政府購(gòu)買公共法律服務(wù)存在的問題及解決路徑研究

王旭偉，常雪峰

(沈陽(yáng)師范大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110034)

政府購(gòu)買法律服務(wù)是指政府根據(jù)特定的方式和程序?qū)⒉糠直緫?yīng)由政府提供和履行的公共法律服務(wù)事項(xiàng)委托給具備相應(yīng)資質(zhì)和條件的社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定支付一定費(fèi)用的制度。2020年，司法部和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立健全政府購(gòu)買法律服務(wù)機(jī)制的意見》，明確了政府購(gòu)買法律服務(wù)的購(gòu)買主體和承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買活動(dòng)實(shí)施及指導(dǎo)監(jiān)督。目前，該項(xiàng)制度的主要環(huán)節(jié)已經(jīng)建立起相關(guān)機(jī)制，但這些機(jī)制仍存在一些問題需要解決。建立健全政府購(gòu)買法律服務(wù)機(jī)制，對(duì)于促進(jìn)政府依法行政和職能轉(zhuǎn)變，提高公共法律服務(wù)供給能力和服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率，激發(fā)法律服務(wù)業(yè)發(fā)展活力，更好地滿足人民群眾工作生活中的法律服務(wù)需求具有重要意義。

一、政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需要

(一)政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的理論基礎(chǔ)

登哈特在其著作《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》中指出，政府的功能是與社會(huì)力量團(tuán)體相互協(xié)作，共同解決社區(qū)所面臨的問題。實(shí)踐中，政府除了提高自身解決社會(huì)問題的能力和水平，還要善于協(xié)調(diào)社會(huì)各方力量，共同尋找社會(huì)問題的解決方案。傳統(tǒng)理念認(rèn)為，政府既是公共服務(wù)的提供者，又是公共服務(wù)的生產(chǎn)者。隨著時(shí)代變化，這種理念由于社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的品質(zhì)需求不斷提高、政府財(cái)政困難等原因，越來越無法有效地指導(dǎo)政府提供公共服務(wù)的實(shí)踐活動(dòng)(1)參見許燕：《我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的界限分析》，載《河北法學(xué)》2015年第11期，第25-33頁(yè)。。新公共服務(wù)理念的提出解決了這一難題。政府在公共服務(wù)的提供中不再扮演提供者和生產(chǎn)者的雙重身份，而是將公共服務(wù)的生產(chǎn)工作轉(zhuǎn)移給了企業(yè)和其他社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的分離，從而可以為社會(huì)公眾提供更高品質(zhì)的公共服務(wù)。此外，有限政府理念也為政府購(gòu)買公共法律服務(wù)提供了理論支撐。有限政府理念是指政府在治理過程中以最低限度的人力和資源，最大程度地進(jìn)行社會(huì)治理，在政府購(gòu)買公共法律服務(wù)領(lǐng)域可以體現(xiàn)為政府用最低的成本取得最高的效益(2)參見陳書潔,張汝立：《政府購(gòu)買服務(wù)發(fā)展的障礙——一個(gè)“嵌入”視角的分析》，載《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第6期，第100-108頁(yè)。。如此，一方面可以節(jié)省政府的財(cái)政支出，另一方面能為社會(huì)公眾提供更專業(yè)的法律服務(wù)，是法治社會(huì)建設(shè)中政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。

(二)政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要

實(shí)踐中，政府很難完全憑借自身的力量完成公共法律服務(wù)的供給工作，即便能基本實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)的供給，也無法滿足社會(huì)公眾對(duì)公共法律服務(wù)的高品質(zhì)需求。公共法律服務(wù)作為新時(shí)代法治政府的重要職能之一，并不是要求政府完全包辦這項(xiàng)任務(wù)，在實(shí)踐中這既不現(xiàn)實(shí)也不必要。而通過政府與企業(yè)等社會(huì)力量簽訂法律服務(wù)購(gòu)買合同的形式，能夠?qū)π聲r(shí)代法治社會(huì)建設(shè)起到重要作用。

