農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制研究

武文杰

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京 100001 ）

一、農(nóng)村宅基地有償退出的意義

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)城鎮(zhèn)用地日趨緊張。與此同時(shí)，由于大量的農(nóng)村人口進(jìn)城打工，且目前宅基地缺乏有效的退出機(jī)制，造成大量農(nóng)村宅基地處于閑置狀態(tài)。宅基地不但沒(méi)有起到應(yīng)有的保障作用，反而造成了農(nóng)村土地的低效利用。城鎮(zhèn)用地的緊缺和農(nóng)村宅基地的大量閑置形成了鮮明的對(duì)比。因此，研究農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，對(duì)于提高農(nóng)村土地利用效率、盤(pán)活農(nóng)村閑置資產(chǎn)、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置格局，有著至關(guān)重要的作用。

二、農(nóng)村宅基地退出模式研究

自從宅基地的有償退出改革實(shí)施以來(lái)，各地區(qū)都根據(jù)自身的情況制定了相應(yīng)的政策，形成了各具特點(diǎn)的退出模式，其中一部分收到了很好的效果。下面選取幾個(gè)比較有代表性的模式進(jìn)行解析，分別是重慶的“地票模式”、義烏的“資產(chǎn)置換”模式和平羅的“土地收儲(chǔ)+以地養(yǎng)老”模式。

（一）重慶市宅基地退出模式

重慶采用的退出方式是“土地票交易”。所謂“土地票”是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)復(fù)墾和土地管理部門(mén)嚴(yán)格驗(yàn)收后所產(chǎn)生的指標(biāo)。企業(yè)購(gòu)得的地票，可以納入新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加相同數(shù)量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地?！暗仄蹦Ｊ健钡膬?yōu)點(diǎn)非常明顯，即城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，保證了城鄉(xiāng)的建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少，但運(yùn)行的過(guò)程中仍存在著許多問(wèn)題。首先，農(nóng)民退出宅基地后缺乏社會(huì)保障。一些農(nóng)民在退出宅基地后，在進(jìn)城的過(guò)程中遇到困難，最終導(dǎo)致失去了住所。根據(jù)《重慶市地票管理辦法》第九條規(guī)定：農(nóng)戶(hù)的宅基地復(fù)墾后，不得重新申請(qǐng)宅基地。而部分農(nóng)民退出后沒(méi)有能力找到穩(wěn)定的住所。其次，雖然該模式的初衷之一是要保護(hù)耕地，但在實(shí)際運(yùn)作中，由于《重慶市地票管理辦法》中未明確規(guī)定復(fù)墾耕地的質(zhì)量，因此復(fù)墾后的耕地在驗(yàn)收時(shí)過(guò)于依賴(lài)主觀判斷，無(wú)法保證耕地的質(zhì)量。同時(shí)，復(fù)墾后的耕地的后續(xù)使用也缺乏監(jiān)管。由于地處山區(qū)，很多耕地都是零星地散落在山中，加上條件較差，很難耕作，造成不少?gòu)?fù)墾后的耕地成為荒地的情況，耕地復(fù)墾的實(shí)際效果大打折扣。

（二）義烏市宅基地退出模式

義烏市的宅基地退出采取“資產(chǎn)置換”模式，即農(nóng)民將自己的宅基地?fù)Q成社區(qū)的房屋，并將就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育等納入城鎮(zhèn)保障體系。這一舉措將原來(lái)的村莊變?yōu)樯鐓^(qū)，原來(lái)的村民轉(zhuǎn)變成市民。其運(yùn)作方式為：先將宅基地復(fù)墾后，一部分國(guó)家征收，通過(guò)土地出讓取得收益。另一部分復(fù)墾為耕地，形成“集地券”后在市場(chǎng)進(jìn)行交易，類(lèi)似于重慶的“地票制度”。政府利用收益建造社區(qū)新的住宅房屋、宅基地的復(fù)墾和土地開(kāi)發(fā)。這樣農(nóng)民通過(guò)退出宅基地，根據(jù)原宅基地的占地面積，按比例換取相應(yīng)面積的新建商品房，不但保障了農(nóng)民原有的居住權(quán)，同時(shí)農(nóng)民還可以選擇將換取的商品房入市交易。如此一來(lái)，不但提高了用地效率，同時(shí)農(nóng)民的住房條件也有了明顯提升。

