耕地保護(hù)存在問題及機(jī)制創(chuàng)新策略分析

張露露

（惠民縣自然資源和規(guī)劃局，山東惠民 251700）

0 引言

“田長制”是為了促進(jìn)耕地保護(hù)工作扎實(shí)開展而提出的以村為單位進(jìn)行耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)網(wǎng)格化管理的創(chuàng)新機(jī)制，“田長制”的實(shí)施過程主要是由各級政府的行政負(fù)責(zé)人擔(dān)任耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)的第一責(zé)任人，通過一級級、一層層壓實(shí)政治責(zé)任和保護(hù)責(zé)任機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)責(zé)任全面覆蓋，“田長制”的實(shí)施能夠確保耕地?cái)?shù)量基本穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。

1 耕地保護(hù)中的問題

1.1 耕地保護(hù)監(jiān)督工作不到位

在耕地保護(hù)工作中，有效落實(shí)耕地保護(hù)監(jiān)督及實(shí)現(xiàn)對耕地和永久基本農(nóng)田的動(dòng)態(tài)監(jiān)管是非常必要的，關(guān)系到耕地保護(hù)責(zé)任的全面落實(shí)和耕地保護(hù)制度的貫徹執(zhí)行，就當(dāng)前的耕地保護(hù)工作而言，耕地保護(hù)監(jiān)督工作還存在不到位的情況，尚未形成完善的耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，其中占用耕地造林綠化、違規(guī)占用耕地挖地造景或者從事非農(nóng)建設(shè)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不僅影響耕地保護(hù)工作順利開展，還導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量呈現(xiàn)下降趨勢。

1.2 耕地保護(hù)相關(guān)制度落實(shí)不到位

現(xiàn)階段政府為了加大對耕地保護(hù)的力度，出臺(tái)了一系列耕地保護(hù)制度，但這些制度的執(zhí)行過程中，由于各種問題存在導(dǎo)致相關(guān)制度并沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有作用，換而言之就是耕地保護(hù)制度并未充分貫徹落實(shí)[3]。因此，要重點(diǎn)推動(dòng)地方政府在開展生態(tài)文明建設(shè)和管理自然資源方面的政策，著力糾正地方政府不擔(dān)當(dāng)、不作為等問題。

1.3 片面強(qiáng)調(diào)耕地?cái)?shù)量

在開展耕地保護(hù)工作的過程中存在片面強(qiáng)調(diào)耕地?cái)?shù)量、忽略耕地質(zhì)量提升的問題，盡管我國的耕地總面積沒有下降，但是耕地質(zhì)量卻嚴(yán)重下滑，最終導(dǎo)致實(shí)際可用的耕地面積逐年下降。此外，在落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度的過程中，盡管土地資源的數(shù)量維持著動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定、平衡，但真正實(shí)用的土地資源卻呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢，最終導(dǎo)致糧食產(chǎn)量下降，在很大程度上限制農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和高速發(fā)展。

2 落實(shí)耕地保護(hù)工作的必要性以及迫切性

2.1 人均耕地?cái)?shù)量不斷減少

盡管我國有著規(guī)模較大的耕地面積，但相對于世界人均耕地水平，我國還是存在著較大的差距，即人均耕地?cái)?shù)量顯著低于世界水平。我國人均耕地?cái)?shù)量較多的省份主要集中在東北地區(qū)和西部地區(qū)，而其他地方的人均耕地在數(shù)量方面則明顯低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織界定的警戒線，因此積極做好耕地保護(hù)工作非常必要。

2.2 耕地質(zhì)量不高

我國眾多的耕地資源集中分布在平原、丘陵以及高原等地區(qū)，而這些地區(qū)的耕地質(zhì)量是非常低的，這些地區(qū)水資源匱乏，耕地若沒有水源的充足灌溉就會(huì)出現(xiàn)沙化的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降不能滿足農(nóng)作物需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)有的處于盆地地區(qū)以及水資源豐富的平原地區(qū)的高質(zhì)量耕地?cái)?shù)量僅只占所有耕地?cái)?shù)量的15%左右。