首先，政府購(gòu)買公共法律服務(wù)機(jī)制可以有效彌補(bǔ)政府公共法律服務(wù)資源供給的不足。政府提供公共法律服務(wù)需要花費(fèi)大量的人力、物力資源，即便如此也很難滿足社會(huì)公眾對(duì)法律服務(wù)越來越高品質(zhì)的需求。因此，政府與社會(huì)法律職業(yè)團(tuán)體之間簽訂購(gòu)買合同可以極大提高法律服務(wù)產(chǎn)品供給水平，有效緩解政府公共法律服務(wù)供給緊張的問題。其次，在新時(shí)代法治社會(huì)建設(shè)的背景下，越來越需要種類豐富且質(zhì)量較高的公共法律服務(wù)產(chǎn)品。然而，由于政府自身資源有限，很容易產(chǎn)生公共法律服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量水平低、種類單一等問題。這些問題可以通過政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品而得以解決。社會(huì)中的企業(yè)或其他社會(huì)組織等相關(guān)法律職業(yè)群體具有充足的法律人才和技術(shù)手段，能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾提供專業(yè)性、創(chuàng)造性的公共法律服務(wù)。例如，政府可以向執(zhí)業(yè)律師支付一定費(fèi)用而購(gòu)買其勞務(wù)，或者購(gòu)買專業(yè)技術(shù)建立法律服務(wù)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等。最后，政府購(gòu)買公共法律服務(wù)機(jī)制有利于帶動(dòng)社會(huì)力量充分參與新時(shí)代法治社會(huì)建設(shè)。政府購(gòu)買公共法律服務(wù)產(chǎn)品屬于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與法治社會(huì)建設(shè)的具體表現(xiàn)之一，這種形式可以開發(fā)潛在的社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)社會(huì)法律職業(yè)群體參與建設(shè)法治社會(huì)的積極性。

二、政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的嘗試與當(dāng)前存在的問題

(一)政府購(gòu)買公共法律服務(wù)現(xiàn)狀

在立法方面，2020年10月司法部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于建立健全政府購(gòu)買法律服務(wù)機(jī)制的意見》中明確指出，“法律服務(wù)購(gòu)買活動(dòng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《政府采購(gòu)法》和《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)章和制度規(guī)定組織進(jìn)行”。這意味著《政府采購(gòu)法》和《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》已經(jīng)成為各級(jí)政府組織本地區(qū)公共法律服務(wù)購(gòu)買活動(dòng)的主要法律依據(jù)?！墩少?gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)行為中的采購(gòu)內(nèi)容、采購(gòu)程序、預(yù)算編制、成果驗(yàn)收等進(jìn)行了制度化規(guī)定；《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》則對(duì)購(gòu)買活動(dòng)的主體、內(nèi)容、實(shí)施、履行和監(jiān)督等方面作了規(guī)定，以部門規(guī)章的形式進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)的管理。

在購(gòu)買程序上，地方政府按照《政府采購(gòu)法》和《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》的原則性、指導(dǎo)性規(guī)定，并結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定購(gòu)買公共法律服務(wù)的具體細(xì)則。實(shí)踐中，政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的程序主要包括以下步驟。首先由政府制定年度公共法律服務(wù)購(gòu)買目錄。政府相關(guān)部門提出法律服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目申請(qǐng)，由財(cái)政部門進(jìn)行項(xiàng)目審核并編制預(yù)算，最后經(jīng)過法制部門核準(zhǔn)并予以公告。接下來由政府對(duì)公共法律服務(wù)承接主體進(jìn)行資格審核。資格審核一般包括兩個(gè)階段。第一階段是對(duì)公共法律服務(wù)承接主體的初步形式審查，審查內(nèi)容主要包括承接主體的財(cái)務(wù)狀況、資源和執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，并以此為依據(jù)列出符合條件的候選者名單；第二階段是進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判并最終確定承接主體名單，這一階段需要綜合考察承接主體的報(bào)價(jià)、行業(yè)口碑、人才隊(duì)伍以及從業(yè)經(jīng)驗(yàn)等相關(guān)要素；最后是合同的簽訂和履行。合同雙方應(yīng)當(dāng)就項(xiàng)目?jī)r(jià)格、履行地點(diǎn)、履行方式、履行效果和違約責(zé)任等合同基本內(nèi)容進(jìn)行充分協(xié)商，最終達(dá)成一致意見。政府向承接主體按照合同約定的支付方式和支付金額支付相應(yīng)報(bào)酬，承接主體則需要按照合同約定做好公共法律服務(wù)的相關(guān)工作。