由于義烏本身處于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，土地本身就具有較高的價(jià)值，宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性也在被不斷地挖掘。這種模式既盡可能地高效利用土地，發(fā)掘出了土地的最大價(jià)值，同時(shí)也給予了農(nóng)民很大力度的補(bǔ)償，而不是僅僅將收益的很小一部分補(bǔ)貼給農(nóng)民，因此實(shí)現(xiàn)雙贏，被多數(shù)村民所接受。該模式的成功，很大程度上歸功于義烏的特殊性，義烏市作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)用地指標(biāo)經(jīng)常供不應(yīng)求，“集地券”的行情自然也是水漲船高，同時(shí)當(dāng)?shù)厥姓鄬?duì)雄厚的財(cái)政實(shí)力也可以為其保駕護(hù)航；而在一些發(fā)展程度較低的地區(qū)，對(duì)于建設(shè)用地指標(biāo)未必有著強(qiáng)烈的需求，加之地方政府財(cái)力有限，收購(gòu)建設(shè)用地指標(biāo)可謂困難重重，因此該模式不具有普遍適用性。

（三）平羅縣宅基地退出模式

平羅縣采取的宅基地退出模式為“土地收儲(chǔ)+以地養(yǎng)老”模式。平羅縣以征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，制定了宅基地收儲(chǔ)指導(dǎo)價(jià)，對(duì)所處不同區(qū)域的宅基地，根據(jù)指導(dǎo)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。在宅基地退出條件的審核方面，平羅縣制定了嚴(yán)格的條件，盡最大可能化解爭(zhēng)端，防范風(fēng)險(xiǎn)，保證了農(nóng)民在退出宅基地后的生活問(wèn)題。平羅縣的退出模式一大特點(diǎn)在于其保障措施。第一，老人可以通過(guò)完全退出三權(quán)，即宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，換取養(yǎng)老服務(wù)，可以入住養(yǎng)老院，解決了老人無(wú)人照顧的問(wèn)題。其次，對(duì)于不愿放棄“三權(quán)”的農(nóng)民，只要有二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，就依然認(rèn)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，需要時(shí)可以憑借優(yōu)惠價(jià)格購(gòu)回承包地和宅基地。這樣很大程度上將選擇權(quán)給予農(nóng)民，讓農(nóng)民根據(jù)自身情況及意愿，選擇是否退出，以哪種方式退出。平羅縣的宅基地退出模式雖然設(shè)計(jì)得較為合理，但在運(yùn)行過(guò)程中存在一個(gè)很大的問(wèn)題，那就是資金問(wèn)題。平羅縣由村集體經(jīng)濟(jì)組織收儲(chǔ)宅基地，但所需的大量收儲(chǔ)補(bǔ)償資金主要依靠政府墊資。隨著地區(qū)財(cái)政壓力的增大，資金短缺，自治區(qū)政府幫助農(nóng)村老人購(gòu)買(mǎi)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的項(xiàng)目也被迫叫停，退地老人的生活無(wú)法像當(dāng)初承諾的那樣得到保障。

三、農(nóng)村宅基地退出存在的問(wèn)題

（一）目前宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未考慮到農(nóng)民土地增值收益

宅基地退出后，其原本所占土地的用途也發(fā)生了改變。無(wú)論是復(fù)墾還是調(diào)整為建設(shè)用地進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，都與之前的宅基地有一個(gè)很大的區(qū)別，那就是增值收益。原有的宅基地的主要是起到保障功能，而退出后的土地用途具有增值特征。宅基地的所有權(quán)屬于村集體組織，使用權(quán)屬于農(nóng)民。目前在宅基地的退出當(dāng)中，退出的農(nóng)民基本沒(méi)能分到土地的增值收益或只分到了其中非常少的一部分，顯然這種分配方式是不合理的。低于預(yù)期的宅基地退出補(bǔ)償，也導(dǎo)致農(nóng)民退出宅基地意愿不強(qiáng)。

