檢察長列席法院審委會(huì)制度的檢視與完善

徐光巖

(大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院，遼寧 大連116600)

隨著司法體制改革和以審判為中心的刑事訴訟制度改革的推進(jìn)，以及《人民檢察院組織法》《人民法院組織法》的修訂，作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能重要組成部分的檢察長列席法院審判委員會(huì)會(huì)議制度再次成為司法界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。從司法理念層面，聚焦法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，實(shí)現(xiàn)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)、充分發(fā)展等新監(jiān)督思路的確立，給列席監(jiān)督職能和制度內(nèi)涵帶來新的變化。從實(shí)踐運(yùn)行層面，最高人民檢察院張軍檢察長帶頭列席最高人民法院審委會(huì)會(huì)議，檢察機(jī)關(guān)自上而下抓好列席監(jiān)督制度的貫徹落實(shí)，推動(dòng)該項(xiàng)制度更好地發(fā)揮應(yīng)有的作用。立足列席監(jiān)督制度在新時(shí)代檢察工作中發(fā)展和完善的現(xiàn)實(shí)需要，有必要對(duì)該項(xiàng)制度展開更深入的研究，從職能定位的調(diào)整、面臨的挑戰(zhàn)、立法與工作機(jī)制完善等方面提出可行性建議。

一、新時(shí)代檢察工作中列席監(jiān)督的職能定位

檢察長列席法院審委會(huì)會(huì)議作為一種檢察監(jiān)督方式，在“兩高”下發(fā)《關(guān)于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議的實(shí)施意見》(以下簡稱《意見》)之前，立法規(guī)定上僅體現(xiàn)為原則性表述?！兑庖姟肥┬泻?，關(guān)于列席主體、議題范圍、會(huì)前程序、發(fā)言順序等方面都有了具體的規(guī)定。近年來，隨著司法責(zé)任制改革的推進(jìn)，列席監(jiān)督作為改革配套制度之一，迎來了發(fā)展和完善的契機(jī)。2018年下半年以來，全國各級(jí)檢察院檢察長、副檢察長全面開展列席工作，同年10月修訂的《人民檢察院組織法》《人民法院組織法》又再次對(duì)列席監(jiān)督作出立法上的全面確認(rèn)。據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)，2019年和2020年，其前三季度各級(jí)檢察長及受檢察長委托的副檢察長列席法院審委會(huì)會(huì)議人次，分別同比上升54.5%和27.6%。為了與新時(shí)代檢察監(jiān)督的新理念、新方式同步，需要對(duì)列席監(jiān)督制度作出更加精準(zhǔn)的職能定位。

(一)列席監(jiān)督是秉持客觀公正履職立場的常態(tài)化監(jiān)督

國家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能更加凸顯和強(qiáng)化，包括刑事監(jiān)督范圍的拓展、公益訴訟職能的增加、“四大檢察”全面協(xié)調(diào)推進(jìn)、監(jiān)督剛性的增強(qiáng)等，檢察官作為社會(huì)公共利益的代表和公平正義守護(hù)者的職責(zé)更加明確。2019年修訂的《檢察官法》首次以立法形式明確檢察官“客觀公正”的履職立場，表明了新時(shí)代對(duì)檢察官職業(yè)的根本要求?！翱陀^公正”落實(shí)到辦案工作中，要求檢察官依法全面收集證實(shí)犯罪嫌疑人、被告人有罪、罪重或者無罪、罪輕的各種證據(jù)并一并移送法院，既要作犯罪的追訴者，也要作無辜的保護(hù)者。就列席監(jiān)督來說，當(dāng)前已不僅僅是一種監(jiān)督方式，還是員額內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部直接辦案的方式，因此堅(jiān)守客觀公正的立場尤為必要?！翱陀^公正”立場要求列席審委會(huì)會(huì)議的檢察長或者副檢察長應(yīng)當(dāng)把握好以下幾點(diǎn)：一是列席身份是法律監(jiān)督者，既不是公訴人、抗訴人等身份，亦不同于受邀參加審委會(huì)會(huì)議的專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員等社會(huì)監(jiān)督人員身份；二是發(fā)表的監(jiān)督意見應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“依法、獨(dú)立、公正”的要求，嚴(yán)格貫徹“以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”的原則，做到不偏不倚、不枉不縱；三是將審判人員履行法律賦予的客觀公正義務(wù)情況納入監(jiān)督范圍，指出并糾正其存在的錯(cuò)誤或違法問題；四是監(jiān)督當(dāng)事人合法權(quán)益保障情況，切實(shí)履行好檢察官維護(hù)社會(huì)公平正義的職責(zé)。