政府購(gòu)買法律服務(wù)的監(jiān)督管理主要包括對(duì)政府資金使用情況的監(jiān)管和對(duì)合同履行效果的驗(yàn)收。對(duì)政府資金使用情況的監(jiān)管分為內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管兩種形式。內(nèi)部監(jiān)管由政府的財(cái)政和審計(jì)部門負(fù)責(zé)，是政府監(jiān)管的主要形式；外部監(jiān)管主要起到輔助內(nèi)部監(jiān)管的功效，比如部分地方政府建立的臺(tái)賬制度，由法律服務(wù)提供者記錄與政府之間的資金往來，輔助監(jiān)管政府資金的使用情況。在對(duì)合同履行效果的驗(yàn)收方面，政府已經(jīng)建立了失信懲戒機(jī)制和監(jiān)督檢查機(jī)制，將承接主體提供公共法律服務(wù)行為的信用記錄納入監(jiān)管體系。此外，有些地方政府引入了第三方評(píng)估機(jī)制，不僅增強(qiáng)了考核評(píng)估的客觀性和綜合性，而且有益于公共法律服務(wù)評(píng)估機(jī)制的完善。

(二)當(dāng)前政府購(gòu)買公共法律服務(wù)方面存在的問題

1.政府誠(chéng)信機(jī)制尚不健全

政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的機(jī)制，主要是政府通過與企業(yè)訂立契約的形式將本應(yīng)該由政府履行的職責(zé)委托給企業(yè)代為完成，并由政府為此支付相應(yīng)報(bào)酬的一項(xiàng)活動(dòng)。既然是以購(gòu)買合同的方式架起政府和企業(yè)之間協(xié)作的橋梁，那么合同雙方在履行合同的過程中都應(yīng)該遵守誠(chéng)實(shí)信用原則。特別是對(duì)企業(yè)而言，因其本身在合同關(guān)系中處于弱勢(shì)地位，因而政府誠(chéng)信是其實(shí)現(xiàn)合同目的最直接、最根本的保障。但是在實(shí)踐中，由于居于合同關(guān)系強(qiáng)勢(shì)地位加之政府法治意識(shí)尚待加強(qiáng)的原因，在履行公共法律服務(wù)購(gòu)買合同的過程中，政府偶爾會(huì)出現(xiàn)不誠(chéng)信的行為，比如政府在合同中對(duì)企業(yè)的承諾由于超出其權(quán)限范圍而導(dǎo)致承諾無效；承諾不具備履行的可能性，最終造成合同無法實(shí)現(xiàn)；“新官不理舊賬”，后任政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)前任領(lǐng)導(dǎo)與企業(yè)簽訂的合同內(nèi)容不予承認(rèn)和兌現(xiàn)等。這些基于政府原因的不誠(chéng)信行為，首先會(huì)造成企業(yè)無法實(shí)現(xiàn)其合同約定的權(quán)利，其次必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)政府公信力的破壞，對(duì)法治政府以及法治社會(huì)建設(shè)造成不良的影響(3)參見韓?。骸堕_放性視野下的政府購(gòu)買公共服務(wù):現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和理論反思》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2016年第6期，第60-67頁(yè)。。