2.3 耕地污染及退化現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著工業(yè)化快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源連續(xù)多年被高強(qiáng)度利用，土壤污染、退化等問題突出，各種污染問題在不斷加劇[1]。隨著人口增多和水土資源分配的不均，導(dǎo)致耕地資源壓力巨大，呈現(xiàn)出前所未有的嚴(yán)峻態(tài)勢。目前我國耕地的退化面積較大，占耕地總面積的40%以上，加之水土流失、土地沙化和荒漠化嚴(yán)重、土壤污染難以修復(fù)等問題，在個(gè)別的局部地區(qū)表現(xiàn)尤其顯著。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植方式比較粗放，對化肥、農(nóng)藥的大量不合理的使用，也顯著加劇了耕地的污染，從而致使耕地質(zhì)量大幅度下降。而伴隨著耕地污染、退化現(xiàn)象的不斷加劇，我國實(shí)用耕地面積越來越少，從而影響糧食生產(chǎn)。

2.4 后備耕地資源短缺

后備耕地資源是維持耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定的重要保障，我國后備耕地資源嚴(yán)重不足且分布不均。我國的后備耕地資源大都分布在西北干旱地區(qū)和西部高原地區(qū)，不僅開發(fā)難度大、質(zhì)量差，開發(fā)后的利用保護(hù)工作也比較困難。

3 “田長制”下耕地保護(hù)機(jī)制的創(chuàng)新落實(shí)策略

3.1 劃定永久基本農(nóng)田

永久基本農(nóng)田是耕地的重中之重，也是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)和核心保障，在落實(shí)耕地保護(hù)工作時(shí)，需要高度重視永久基本農(nóng)田的界定工作，通過劃定永久基本農(nóng)田來加強(qiáng)對耕地的優(yōu)先保護(hù)。永久基本農(nóng)田經(jīng)有關(guān)部門劃定以條例形式確定，就要保證農(nóng)地姓農(nóng)、糧田姓糧。在劃定永久基本農(nóng)田時(shí)，要切實(shí)遵守“數(shù)量和質(zhì)量”并重的原則，將城鎮(zhèn)周邊區(qū)域的農(nóng)田建設(shè)成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。除此之外，永久基本農(nóng)田的劃定中，需要與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界搞好銜接，促進(jìn)城市發(fā)展與耕地保護(hù)工作的和諧統(tǒng)一。

3.2 落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡

耕地占補(bǔ)平衡制度是政府基于工業(yè)發(fā)展以及城市拓展過程中對耕地占用的有效補(bǔ)救措施，同時(shí)也是堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線的重要舉措。該制度的實(shí)施能夠有效促進(jìn)耕地保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，充分落實(shí)好耕地保護(hù)工作。因此，政府需要積極貫徹落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度。在耕地占補(bǔ)平衡制度的實(shí)施過程中，各級政府需要通過合理規(guī)劃工業(yè)發(fā)展以及城市拓展來有效控制耕地占用這一現(xiàn)象發(fā)生的源頭[2]。首先，要進(jìn)一步嚴(yán)格用地審批，實(shí)行土地用途管制，加強(qiáng)土地規(guī)劃管控和計(jì)劃引導(dǎo)，嚴(yán)格控制建設(shè)占用永久基本農(nóng)田；其次，要抓緊開展土地整治儲(chǔ)備，建立補(bǔ)充耕地指標(biāo)儲(chǔ)備庫數(shù)據(jù)，可在儲(chǔ)備庫中提前做到掛鉤補(bǔ)充落實(shí)占補(bǔ)平衡，做到耕地?cái)?shù)量質(zhì)量并重，保障耕地“占一補(bǔ)一”。

3.3 搭建相關(guān)監(jiān)管平臺(tái)

為扎實(shí)開展耕地保護(hù)，健全完善耕地資源保護(hù)監(jiān)管平臺(tái)是非常必要的。借助平臺(tái)政府可以充分利用大數(shù)據(jù)對轄區(qū)內(nèi)的現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、評估，通過對耕地資源保護(hù)工作的大數(shù)據(jù)分析和監(jiān)控，能夠全面精準(zhǔn)制定耕地資源保護(hù)政策，進(jìn)一步提升耕地保護(hù)工作效率。另外，各級政府還需要加大對耕地資源調(diào)查評價(jià)檢測技術(shù)的研發(fā)力度，通過技術(shù)提升，構(gòu)建綜合性耕地保護(hù)應(yīng)用平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量的動(dòng)態(tài)化監(jiān)測。