(二)列席監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)司法公正與司法公開相統(tǒng)一的共贏式監(jiān)督

一直以來，監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系被定位于“互相配合、互相制約”，結(jié)果往往是配合有余而制約不足。究其原因在于司法理念上將雙方關(guān)系互相對(duì)立，沒有上升到“目標(biāo)一致、價(jià)值追求一致”的理性認(rèn)識(shí)上。當(dāng)前，面對(duì)新時(shí)代的法律監(jiān)督新格局，最高人民檢察院張軍檢察長對(duì)監(jiān)督者與被監(jiān)督者關(guān)系作出“共贏式監(jiān)督”的精準(zhǔn)定位。在這一理念指引下，作為監(jiān)督者的檢察院與被監(jiān)督對(duì)象的法院，只是職責(zé)分工不同，監(jiān)督目的在于解決問題、補(bǔ)齊短板、提升質(zhì)效，合力保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施。共贏式監(jiān)督理念要求列席審委會(huì)會(huì)議的檢察長或者副檢察長應(yīng)當(dāng)圍繞以下目標(biāo)開展監(jiān)督。一是與法院共同提高案件質(zhì)量，促進(jìn)司法公正。列席人員與審委會(huì)委員面對(duì)面研討議題，闡述意見，可以防止因法官匯報(bào)有遺漏或者不準(zhǔn)確而影響審委會(huì)決策，彌補(bǔ)審委會(huì)議案缺乏親歷性的不足，使審委會(huì)委員能夠更加精準(zhǔn)地把握案件爭議焦點(diǎn)并作出正確判斷。二是與法院共同推進(jìn)司法公開。審委會(huì)是法院最高審判決策機(jī)構(gòu)，但因“不公開、不透明”一直廣受實(shí)務(wù)界詬病。列席審委會(huì)會(huì)議的檢察長或者副檢察長作為法律監(jiān)督者，監(jiān)督?jīng)Q策形成過程，有助于深化法院司法公開，并為審委會(huì)接受社會(huì)監(jiān)督提供可借鑒模式。2019年9月最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于健全完善人民法院審判委員會(huì)工作機(jī)制的意見》中明確規(guī)定：“審判委員會(huì)討論案件的決定及其理由，應(yīng)當(dāng)在裁判文書中公開”“審判委員會(huì)召開會(huì)議，必要時(shí)可以邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等列席”(1)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于健全完善人民法院審判委員會(huì)工作機(jī)制的意見》第18條規(guī)定，邀請(qǐng)列席法院審判委員會(huì)會(huì)議的人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等可以提供說明或者表達(dá)意見，但不參與表決。。這些公開的舉措，正在逐步減弱審委會(huì)的神秘感，法院更容易贏得社會(huì)公眾的信任，裁判也更加具有信服力和權(quán)威性。三是促進(jìn)檢察院與法院之間形成更加良性、積極的關(guān)系。從大陸法系國家的檢察制度來看，檢察長參加法官會(huì)議并發(fā)表意見或者與法官進(jìn)行必要的溝通協(xié)商，是許多國家的作法，對(duì)保證法律的統(tǒng)一實(shí)施和司法權(quán)的公正行使發(fā)揮了積極作用[1]。可見，列席監(jiān)督促進(jìn)了檢法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，而目標(biāo)的一致性，使兩機(jī)關(guān)更容易形成良性、暢通、積極的關(guān)系。常態(tài)化的協(xié)調(diào)配合關(guān)系下，檢察監(jiān)督更容易得到法院的理解和支持，對(duì)統(tǒng)一司法尺度、提高司法機(jī)關(guān)整體公信力大有裨益。四是提升檢察人員的監(jiān)督能力。無論列席意見是否得到支持，檢察長或者副檢察長參與重大、疑難、復(fù)雜案件討論和重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)研究，了解審委會(huì)對(duì)法律政策的理解和把握，都有利于總結(jié)檢察工作經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正自身存在的問題，有助于提升監(jiān)督能力，更好地履行監(jiān)督職能。