行政優(yōu)益權(quán)的濫用是當(dāng)前政府在購(gòu)買公共法律服務(wù)過程中出現(xiàn)不誠(chéng)信行為的主要原因之一。行政優(yōu)益權(quán)是指政府在行政協(xié)議的履行過程中，為了保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益而行使的單方面變更、中止和解除合同的一項(xiàng)行政職權(quán)。這項(xiàng)特殊的政府權(quán)能是民事合同和行政合同的重要區(qū)分點(diǎn)之一。行政優(yōu)益權(quán)屬于一種政府單獨(dú)享有的備用性權(quán)力，只有在政府認(rèn)為已經(jīng)出現(xiàn)了如果繼續(xù)履行合同將會(huì)導(dǎo)致國(guó)家和社會(huì)公共利益受損的事由才會(huì)行使(4)參見李寧：《我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的糾紛解決機(jī)制及其完善》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第2期，第113-120頁(yè)。。由此可見，行政優(yōu)益權(quán)在政府購(gòu)買公共法律服務(wù)合同的履行過程中是一個(gè)不確定因素，且這種不確定性主要由政府所掌控，這就意味著這項(xiàng)權(quán)力可能會(huì)遭到濫用。例如，政府應(yīng)當(dāng)為律師所提供的法律援助、法律咨詢等工作支付相應(yīng)的報(bào)酬，而這部分報(bào)酬具體履行方式為政府以補(bǔ)貼的形式發(fā)放。但由于政府對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)貼的金額有一定標(biāo)準(zhǔn)限制，一旦律師的工作成本高于這一標(biāo)準(zhǔn)，律師就只能自己承擔(dān)高出政府補(bǔ)貼金額的這部分費(fèi)用(5)參見方世榮,付鑒宇：《論法治社會(huì)建設(shè)中的政府購(gòu)買公共法律服務(wù)》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2021年第3期，第124-133+189頁(yè)。。出現(xiàn)這種情況無疑會(huì)大大降低律師為政府提供法律服務(wù)的積極性。

2.購(gòu)買程序和考核機(jī)制不夠完善

理論上，政府采購(gòu)公共法律服務(wù)主要通過招標(biāo)、投標(biāo)和協(xié)商等公平、公開、公正的競(jìng)爭(zhēng)方式來確定公共法律服務(wù)項(xiàng)目的承接主體。但在實(shí)踐中，政府主要是通過行政命令的方式完成公共法律服務(wù)采購(gòu)工作。雖然表面上采取企業(yè)之間公平競(jìng)爭(zhēng)的模式，但由于本質(zhì)上政府和企業(yè)之間力量差距懸殊，因而整個(gè)采購(gòu)過程基本上由政府主導(dǎo)(6)參見張怡歌：《政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的異化與法治化破解》，載《法學(xué)雜志》2019年第2期，第133-140頁(yè)。，是否公平的尺度也完全由政府左右。在法律規(guī)制方面，地方政府購(gòu)買公共法律服務(wù)存在地方性法規(guī)和規(guī)章的缺失，導(dǎo)致政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的內(nèi)容和范圍都很難確定，存在購(gòu)買程序不夠規(guī)范的現(xiàn)象。

目前針對(duì)政府采購(gòu)公共法律服務(wù)的評(píng)估機(jī)制主要有兩種，一種是內(nèi)部評(píng)估機(jī)制，另一種是外部評(píng)估機(jī)制。內(nèi)部評(píng)估主要是由政府財(cái)政部門和審計(jì)部門負(fù)責(zé)完成的考核評(píng)估，是政府自我監(jiān)督的一種體現(xiàn)；外部評(píng)估主要是指公共法律服務(wù)項(xiàng)目的承接主體和社會(huì)公眾對(duì)其實(shí)施效果的一種社會(huì)反饋。實(shí)踐中，外部評(píng)估主體對(duì)公共法律服務(wù)的實(shí)施情況的反映并不會(huì)得到政府方面太多重視，政府的內(nèi)部評(píng)估才是最終的評(píng)估考核依據(jù)。因此，實(shí)踐中很難做到對(duì)公共法律服務(wù)的實(shí)施情況進(jìn)行全面客觀的考核評(píng)價(jià)。

