局作為中立的第三方來解決勞資關(guān)系的爭(zhēng)議問題。第二，勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議書的強(qiáng)制執(zhí)行力效力不明確。雖然《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問題的解釋(二)》規(guī)定了調(diào)解協(xié)議書對(duì)雙方當(dāng)事人具有約束力，但沒有對(duì)“約束力”的具體效力作出規(guī)定，也沒有規(guī)定對(duì)不履行調(diào)解協(xié)議的行為如何制裁，亦沒有規(guī)定在仲裁程序中如何認(rèn)定調(diào)解協(xié)議書的效力，不予執(zhí)行的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議書的救濟(jì)途徑仍有待完善。

三、建立健全大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度的對(duì)策分析

跨地區(qū)的訴訟外調(diào)解制度，國(guó)際社會(huì)和六個(gè)城市已經(jīng)擁有多年的經(jīng)驗(yàn)，有一些較為成熟的方案辦法或?qū)嵺`做法。大灣區(qū)的訴訟外調(diào)解制度，可以從中獲得一些有益的啟示，其基本思路包括：

(一)將促進(jìn)式調(diào)解經(jīng)驗(yàn)引入調(diào)解制度的建設(shè)

調(diào)解模式包括促進(jìn)式、評(píng)價(jià)式、協(xié)議式、治療式、混合式等不同類型。港澳普遍采用促進(jìn)式調(diào)解，在自愿和保密的前提下，調(diào)解員的角色是中立的第三方，不會(huì)對(duì)爭(zhēng)議作出判決，亦不會(huì)強(qiáng)迫任何一方在不愿意的情況下接受任何解決方案，參與調(diào)解的人士在調(diào)解員的協(xié)助下，有系統(tǒng)地將爭(zhēng)議的事項(xiàng)隔離，理解各自利益所在，找出共同的利益，尋求合適的解決方案，考慮替代方案，并達(dá)成一個(gè)各方都一致同意而又能照顧各方需要的和解協(xié)議。[24]114內(nèi)地則較多采用評(píng)估式調(diào)解或混合式調(diào)解，在調(diào)解過程中，調(diào)解員向當(dāng)事人提供與爭(zhēng)議有關(guān)的法律、事實(shí)和證據(jù)，并給予解決爭(zhēng)議的意見，藉此說服各方達(dá)成協(xié)議。因此，在探討建構(gòu)大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度時(shí)，可借鑒港澳促進(jìn)式調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化并貫徹爭(zhēng)議各方處分原則，賦予其調(diào)解程序的選擇權(quán)，確保爭(zhēng)議各方在調(diào)解過程中地位平等，調(diào)解協(xié)議是基于各自之需求和共同利益而簽訂執(zhí)行的。[25]

(二)以法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來研究訴訟外調(diào)解制度

調(diào)解在解決糾紛時(shí)具有便利、及時(shí)、靈活、成本低、效率高、柔性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，調(diào)解是有成本的，例如爭(zhēng)議各方在調(diào)解中所花費(fèi)的時(shí)間、人力、物力、精力成本，維護(hù)以和為貴的道德成本，以及在調(diào)解的過程中全社會(huì)為此付出的公共成本。訴訟產(chǎn)生的公共成本往往要比調(diào)解高昂得多，包括由社會(huì)或其他非受益者通過稅款等方式形成的社會(huì)財(cái)富。同時(shí)，調(diào)解需要考慮預(yù)期收益，包括當(dāng)事人在調(diào)解成功而得以實(shí)現(xiàn)的全部或者部分金錢債權(quán)或物權(quán)支配，以及妨害排除、名譽(yù)恢復(fù)、精神撫慰等非物質(zhì)利益。[26]17成本—收益分析方法是法經(jīng)濟(jì)學(xué)上的分析方法，理性經(jīng)濟(jì)人追求的目標(biāo)是使自己的利益最大化。當(dāng)事人通過計(jì)算解決爭(zhēng)議的投入(成本)和產(chǎn)出(收益)后，選擇訴訟、仲裁或調(diào)解三者之中最經(jīng)濟(jì)的解決方法。倘若調(diào)解的預(yù)期收益大于調(diào)解成本，而且大于訴訟的預(yù)期收益時(shí)，爭(zhēng)議雙方才有可能采用調(diào)解。調(diào)解制度具有可以節(jié)約貨幣與時(shí)間、精力等交易成本的優(yōu)勢(shì)，調(diào)解程序的設(shè)計(jì)必須防范因調(diào)而不決而不斷增加的交易成本、機(jī)會(huì)成本以及司法資源這些不經(jīng)濟(jì)的情況，將解決機(jī)制的運(yùn)行成本和糾紛主體雙方投入的程序性資源消耗減至最低。因此，法經(jīng)濟(jì)學(xué)作為一種方法論，有助于研究大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度的建立健全，從而增加爭(zhēng)議各方采用訴訟外調(diào)解制度的經(jīng)濟(jì)誘因和使用效益。