(三)列席監(jiān)督是建議類與糾正違法類相結(jié)合的程序性監(jiān)督

修訂后的《人民檢察院組織法》規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)，可進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議”?？梢钥闯?，提出抗訴、糾正意見、檢察建議是檢察機(jī)關(guān)的主要監(jiān)督方式，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督大多是啟動(dòng)相應(yīng)的法律程序或者作出程序性的決定，并不產(chǎn)生終局或者實(shí)體處理的效力。檢察長或者副檢察長列席法院審委會(huì)會(huì)議，履行的也是一種程序性監(jiān)督職責(zé)，并體現(xiàn)為“建議類監(jiān)督+糾正違法類監(jiān)督”的綜合性監(jiān)督模式。實(shí)踐中，建議類監(jiān)督主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是對(duì)個(gè)案提出的監(jiān)督意見。列席審委會(huì)會(huì)議的檢察長或者副檢察長主要圍繞事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)把握、法律適用等提出客觀公正的監(jiān)督意見，這種意見僅供審委會(huì)參考，案件仍由審委會(huì)自行研究決定，不影響審判權(quán)的依法獨(dú)立公正行使。二是對(duì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)提出意見或者建議。列席審委會(huì)會(huì)議的檢察長或者副檢察長圍繞審判業(yè)務(wù)制度、審判工作經(jīng)驗(yàn)、聯(lián)合出臺(tái)的業(yè)務(wù)工作制度等，與法院溝通研討，提出的意見或者建議也是參考性的，有助于審委會(huì)作出更完善、更具適用性的決策。而糾正違法類的列席監(jiān)督類似于庭審中的程序違法監(jiān)督，主要針對(duì)以下兩種情形來開展。一是對(duì)審委會(huì)是否違反審議程序開展監(jiān)督。列席審委會(huì)會(huì)議的檢察長或者副檢察長在監(jiān)督審委會(huì)審議程序是否合法、當(dāng)事人合法權(quán)益是否充分保障等方面，發(fā)現(xiàn)存在違法情形的，應(yīng)當(dāng)提出糾正意見。二是對(duì)合議庭或者案件承辦人是否如實(shí)匯報(bào)案情、證據(jù)情況等實(shí)施監(jiān)督。列席審委會(huì)會(huì)議的檢察長或者副檢察長對(duì)審判人員匯報(bào)中有遺漏或者明顯錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)口頭提醒或者提出口頭糾正意見；糾正意見不被采納的，可于列席后發(fā)出書面糾正違法通知。相比而言，糾正違法類的列席監(jiān)督剛性更強(qiáng)，而建議類的列席監(jiān)督較為柔性。由于針對(duì)個(gè)案列席監(jiān)督行使的是建議權(quán)，本質(zhì)上是一種提醒，采納或者不采納完全由法院決定，因此實(shí)務(wù)界一直質(zhì)疑的“列席制度是在法院之上再設(shè)立一個(gè)超越審判權(quán)的監(jiān)督機(jī)關(guān)”，這種擔(dān)憂是不存在的。當(dāng)然，如果法院未采納建議類的個(gè)案列席監(jiān)督意見，檢察機(jī)關(guān)事后可以通過提出抗訴等帶有一定剛性的監(jiān)督方式予以補(bǔ)救，以精準(zhǔn)履職來實(shí)現(xiàn)守護(hù)公平正義的目的。

二、新時(shí)代檢察工作中列席監(jiān)督面臨的新挑戰(zhàn)

當(dāng)前，列席監(jiān)督制度作為司法改革配套措施之一得到法律上的全面認(rèn)可，權(quán)力運(yùn)行更加符合法定的正當(dāng)程序。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位得到強(qiáng)化，檢察長作為法律監(jiān)督者的身份也倍受關(guān)注。但是，面對(duì)司法改革給檢察、審判工作帶來的新變化以及新時(shí)代檢察工作的新形勢、新定位、新要求，檢察長列席法院審委會(huì)會(huì)議制度正在面臨諸多新的挑戰(zhàn)。

(一)社會(huì)公眾對(duì)司法公正、司法公開更高的關(guān)注和期待

隨著法治社會(huì)建設(shè)不斷推進(jìn)，社會(huì)公眾的法治意識(shí)、權(quán)利意識(shí)顯著增強(qiáng)。特別是在新媒體飛速發(fā)展的時(shí)代背景下，人們對(duì)司法公正、司法公開有了更廣泛的關(guān)注和更高的期待，而當(dāng)前推進(jìn)的司法體制改革，目標(biāo)也在于讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。公正的司法審判與裁決，需要用有效的制度和程序加以保障。列席監(jiān)督作為專門的法律監(jiān)督和外部監(jiān)督形式，具有著其他監(jiān)督無可比擬的、更強(qiáng)的專業(yè)性和權(quán)威性。列席監(jiān)督與社會(huì)生活中一般意義的“監(jiān)督”不同之處在于監(jiān)督的啟動(dòng)、運(yùn)行、措施等都有嚴(yán)格的規(guī)范限制，必須遵循司法規(guī)律，符合訴訟原理。這種監(jiān)督可以在更大程度上滿足社會(huì)公眾對(duì)司法公正、司法公開的新期待和新要求。從這個(gè)意義上來說，檢察機(jī)關(guān)的列席監(jiān)督開展情況、作用發(fā)揮情況、取得的成效等內(nèi)容也要接受社會(huì)公眾更為廣泛的關(guān)注、監(jiān)督和評(píng)判。