3.公共法律服務(wù)承接主體和消費(fèi)者維權(quán)困難

在政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的過程中，政府、企業(yè)和社會(huì)公眾三方的權(quán)利都有可能受到損害。由于政府在這一法律關(guān)系中處于主導(dǎo)地位，因此遭受損害的可能性和危害性都相對(duì)較小，并且容易通過各種方式得到彌補(bǔ)，包括通過民事訴訟手段追究企業(yè)的違約責(zé)任以及動(dòng)用行政手段對(duì)企業(yè)進(jìn)行行政處罰。然而，由于承接主體和社會(huì)公眾在這一法律關(guān)系中處于弱勢(shì)地位，其遭受到的權(quán)利損害較難得到有效的救濟(jì)和補(bǔ)償。

一方面，企業(yè)或其他社會(huì)組織等法律職業(yè)群體作為政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的承接者，其權(quán)利一旦遭到損害難以得到有效的法律救濟(jì)。目前，公共法律服務(wù)承接主體的權(quán)利救濟(jì)方式一般包括自力救濟(jì)、公力救濟(jì)和社會(huì)救濟(jì)三種類型。在實(shí)踐中，公共法律服務(wù)承接主體的權(quán)利受到侵害很難通過自力救濟(jì)的方式來彌補(bǔ)損失，因?yàn)楹贤南鄬?duì)方是政府機(jī)關(guān)，承接主體無法通過財(cái)產(chǎn)扣押、行為約束等自助手段對(duì)權(quán)利進(jìn)行臨時(shí)救濟(jì)。因此，絕大多數(shù)情況下，承接主體只能通過公力救濟(jì)的方式來實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)利，主要包括行政復(fù)議和民事訴訟兩種救濟(jì)手段。實(shí)踐中，政府和企業(yè)之間訂立的公共法律服務(wù)購(gòu)買合同主要表現(xiàn)為民事合同的形式，政府和企業(yè)之間應(yīng)該是平等的民事主體關(guān)系，所發(fā)生的糾紛性質(zhì)上屬于民事糾紛。但實(shí)際上并非如此。由于政府和企業(yè)之間地位差距懸殊，企業(yè)不僅舉證難度較大，而且維權(quán)成本也較高，因此很難通過民事訴訟的手段維護(hù)自身的權(quán)利。不僅如此，行政救濟(jì)也很難實(shí)現(xiàn)承接主體的權(quán)利保障。一方面，由于在政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的關(guān)系中，政府本身就是一方主體，很難做到客觀公正地為企業(yè)解決問題；另一方面，公共法律服務(wù)購(gòu)買合同不屬于行政復(fù)議的適用范圍，無法通過向上一級(jí)政府申請(qǐng)行政復(fù)議的形式規(guī)制本級(jí)政府的違約行為。同時(shí)，社會(huì)救濟(jì)一般應(yīng)用于平等的民事主體之間的合同糾紛，無法解決政府和企業(yè)這種地位不平等的合同雙方之間的糾紛。

另一方面，在政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的過程中，社會(huì)公眾的合法權(quán)益相對(duì)更難以得到保障，政府和公共法律服務(wù)承接主體的違約行為都會(huì)對(duì)社會(huì)公眾的利益造成侵害。若是政府行為對(duì)社會(huì)公眾造成侵害，因其屬于抽象行政行為而無法通過行政訴訟的方式得到救濟(jì)；若是公共法律服務(wù)的承接主體對(duì)社會(huì)公眾造成侵害，由于社會(huì)公眾和承接主體之間不存在合同關(guān)系，因此社會(huì)公眾不具備民事訴訟中的訴權(quán)，只能依靠政府出面解決問題(7)參見江必新：《完善行政訴訟制度的若干思考》，載《中國(guó)法學(xué)》2013年第1期，第5-20頁(yè)。。

三、政府購(gòu)買公共法律服務(wù)存在問題的解決方案

(一)加強(qiáng)政府誠(chéng)信機(jī)制建設(shè)