(三)探索制定大灣區(qū)統(tǒng)一的商事調(diào)解示范法

大灣區(qū)涉及一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三種法系。就這六個(gè)城市而言，澳門屬于大陸法系，珠海擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。大灣區(qū)的訴訟外調(diào)解制度有必要立足于各地調(diào)解制度的發(fā)展進(jìn)程和多元需求來展望未來。在澳門，調(diào)解制度的理論和實(shí)踐方面顯得相對(duì)薄弱，目前的政策取向是先行頒布《民商事調(diào)解法》，以作為各類調(diào)解的制度基礎(chǔ)，而珠海正在推進(jìn)實(shí)現(xiàn)與港澳跨境商事調(diào)解合作，因此在大灣區(qū)的背景下率先探索設(shè)立單一的商事調(diào)解示范法有其實(shí)際意義，不但可將調(diào)解納入法制軌道，而且可通過一部統(tǒng)一的調(diào)解法對(duì)調(diào)解的普遍性問題作出規(guī)定。

制定單一的調(diào)解示范法最大的優(yōu)點(diǎn)是規(guī)則的針對(duì)性強(qiáng)，以商事調(diào)解作為切入點(diǎn)，符合大灣區(qū)在調(diào)解制度的不同發(fā)展階段以及粵港澳三地跨境商事糾紛調(diào)解的現(xiàn)實(shí)需要，符合粵港澳三地政府以先易后難的方式來建立多元化糾紛解決機(jī)制的目標(biāo)。同時(shí)，針對(duì)商事調(diào)解的示范法，便于當(dāng)事人對(duì)于相關(guān)規(guī)范的掌握和使用。回顧國(guó)際社會(huì)的發(fā)展，1980年聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)制訂了《調(diào)解規(guī)則》，建議在國(guó)際商業(yè)關(guān)系上產(chǎn)生爭(zhēng)端后當(dāng)事各方尋求通過調(diào)解以友好解決爭(zhēng)端時(shí)使用聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)調(diào)解規(guī)則。隨著國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展，2002年聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)通過《國(guó)際商事調(diào)解示范法》，協(xié)助各國(guó)利用中立的第三方進(jìn)行調(diào)解，友好處理商業(yè)糾紛，降低解決糾紛的成本，提高國(guó)際貿(mào)易的效益。此外，為解決商事調(diào)解達(dá)成的和解協(xié)議的跨境執(zhí)行問題，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2018年通過《國(guó)際和解協(xié)議執(zhí)行公約》，中國(guó)是首批簽約國(guó)家之一。大灣區(qū)倘若制定商事調(diào)解示范法，可以《國(guó)際商事調(diào)解示范法》或《國(guó)際和解協(xié)議執(zhí)行公約》為藍(lán)本。但是，需要注意：各地關(guān)于“商事”“商事調(diào)解”的含義和范疇可能不同，商事調(diào)解的一些基本問題在粵港澳三地相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定中可能會(huì)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至矛盾沖突的情況，而且基于商事調(diào)解示范法作為各類調(diào)解的制度基礎(chǔ)可能會(huì)對(duì)調(diào)解的共性強(qiáng)調(diào)不夠，使調(diào)解的本質(zhì)特征不易把握。同時(shí)，宜關(guān)注調(diào)解法對(duì)于調(diào)解員資格、保密的一般標(biāo)準(zhǔn)，以及粵港澳三地對(duì)于和解協(xié)議的承認(rèn)程序和可執(zhí)行的問題。此外，可參考《ICE8000國(guó)際信用標(biāo)準(zhǔn)體系國(guó)際信用爭(zhēng)議調(diào)解規(guī)則》和《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》，在調(diào)解制度中引入信用懲戒制度，無正當(dāng)理由而拒不履行商事調(diào)解和解協(xié)議的企業(yè)，將承擔(dān)被內(nèi)部投訴、公開投訴、信用預(yù)警以及違約行為被內(nèi)部曝光、公開曝光等風(fēng)險(xiǎn)，法院可將其納入失信被執(zhí)行人名單，依法對(duì)其進(jìn)行信用懲戒。[27]