(二)列席監(jiān)督固守的傳統(tǒng)理念與新時(shí)代法律監(jiān)督理念存在偏差

立法對(duì)列席監(jiān)督制度的全面確認(rèn)以及對(duì)檢察監(jiān)督職能的強(qiáng)化，必然要求司法理念發(fā)生轉(zhuǎn)變，這也是保證《人民檢察院組織法》《人民法院組織法》關(guān)于列席監(jiān)督制度規(guī)定被正確貫徹實(shí)施的關(guān)鍵。多年來，受“重辦案輕監(jiān)督”理念影響，傳統(tǒng)的法律監(jiān)督體現(xiàn)為事后監(jiān)督、柔性監(jiān)督、重刑輕民、分散型監(jiān)督等，這些理念也不同程度地體現(xiàn)在列席監(jiān)督工作中，給工作開展帶來阻礙。當(dāng)前，新時(shí)代法律監(jiān)督內(nèi)涵與外延的拓展，推動(dòng)了法律監(jiān)督理念的同步調(diào)整和轉(zhuǎn)變，具體體現(xiàn)為主動(dòng)監(jiān)督、共贏式監(jiān)督、整體監(jiān)督、剛性監(jiān)督等。對(duì)于列席監(jiān)督而言，樹立主動(dòng)監(jiān)督與共贏式監(jiān)督理念尤為重要。一方面，作為監(jiān)督者的檢察院與作為被監(jiān)督者的法院同為司法機(jī)關(guān)，價(jià)值目標(biāo)具有高度一致性，即維護(hù)司法公正、保證法律統(tǒng)一正確實(shí)施，因此更容易達(dá)成共贏式監(jiān)督的局面；另一方面，檢察機(jī)關(guān)是實(shí)施監(jiān)督的一方，不應(yīng)當(dāng)被動(dòng)等待法院申請(qǐng)監(jiān)督，而應(yīng)當(dāng)率先落實(shí)制度，主動(dòng)溝通協(xié)調(diào)，對(duì)符合議題范圍的案件和事項(xiàng)及時(shí)列席，糾正司法偏差和程序違法問題，實(shí)現(xiàn)更好的監(jiān)督效果。

(三)監(jiān)督職責(zé)與列席質(zhì)量、監(jiān)督能力之間的適應(yīng)性矛盾

司法責(zé)任制改革后，員額內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部包括檢察長、副檢察長都直接辦案，而列席監(jiān)督正是直接辦案的方式之一。當(dāng)前，全國各地檢察機(jī)關(guān)一般都將領(lǐng)導(dǎo)干部辦理案件予以制度化，領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)已經(jīng)從審核案件回歸辦案本位，并且更多地辦理重大、疑難、復(fù)雜案件及新類型案件。實(shí)際工作中，有些領(lǐng)導(dǎo)干部辦案經(jīng)驗(yàn)豐富、能力較強(qiáng)；也有些領(lǐng)導(dǎo)干部脫離辦案一線時(shí)間較長，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)匱乏,辦案流程生疏，沒有做到履職能力與入額同步提升?！氨O(jiān)督不是高人一等，但要技高一籌”，列席監(jiān)督作為一種對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對(duì)專業(yè)性的要求更高。如果專業(yè)素養(yǎng)不過硬，提出的監(jiān)督意見不精準(zhǔn)，便無法讓被監(jiān)督單位認(rèn)同和接受，監(jiān)督也就失去了權(quán)威性。因此，檢察長或者副檢察長都應(yīng)當(dāng)著重提升業(yè)務(wù)能力，包括對(duì)刑事、民事、行政、執(zhí)行等方面的監(jiān)督能力，深入研判法律法規(guī)，補(bǔ)齊素能短板，確保監(jiān)督工作對(duì)接得上、溝通得來、監(jiān)督得準(zhǔn)。