政府購(gòu)買公共法律服務(wù)是政府構(gòu)建營(yíng)商環(huán)境的重要組成部分之一，誠(chéng)信政府建設(shè)是營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的重要保障。只有充分保護(hù)企業(yè)及其他社會(huì)組織的合法權(quán)益，才能夠更好地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與到法治社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程中來。與此同時(shí)，政府也必然在誠(chéng)信建設(shè)中起到帶頭和示范作用，從而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信風(fēng)氣的形成(8)參見方世榮，付鑒宇：《論法治社會(huì)建設(shè)中的政府購(gòu)買公共法律服務(wù)》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2021年第3期，第124-133+189頁(yè)。。無論是購(gòu)買公共法律服務(wù)，還是誠(chéng)信政府建設(shè)，都需要政府構(gòu)建完善的誠(chéng)信機(jī)制。

1.雙向誠(chéng)信考核機(jī)制的構(gòu)建

政府需要對(duì)公共法律服務(wù)購(gòu)買過程中的履職行為進(jìn)行全面公開，包括政府方的權(quán)限范圍、政府方過去行為的信用記錄等。企業(yè)或其他社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)具有要求政府對(duì)自身信用狀況進(jìn)行全面展示的權(quán)利，這意味著誠(chéng)信考核不再僅僅是政府對(duì)企業(yè)信用狀況進(jìn)行的單向?qū)彶椋钦推髽I(yè)對(duì)雙方信用狀況展開的雙向評(píng)估。通過構(gòu)建政府信用公開機(jī)制和政府、企業(yè)信用雙向考核機(jī)制，可以有效避免承接主體的期待利益遭受政府的不當(dāng)侵犯。

2.政府信用評(píng)級(jí)機(jī)制的構(gòu)建

社會(huì)信用體系按其組成可以劃分為政府信用、企業(yè)信用、銀行信用、個(gè)人信用及公眾信用等，其中政府信用在整個(gè)社會(huì)信用體系中居于主導(dǎo)地位，對(duì)整個(gè)社會(huì)信用建設(shè)產(chǎn)生輻射、引領(lǐng)作用。政府信用源于公眾與政府之間的“政治委托—代理”關(guān)系，其核心部分就是公眾對(duì)政府的信任和政府對(duì)公眾的信用。公共法律服務(wù)政府信用評(píng)級(jí)機(jī)制主要針對(duì)政府在公共法律服務(wù)購(gòu)買合同中的義務(wù)履行狀況進(jìn)行客觀具體的分析，應(yīng)當(dāng)具備系統(tǒng)性和長(zhǎng)期性特征。我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)正處于發(fā)展完善階段，在評(píng)級(jí)機(jī)制建設(shè)方面尚不成熟。對(duì)此，可以借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)較為成熟完善的信用評(píng)級(jí)模式，組建政府和企業(yè)以外的第三方專業(yè)的信用評(píng)級(jí)團(tuán)隊(duì)，以政府財(cái)政能力、權(quán)限范圍、履職行為、社會(huì)效果等主要行為要素和結(jié)果要素作為評(píng)估因子，對(duì)政府信用等級(jí)開展詳盡、系統(tǒng)、長(zhǎng)期的構(gòu)建和評(píng)定工作。通過信用評(píng)級(jí)機(jī)制的構(gòu)建，不僅可以增強(qiáng)政府的誠(chéng)信意識(shí)，使政府在公共法律服務(wù)購(gòu)買合同的履行中不做超出權(quán)限的允諾，嚴(yán)格按照合同約定履行政府義務(wù)，還能夠讓公共法律服務(wù)的承接主體對(duì)政府的信用狀況有清晰的了解，使其對(duì)合同約定的權(quán)利具備較高的期待可能性，能夠更加積極主動(dòng)地為社會(huì)公眾提供更多更好的法律服務(wù)。

3.加強(qiáng)政府守法意識(shí)的培養(yǎng)

加強(qiáng)政府守法意識(shí)的培養(yǎng)，嚴(yán)格限制行政優(yōu)益權(quán)的行使。這里所說的守法意識(shí)不僅是指遵守法律法規(guī)等成文的制定法，更是對(duì)人權(quán)、自由、平等和公平等法律理念的貫徹與執(zhí)行。政府應(yīng)該按照行政法的基本原則依法行政，嚴(yán)格遵守比例原則和合理行政原則等。在公共法律服務(wù)購(gòu)買過程中，政府應(yīng)該盡量避免行政行為對(duì)企業(yè)和社會(huì)公眾造成損害，即便有正當(dāng)理由也應(yīng)該主動(dòng)作為，努力將損害降到最小。