2.缺乏統(tǒng)一規(guī)范的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序

目前，我國(guó)還沒(méi)有對(duì)宅基地退出的流程、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一規(guī)定。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)涉及宅基地及地上住房是否都給予補(bǔ)償、宅基地置換時(shí)除了考慮原宅基地面積，是否還要考慮家庭的實(shí)際人口數(shù)等問(wèn)題，因此非常重要。另外，規(guī)范的流程在宅基地的退出中，也起到至關(guān)重要的作用。雖然宅基地的具體退出補(bǔ)償，要根據(jù)各地情況因地制宜，但是目前各地之間操作起來(lái)相差過(guò)大，實(shí)行起來(lái)較為混亂，容易損害到農(nóng)民的利益。

（二）補(bǔ)償方法制定過(guò)程中農(nóng)民參與度低

農(nóng)民作為宅基地退出補(bǔ)償中的利益主體，卻幾乎沒(méi)有發(fā)言權(quán)，在確定補(bǔ)償方法的過(guò)程中參與度很低。宅基地屬于集體土地，但補(bǔ)償?shù)木唧w辦法基本由政府全權(quán)決定，利益表達(dá)機(jī)制的不完善，導(dǎo)致農(nóng)民難以維護(hù)自身權(quán)益。很多地方政府制定的方案農(nóng)民并不滿(mǎn)意，但是有沒(méi)有提意見(jiàn)、商議的渠道。農(nóng)民對(duì)退出的方案不滿(mǎn)意，有沒(méi)有發(fā)言權(quán)，自然有大部分的人不愿意退出。

四、解決辦法

（一）構(gòu)建宅基地補(bǔ)償體系

盡快建立規(guī)范的宅基地補(bǔ)償流程與標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建系統(tǒng)合理的宅基地退出機(jī)制。宅基地退出機(jī)制應(yīng)涉及到各個(gè)層面，除了宅基地本身，還應(yīng)考慮到宅基地立法體系建設(shè)、社會(huì)保障制度的完善等方面。要確立規(guī)范的退出流程，并建立監(jiān)管機(jī)制，保障流程按規(guī)執(zhí)行。在社會(huì)保障方面，可以將補(bǔ)償?shù)囊徊糠旨{入保險(xiǎn)，并將其余補(bǔ)償交由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)投資升值，并在未來(lái)分批次發(fā)到農(nóng)民手中。另外，要健全就業(yè)服務(wù)體系，為農(nóng)民提供職業(yè)技能培訓(xùn)，降低其進(jìn)入城市后可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）設(shè)立補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制

在設(shè)計(jì)宅基地具體的退出方案時(shí)，建立村民與政府之間的協(xié)商機(jī)制?？梢酝ㄟ^(guò)派出村民代表進(jìn)行協(xié)商，或者村民投票等方式，確保村民的意見(jiàn)得到考量，保障村民的利益。通過(guò)協(xié)商給出最終方案，要在方案施行前進(jìn)行公示，確保村民都沒(méi)有異議后再施行，這樣日后產(chǎn)生的糾紛也會(huì)大大減少。

（三）建立宅基地基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

目前，各地試點(diǎn)地區(qū)退出宅基地的農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差較大，究其原因，是因?yàn)橄噍^于城鎮(zhèn)而言，我國(guó)目前還沒(méi)有統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，針對(duì)宅基地價(jià)值的評(píng)估缺乏依據(jù)?，F(xiàn)在試點(diǎn)地區(qū)的宅基地退出的補(bǔ)償定價(jià)，大多為當(dāng)?shù)卣贫?，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，較為混亂。因此，現(xiàn)階段應(yīng)積極建立宅基地基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并建立宅基地基準(zhǔn)地價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理，及時(shí)調(diào)整更新，保障農(nóng)民合法的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

結(jié)束語(yǔ)：

宅基地的退出，關(guān)乎到現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村和城鎮(zhèn)的發(fā)展。我國(guó)農(nóng)村宅基地的退出在各地試點(diǎn)的過(guò)程中，已經(jīng)產(chǎn)生了許多可靠的模式，但就全國(guó)來(lái)說(shuō)農(nóng)民退出意愿并不強(qiáng)。宅基地的退出目前還存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、農(nóng)民缺少發(fā)言權(quán)等問(wèn)題。今后應(yīng)構(gòu)建宅基地補(bǔ)償體系，按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，同時(shí)設(shè)立協(xié)商機(jī)制，讓農(nóng)民參與到?jīng)Q策中。宅基地退出是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，無(wú)論什么樣的模式，都要把選擇權(quán)交給農(nóng)民，充分尊重農(nóng)民意愿，保障他們的權(quán)益，逐漸實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。