具體來說，這些監(jiān)督能力主要包括三種。一是發(fā)現(xiàn)程序性違法問題的能力。圍繞審委會(huì)審議程序及審判人員匯報(bào)等環(huán)節(jié)能準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)補(bǔ)充、糾正有關(guān)情況。二是提出實(shí)體監(jiān)督意見的能力。在全面把握案情基礎(chǔ)上，圍繞重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用，從客觀公正角度闡明監(jiān)督意見、理由和法律依據(jù)。三是提出有建設(shè)性的業(yè)務(wù)工作意見的能力。圍繞審判工作經(jīng)驗(yàn)、聯(lián)合制定的業(yè)務(wù)工作制度及其他審判業(yè)務(wù)事項(xiàng)，從檢察機(jī)關(guān)角度提出有針對(duì)性的意見和建議，為法檢兩機(jī)關(guān)準(zhǔn)確運(yùn)用法律政策、提升司法決策能力發(fā)揮參考作用。

(四)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展給列席監(jiān)督帶來新課題

隨著檢察機(jī)關(guān)職能向監(jiān)督主責(zé)主業(yè)的聚焦，最高人民檢察院張軍檢察長近年來明確提出檢察機(jī)關(guān)要“主動(dòng)適應(yīng)形勢發(fā)展變化，推動(dòng)‘四大檢察’全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展”。對(duì)刑事、民事、行政、公益訴訟檢察而言，每項(xiàng)都與履行對(duì)法院的監(jiān)督職能包括列席監(jiān)督職能密切相關(guān)，可以說列席監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的重要方式和途徑。然而，從目前列席監(jiān)督情況看，檢察機(jī)關(guān)列席案件類型仍以刑事為主，只有提出抗訴案件中涉及到民事行政監(jiān)督案件。根據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)，全國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察長或者副檢察長列席審委會(huì)會(huì)議討論民事案件的數(shù)量，占列席總數(shù)的比重較低，與刑事案件相比明顯較少，應(yīng)當(dāng)說這也是“四大檢察”發(fā)展不平衡的具體體現(xiàn)。究其原因，既有列席的議題范圍比較狹窄、更多地指向刑事案件的問題，更有檢察機(jī)關(guān)存在重刑輕民思想、民事行政監(jiān)督能力薄弱問題?？梢?，列席監(jiān)督仍有較大的職能發(fā)揮和拓展空間。只有列席監(jiān)督制度的適用更加全面、平衡，民事行政檢察短板得到有效補(bǔ)強(qiáng)，才能更好地為“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展助力。

(五)審委會(huì)改革給列席監(jiān)督帶來的議題范圍和發(fā)展方向上的影響

司法責(zé)任制改革和以審判為中心的訴訟制度改革實(shí)行后，法院合議庭和獨(dú)任法官在審判中的地位得到強(qiáng)化。目前，法院絕大多數(shù)案件的裁決都由合議庭和獨(dú)任法官自行決定，提交審委會(huì)審議的案件數(shù)量有較大幅度的減少?！蛾P(guān)于健全完善人民法院審判委員會(huì)工作機(jī)制的意見》明確了司法責(zé)任制下審委會(huì)的主要職能，以及應(yīng)當(dāng)或者可以提交審委會(huì)討論的案件范圍(2)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于健全完善人民法院審判委員會(huì)工作機(jī)制的意見》第7條、第8條、第9條規(guī)定，審委會(huì)的主要職能包括總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn)，討論決定重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用，討論決定本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書是否應(yīng)當(dāng)再審，以及討論決定其他有關(guān)審判工作的重大問題；應(yīng)當(dāng)提交討論的案件包括涉及國家安全、外交、社會(huì)穩(wěn)定等敏感案件和重大、疑難、復(fù)雜案件等六類案件；可以提交討論的案件包括同級(jí)人民檢察院依照審判監(jiān)督程序提出抗訴的重大、疑難、復(fù)雜民事案件及行政案件等五類案件。，可以看出，基本限縮為重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用問題。從今后的發(fā)展方向上看，法院審委會(huì)研究案件的數(shù)量還會(huì)縮小，審委會(huì)的職能重心將逐步轉(zhuǎn)變到總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn)、研究審判工作規(guī)范性文件、開展審判態(tài)勢分析等宏觀業(yè)務(wù)工作上。這樣，審委會(huì)既可以真正聚焦重大、疑難、復(fù)雜案件，又可以解決審判分離、親歷性不足等問題。順應(yīng)審委會(huì)改革發(fā)展，列席監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)隨之作出方向上的調(diào)整，將監(jiān)督重點(diǎn)放在重大、疑難、復(fù)雜案件監(jiān)督和重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)監(jiān)督上。列席審委會(huì)會(huì)議的檢察長或者副檢察長一方面圍繞審委會(huì)討論、研究的重大、疑難、復(fù)雜案件發(fā)表監(jiān)督意見，促進(jìn)檢法兩機(jī)關(guān)在疑難問題上統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)和尺度，為今后辦理類似案件提供指導(dǎo)和參考；另一方面，從檢察工作角度來看，針對(duì)占比越來越大的重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)發(fā)表意見，可以有效促進(jìn)兩機(jī)關(guān)對(duì)司法政策、司法規(guī)范等統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，保障國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。