(二)構(gòu)建完善的考核評(píng)價(jià)體系

目前，我國(guó)通過政府采購(gòu)機(jī)制為社會(huì)公眾提供法律服務(wù)的種類和范圍不斷擴(kuò)大，但同時(shí)也存在不同項(xiàng)目、不同區(qū)域的公共法律服務(wù)所取得的社會(huì)效果差異較大等問題。造成這種現(xiàn)象的主要原因是各地政府尚未就公共法律服務(wù)購(gòu)買制度的實(shí)施效果建立統(tǒng)一的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

公共法律服務(wù)考核評(píng)估包括內(nèi)部考核評(píng)估和外部考核評(píng)估兩種評(píng)價(jià)方式，主要評(píng)估對(duì)象是公共法律服務(wù)取得的社會(huì)效益。內(nèi)部評(píng)估是政府對(duì)本級(jí)政府購(gòu)買公共法律服務(wù)計(jì)劃進(jìn)行內(nèi)部審核、監(jiān)督和管理，并根據(jù)需要對(duì)相關(guān)部門購(gòu)買法律服務(wù)的項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估；外部評(píng)估是指政府外的獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政府購(gòu)買法律服務(wù)項(xiàng)目所進(jìn)行的評(píng)估。相較于內(nèi)部評(píng)估，外部評(píng)估可以更為客觀公正地反映出公共法律服務(wù)的實(shí)際實(shí)施效益。因此，公共法律服務(wù)的考核評(píng)價(jià)要兼顧內(nèi)部、外部?jī)煞矫嬖u(píng)估方式，逐漸形成全面完善的考核評(píng)估體系。

實(shí)踐中，政府可以將公共法律服務(wù)績(jī)效評(píng)估工作委托給專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)以公共法律服務(wù)實(shí)施過程中的執(zhí)行效率、服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度、資金使用情況為基本指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。當(dāng)前，我國(guó)的公共法律服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)主要是財(cái)政部門對(duì)政府購(gòu)買法律服務(wù)規(guī)劃進(jìn)行考核評(píng)估，并且僅僅針對(duì)資金消耗較多、社會(huì)影響較大的購(gòu)買事項(xiàng)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。引進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與評(píng)估，不僅可以增加獨(dú)立客觀的評(píng)估視角，而且能夠?qū)⑸鐣?huì)公眾的滿意程度納入評(píng)價(jià)指標(biāo)，更符合政府購(gòu)買法律服務(wù)機(jī)制的根本目的，也是我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的重要標(biāo)志之一。

一般來說，績(jī)效評(píng)估體系應(yīng)該包含計(jì)劃、執(zhí)行、結(jié)果三個(gè)考核階段。由于政府、企業(yè)和社會(huì)公眾三方主體對(duì)公共法律服務(wù)的反饋各有側(cè)重，需要針對(duì)不同主體采用不同的評(píng)估方式，因此，在績(jī)效考核中需要根據(jù)不同的參與主體進(jìn)行不同比重的評(píng)估工作。無論是政府內(nèi)部評(píng)估還是獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估，都應(yīng)該將評(píng)估準(zhǔn)則細(xì)化具體，使評(píng)估過程的每個(gè)階段都能找到相應(yīng)的依據(jù)和解決辦法；同時(shí)，適當(dāng)提高社會(huì)公眾滿意度在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)中所占的比重(9)參見張魯萍：《公共服務(wù)外包的政府規(guī)制探析》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期，第16-26頁(yè)。，以避免評(píng)估的主觀性。