(四)以珠海橫琴作調(diào)解制度試點(diǎn)建設(shè)

按照《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求，“珠海橫琴建立港澳創(chuàng)業(yè)就業(yè)試驗(yàn)區(qū)，試點(diǎn)允許取得建筑及相關(guān)工程咨詢等港澳相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)和專業(yè)人士為內(nèi)地市場(chǎng)主體直接提供服務(wù)”，“配合澳門建設(shè)世界旅游休閑中心，高水平建設(shè)珠海橫琴國(guó)際休閑旅游島，允許澳門旅游從業(yè)人員到橫琴提供相關(guān)服務(wù)”，“支持珠海和澳門在橫琴合作建設(shè)集養(yǎng)老、居住、教育、醫(yī)療等功能于一體的綜合民生項(xiàng)目，探索澳門醫(yī)療體系及社會(huì)保險(xiǎn)直接適用并延伸覆蓋至該項(xiàng)目”[28]。澳門居民在廣東已逐漸從過去的消費(fèi)、投資或居住推進(jìn)至生活和就業(yè)，可以預(yù)見物業(yè)糾紛、勞動(dòng)糾紛、醫(yī)療糾紛、交通事故損害賠償糾紛、價(jià)格爭(zhēng)議等個(gè)案將會(huì)越來越多，澳門居民擁有較高的維權(quán)意識(shí)，可能會(huì)傾向于采用信訪或訴訟制度來解決爭(zhēng)議，因此適宜加快探索應(yīng)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代科技建立跨境、跨政府部門的行政調(diào)解、人民調(diào)解、勞動(dòng)調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等形式多樣、層次分明的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，通過珠海橫琴試點(diǎn)的不斷創(chuàng)新，健全大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記在2019年中央政法工作會(huì)議強(qiáng)調(diào),“要深化公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加快整合律師、公證、司法鑒定、仲裁、司法所、人民調(diào)解等法律服務(wù)資源，盡快建成覆蓋全業(yè)務(wù)、全時(shí)空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”[29]。在建設(shè)大灣區(qū)的關(guān)鍵時(shí)期，建立一套高效率、低成本的跨境、跨政府部門的訴訟外調(diào)解制度已形成共識(shí)。大灣區(qū)的訴訟外調(diào)解制度已有一定的發(fā)展基礎(chǔ)，更不斷探索以新方式新方法加強(qiáng)內(nèi)地和港澳調(diào)解制度的有效銜接，然而要進(jìn)一步建立健全大灣區(qū)訴訟外調(diào)解制度，有必要總結(jié)大灣區(qū)各種調(diào)解種類的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，分析其實(shí)踐過程中存在的問題，并參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，使訴訟外調(diào)解制度不僅有助于解決粵港澳三地的跨境爭(zhēng)議糾紛，更有利于構(gòu)建與國(guó)際接軌的調(diào)解制度，積極主動(dòng)防范風(fēng)險(xiǎn)、化解矛盾糾紛。