三、新時(shí)代檢察工作中列席監(jiān)督的改進(jìn)和完善

與司法體制改革后新情況、新要求相適應(yīng)，新時(shí)代檢察長列席法院審委會(huì)會(huì)議制度正處于深化探索、持續(xù)完善的新起點(diǎn)。當(dāng)前，從全國各地檢察機(jī)關(guān)開展列席監(jiān)督的情況看，有序推進(jìn)、規(guī)范開展正逐漸成為常態(tài)化模式。但應(yīng)當(dāng)看到，列席監(jiān)督在議題范圍、程序、職責(zé)等方面仍存在問題，需要從立法和工作機(jī)制兩個(gè)層面加以完善。

(一)立法上的完善

首先，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大列席監(jiān)督的議題范圍。目前議題范圍包括可能判處被告人無罪、可能判處死刑、檢察院提出抗訴的案件以及與檢察工作有關(guān)的其他議題。實(shí)踐中，可列席的案件數(shù)量并不多，“與檢察工作有關(guān)的其他議題”規(guī)定比較模糊，決定權(quán)在法院。相對(duì)狹窄的議題范圍不利于列席監(jiān)督工作常態(tài)化，難以取得共贏式監(jiān)督效果，應(yīng)當(dāng)合理、適當(dāng)?shù)丶右詳U(kuò)大。建議在案件范圍上，一是保留《意見》中關(guān)于無罪、判處死刑、提出抗訴范圍的規(guī)定，但在表述上應(yīng)作出修改。參照《關(guān)于健全完善人民法院審判委員會(huì)工作機(jī)制的意見》中關(guān)于審委會(huì)議案范圍的表述，建議分別修改為“擬宣告被告人無罪的案件”“檢察院依照審判監(jiān)督程序提出抗訴的刑事案件和提出抗訴的重大、疑難、復(fù)雜民事案件及行政案件”“高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院擬判處死刑的案件”。列席監(jiān)督的議題范圍原則上在審委會(huì)議題范圍內(nèi)，因此兩者應(yīng)盡可能表述一致。二是增加“檢察機(jī)關(guān)提出再審檢察建議的案件”“檢察機(jī)關(guān)提出的審判違法類、執(zhí)行監(jiān)督類檢察建議”議題。再審檢察建議與抗訴都可以引發(fā)法院再審，抗訴案件在列席范圍之內(nèi)，再審檢察建議也理應(yīng)納入監(jiān)督范圍。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)法院提出的審判違法類、執(zhí)行監(jiān)督類檢察建議，實(shí)踐中一些法院審委會(huì)會(huì)議也將其納入審議范圍，并邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)開展列席監(jiān)督，促進(jìn)了檢察建議的及時(shí)落實(shí)和違法問題的監(jiān)督糾正。此類檢察建議也可以納入列席的議題范圍。三是增加“擬在法定刑以下判處刑罰或者免予刑事處罰的案件”議題。這既是審委會(huì)議題范圍內(nèi)的案件，也是容易發(fā)生法官濫用自由裁量權(quán)的領(lǐng)域，實(shí)踐中已有一些檢察院和法院將此類案件納入列席監(jiān)督的議題范圍。四是結(jié)合工作實(shí)際增加“在本地區(qū)有重大影響的案件”，以及“需要通知檢察長列席的其他重大、疑難、復(fù)雜案件”兩種情形，為個(gè)案的列席監(jiān)督預(yù)留必要的空間。在列席監(jiān)督的事項(xiàng)上，《意見》以“與檢察工作有關(guān)的其他議題”來概括，但實(shí)踐中法院如果不主動(dòng)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，便會(huì)造成事項(xiàng)監(jiān)督的虛置，有必要對(duì)事項(xiàng)范圍作出具體規(guī)定。與《關(guān)于健全完善人民法院審判委員會(huì)工作機(jī)制的意見》中對(duì)審委會(huì)議事范圍的規(guī)定相對(duì)應(yīng)，建議將列席的事項(xiàng)范圍修改為“與檢察工作有關(guān)的法律政策適用、審判工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、聯(lián)合制定的業(yè)務(wù)工作制度討論等事項(xiàng)”。當(dāng)前，一些檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)圍繞一些具體事項(xiàng)開展了列席監(jiān)督，取得了良好的監(jiān)督效果(3)參見楊永浩：《北京：健全檢察長列席審委會(huì)機(jī)制》，載2018年9月4日《檢察日?qǐng)?bào)》。北京市人民檢察院檢察長列席法院審委會(huì)會(huì)議，研究的事項(xiàng)包括兩院的列席工作辦法和對(duì)全市法院審判和執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督情況的通報(bào)。。