(三)健全糾紛解決機(jī)制

在政府購(gòu)買公共法律服務(wù)機(jī)制中，由于政府處于強(qiáng)勢(shì)地位，不僅社會(huì)公眾和公共法律服務(wù)承接主體的合法權(quán)益難以得到有效保障，而且一旦其權(quán)益遭受侵害，就會(huì)產(chǎn)生較高的維權(quán)成本(10)參見袁金華：《政府購(gòu)買服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的法律建構(gòu)》，載《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2016年第2期，第161-166+172頁(yè)。。實(shí)踐中，產(chǎn)生公共法律服務(wù)糾紛的原因主要有政府未履行或沒有及時(shí)履行公共法律服務(wù)購(gòu)買合同的相關(guān)義務(wù)；公共服務(wù)承接主體沒有根據(jù)合同約定履行義務(wù)，政府沒有及時(shí)追究其責(zé)任等。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)糾紛解決機(jī)制，保護(hù)社會(huì)公眾和公共法律服務(wù)承接主體的合法權(quán)益。

為妥善解決政府、公共法律服務(wù)承接主體和公共法律服務(wù)消費(fèi)者之間的糾紛，應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)建立完善相應(yīng)的糾紛解決機(jī)制，具體包括以下三項(xiàng)措施：

1.適用糾紛協(xié)商調(diào)解機(jī)制

協(xié)商調(diào)解是解決糾紛最為高效便利的手段，不僅可以減少維權(quán)成本，還能有效節(jié)約司法資源，減少訟累。政府、公共法律服務(wù)承接主體和消費(fèi)者之間產(chǎn)生糾紛后，應(yīng)當(dāng)首先通過協(xié)商方式解決問題。在無法達(dá)成和解的情況下，再尋求其他糾紛解決方式。

2.第三方居中調(diào)解

如果公共法律服務(wù)糾紛無法通過雙方協(xié)商的形式解決，就可以通過第三方進(jìn)行調(diào)解。第三方調(diào)解主體需要具備站在公平、公正立場(chǎng)上維護(hù)雙方利益的能力。該調(diào)解主體可以是涉及糾紛政府的上級(jí)機(jī)關(guān)，也可以為具有相當(dāng)社會(huì)地位的行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織。

3.將政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的行政協(xié)議糾紛納入行政復(fù)議的范疇

目前，在公共法律服務(wù)糾紛通過協(xié)商和調(diào)解無法得到解決的情況下，一般通過民事訴訟或行政訴訟的方式解決。雖然訴訟方式?jīng)]有協(xié)商和調(diào)解方式高效便捷，但其優(yōu)點(diǎn)在于可以更加徹底地解決糾紛，并且作為訴訟結(jié)果體現(xiàn)的法院判決對(duì)糾紛雙方同時(shí)具備法律約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力。采用訴訟方式的問題在于程序繁雜，需要投入大量的訴訟成本，耗費(fèi)較長(zhǎng)的訴訟時(shí)間，難以及時(shí)彌補(bǔ)受害人的損失。行政復(fù)議介于協(xié)商調(diào)解和訴訟兩種方式之間，具備高效、及時(shí)和權(quán)威性特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)成為解決糾紛的有效路徑之一。當(dāng)前，公共法律服務(wù)購(gòu)買協(xié)議所產(chǎn)生的糾紛并未納入進(jìn)行政復(fù)議的受理范圍之中，既不利于順利高效化解糾紛，也不符合建設(shè)服務(wù)型政府的理念。因此，應(yīng)當(dāng)盡快將政府購(gòu)買公共法律服務(wù)協(xié)議糾紛納入行政復(fù)議的受理范圍(11)參見石佑啟，陳可翔：《政府與社會(huì)資本合作模式下法律救濟(jì)制度之構(gòu)建》，載《江海學(xué)刊》2018年第5期，第229-237+239頁(yè)。。

值得注意的是，社會(huì)公眾作為公共法律服務(wù)的最終受益主體，其權(quán)利應(yīng)該得到最大程度的保障，并被賦予獨(dú)立的請(qǐng)求權(quán)。無論是政府還是承接主體對(duì)社會(huì)公眾造成的權(quán)益侵害，社會(huì)公眾都應(yīng)有權(quán)提起訴訟。