3.4 增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼

農(nóng)民以土地為根本，在耕地保護(hù)具體工作過程中發(fā)揮著非常重要的作用，通過增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼可以鼓勵(lì)農(nóng)民更加積極的投入到耕地保護(hù)工作中，充分發(fā)揮好農(nóng)民的意愿和主觀性。在當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，不少農(nóng)民對耕地不種撂荒現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，這在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)田數(shù)量持續(xù)減少、耕地質(zhì)量持續(xù)下降。而通過增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼可以大大提高農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。由于種糧大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體是提高農(nóng)業(yè)高效集約化經(jīng)營的重要主體和途徑，建議政府補(bǔ)貼資金重點(diǎn)向種糧大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體傾斜，從而有效預(yù)防農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量下降的問題，增加農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力與發(fā)展。

3.5 耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

在耕地保護(hù)工作中，通過建立科學(xué)合理的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，能夠有效實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)工作的成本和效益內(nèi)化。要不斷推進(jìn)中央和地方涉農(nóng)資金的整合力度，統(tǒng)籌考慮耕地面積與質(zhì)量、糧食播種面積，以及耕地保護(hù)任務(wù)量等綜合因素，統(tǒng)籌足額安排資金，并按照“誰種植、誰保護(hù)；誰所有、誰受益”的原則，切實(shí)加大耕地補(bǔ)償力度。對承擔(dān)耕地種植和保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村和農(nóng)戶，給予一定量的資金獎(jiǎng)補(bǔ)。獎(jiǎng)補(bǔ)資金發(fā)放要與耕地保護(hù)責(zé)任落實(shí)及責(zé)任人情況掛鉤，重點(diǎn)用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施后期管護(hù)與修繕、耕地保護(hù)管理等方面。補(bǔ)償機(jī)制可以提高農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性，強(qiáng)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

3.6 建立全要素保護(hù)制

現(xiàn)階段我國耕地保護(hù)工作，應(yīng)特別保持充足的耕地面積和提升耕地質(zhì)量，這是確保糧食生產(chǎn)安全的基本前提和保障?；诒Ｗo(hù)耕地需要、解決糧食安全保障問題的需要，應(yīng)重點(diǎn)從以下三個(gè)方面來對待。第一，要保持與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的充足數(shù)量的耕地面積，將優(yōu)質(zhì)耕地作為重點(diǎn)進(jìn)行永久保護(hù)。首先，耕地是保證糧食生產(chǎn)、保障糧食安全的前提基礎(chǔ)，必須永久保護(hù)足夠的耕地用于糧食生產(chǎn)。其次，耕地占用具有不可逆性，一旦耕地被建設(shè)項(xiàng)目占用，將很難再恢復(fù)其耕作條件。再次，高質(zhì)量的耕地資源與生產(chǎn)是有限的，一旦優(yōu)質(zhì)耕地被占用，難以有足夠的資源用地補(bǔ)充耕地，尤其難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量。第二，要不斷提升耕地質(zhì)量水平。一是要靠工程技術(shù)改良，通過工程技術(shù)的方式來調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)條件，降低自然條件對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的影響。二是要靠科學(xué)技術(shù)力量進(jìn)行改變，切實(shí)加強(qiáng)對影響耕地生產(chǎn)力要素的重點(diǎn)研究，用科學(xué)技術(shù)手段來解決制約耕地的生產(chǎn)能力。第三，要重點(diǎn)推進(jìn)基于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求的農(nóng)村土地治理，農(nóng)村土地整治的功能是要從過去滿足增加耕地面積的要求轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求。政府部門還需要加快轉(zhuǎn)變耕地保護(hù)觀念，形成全要素保護(hù)思維，即不僅重視耕地?cái)?shù)量，同時(shí)也注重耕地質(zhì)量、生態(tài)的“三位一體”保護(hù)機(jī)制，建立全要素耕地保護(hù)制度，全面提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。