其次，應(yīng)當(dāng)規(guī)范和完善列席監(jiān)督程序。當(dāng)前，關(guān)于列席監(jiān)督的一些程序性環(huán)節(jié)規(guī)定還不明確具體，造成法院通知不及時(shí)，檢察機(jī)關(guān)存在被動(dòng)等待、跟進(jìn)不緊等情況，降低了列席監(jiān)督制度的適用率，影響了《意見》的執(zhí)行效果。因此，應(yīng)當(dāng)作出如下更加完善的規(guī)定。一是完善列席的告知程序?！兑庖姟芬?guī)定，“法院院長決定將案件或者議題提交審委會(huì)討論的，應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)方式告知同級(jí)檢察院”，建議明確規(guī)定為“書面告知”形式，這樣可以統(tǒng)一編號(hào)，既規(guī)范又不容易遺漏應(yīng)當(dāng)列席的議題，也有利于檢察機(jī)關(guān)收集、梳理列席材料，促進(jìn)列席監(jiān)督工作規(guī)范化。書面告知的具體程序，可以分別設(shè)定以與《意見》中規(guī)定的列席三種啟動(dòng)方式相對(duì)應(yīng)。二是明確隨同列席人員的范圍?！兑庖姟穼?duì)此沒有作出相應(yīng)規(guī)定。實(shí)踐中，檢察長或者副檢察長列席審委會(huì)會(huì)議時(shí)，通常根據(jù)案件或者事項(xiàng)需要，與相關(guān)部門負(fù)責(zé)人或者案件承辦人一同列席。因?yàn)榘讣修k人既可以更全面、準(zhǔn)確地對(duì)案情、證據(jù)情況作出說明，又方便同步記錄審委會(huì)審議和列席監(jiān)督情況。因此，建議在《意見》中明確規(guī)定：“檢察長列席時(shí)，可以帶領(lǐng)一名案件承辦人隨同列席，經(jīng)主持人同意，案件承辦人可以對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)情況作出說明”。三是明確建立列席監(jiān)督檔案?！蛾P(guān)于健全完善人民法院審判委員會(huì)工作機(jī)制的意見》規(guī)定，“同級(jí)人民檢察院檢察長或者副檢察長列席審判委員會(huì)的，會(huì)議紀(jì)要或者決定抄送同級(jí)人民檢察院檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)”。列席后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將法院送交的邀請(qǐng)函、審委會(huì)會(huì)議紀(jì)要、決定等材料，連同在全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中按流程節(jié)點(diǎn)錄入并形成的列席工作材料，按照時(shí)間次序制作形成列席監(jiān)督檔案。這樣既方便資料積累和歸檔，又有助于探究審委會(huì)對(duì)類案的處理思路和把握審判工作規(guī)律，便于對(duì)列席情況開展分析總結(jié)。

第三，應(yīng)當(dāng)明確列席監(jiān)督的具體職責(zé)?！兑庖姟芬?guī)定，“人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議的任務(wù)是，對(duì)于審判委員會(huì)討論的案件和其他有關(guān)議題發(fā)表意見，依法履行法律監(jiān)督職責(zé)”。但監(jiān)督職責(zé)包含哪些方面未作出明確規(guī)定。明確的監(jiān)督職責(zé)是全面準(zhǔn)確履職和發(fā)表意見的基礎(chǔ)，也是監(jiān)督不漏項(xiàng)、列席不越權(quán)的保證。立足監(jiān)督本質(zhì)，列席監(jiān)督職責(zé)應(yīng)當(dāng)包括以下四個(gè)方面。一是監(jiān)督合議庭或者案件承辦人匯報(bào)是否客觀全面，履行補(bǔ)充說明的職責(zé)。審委會(huì)是在聽取匯報(bào)、詢問案情、討論案件基礎(chǔ)上，對(duì)案件實(shí)體作出裁判。合議庭或者案件承辦人如果匯報(bào)中隱瞞或者遺漏事實(shí)情節(jié)，審委會(huì)很容易作出錯(cuò)誤決定；而列席會(huì)議的檢察長或者副檢察長履行補(bǔ)充闡述事實(shí)、證據(jù)的職責(zé)，有利于審委會(huì)委員形成更加客觀全面的認(rèn)識(shí)。二是監(jiān)督案件定性是否準(zhǔn)確、量刑是否適當(dāng)，履行對(duì)案件實(shí)體處理的監(jiān)督職責(zé)。列席審委會(huì)的檢察長或者副檢察長恪守客觀公正的監(jiān)督立場，立足于事實(shí)、證據(jù)以及公正適用法律，客觀地對(duì)案件定性、量刑發(fā)表意見；同時(shí)，結(jié)合討論的案件，對(duì)法院在類案判決上的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)是否統(tǒng)一開展監(jiān)督，與其他檢察監(jiān)督方式形成類案監(jiān)督合力，確保法律的統(tǒng)一正確適用。三是監(jiān)督審委會(huì)議事議案規(guī)則的執(zhí)行情況，履行規(guī)則的程序性監(jiān)督職責(zé)?！蛾P(guān)于健全完善人民法院審判委員會(huì)工作機(jī)制的意見》中，對(duì)審委會(huì)的議事議案活動(dòng)提出了規(guī)范性要求。應(yīng)當(dāng)說，審委會(huì)的決議過程是否合法，在較大程度上影響著法院的公正裁判。在審委會(huì)召開過程中，列席的檢察長或者副檢察長作為法律監(jiān)督者全程參與，有權(quán)對(duì)決議的形成過程是否合法進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)審委會(huì)有無違反議事議案規(guī)則的情況進(jìn)行監(jiān)督。如決議是否按照超過全體委員半數(shù)的多數(shù)意見作出，發(fā)言順序是否遵守“按照法官等級(jí)和資歷由低到高順序發(fā)表意見，主持人最后發(fā)表意見”的原則等。對(duì)違反規(guī)定的情況，應(yīng)當(dāng)在審委會(huì)會(huì)議上及時(shí)提出糾正意見，審委會(huì)應(yīng)當(dāng)予以糾正。四是監(jiān)督審委會(huì)審議的重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)是否違反合法性要求，履行事項(xiàng)監(jiān)督職責(zé)。對(duì)審委會(huì)審議的重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)，列席的檢察長或者副檢察長一方面要從檢察工作角度提出高質(zhì)量的意見和建議，供審委會(huì)決策時(shí)參考；另一方面，對(duì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)是否合乎現(xiàn)行法律法規(guī)、政策規(guī)定開展必要的監(jiān)督，保證審議通過的重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)規(guī)范明晰、合法準(zhǔn)確。

(二)列席監(jiān)督工作機(jī)制的完善

抓好列席監(jiān)督規(guī)范化是推進(jìn)新時(shí)代列席監(jiān)督制度改革，保證列席監(jiān)督權(quán)依法正確行使的前提也是重點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)規(guī)范化目標(biāo)，除立法上的完善外，構(gòu)建列席監(jiān)督工作機(jī)制同樣十分重要。當(dāng)前，與其他監(jiān)督方式相比，列席監(jiān)督還缺少上下統(tǒng)一、系統(tǒng)化的工作規(guī)則，導(dǎo)致實(shí)踐中各地檢察機(jī)關(guān)在一些具體環(huán)節(jié)上存在各行其是的差異化情況，一定程度上影響了列席監(jiān)督的權(quán)威。為此，最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)制定專門的列席監(jiān)督工作規(guī)則。規(guī)則應(yīng)涵蓋列席啟動(dòng)、列席通知、會(huì)前準(zhǔn)備、提出監(jiān)督意見、列席通報(bào)(4)根據(jù)最高人民檢察院發(fā)布的《2018-2022年檢察改革工作規(guī)劃》，在第20項(xiàng)"完善各級(jí)人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議制度"中，提出"建立檢察長列席審判委員會(huì)定期通報(bào)制度"。、列席歸檔等全部工作環(huán)節(jié)。這對(duì)于提升列席監(jiān)督的規(guī)范性和專業(yè)性具有重要意義。對(duì)各地檢察機(jī)關(guān)來說，必要時(shí)可以在與同級(jí)法院溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，聯(lián)合制定列席監(jiān)督實(shí)施細(xì)則。細(xì)則中可以結(jié)合自身實(shí)際和實(shí)踐需要，在立法規(guī)定之外適當(dāng)擴(kuò)大列席監(jiān)督的議題范圍，細(xì)化具體程序，共同推動(dòng)列席監(jiān)督工作的常態(tài)化、規(guī)范化。