公益林生態(tài)效益補償管理實踐保障舉措探究

祝衛(wèi)英

（云南省瀘水市林業(yè)和草原局，云南 瀘水 673199）

進入到新的歷史發(fā)展階段，尤其是黨的十八大以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展質量水平顯著提高，傳統(tǒng)粗方型發(fā)展模式加快向集約型發(fā)展模式轉變，整體層面的環(huán)境質量得到了顯著改善，但是還存在著諸多問題和不足，局部惡化的情況依然存在，不利于全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展理念的踐行，也在一定程度上影響了人類社會的和諧發(fā)展。加快公益林建設，并持續(xù)推進生態(tài)效益補償管理制度構建已經(jīng)成為社會發(fā)展的基本趨勢，也是深化和推動新時期生態(tài)環(huán)境保護工作的關鍵所在。大量的研究發(fā)現(xiàn)，借助公益林生態(tài)效益補償管理工作的扎實開展，可以更好地維護不同參與主體的基本權益，對生態(tài)環(huán)境的整體性改善發(fā)揮著重要作用，對推動各種自然環(huán)境問題的解決都有著深刻影響。

1.前言分析

在當前我國森林資源組成結構中，公益林是重要的組成部分，經(jīng)過各級政府的大力支持，大量的資源投入其中，公益林整體建設規(guī)模持續(xù)增多，極大促進了公益林的現(xiàn)代化建設，在我國森林資源結構當中的占比不斷提高，不少地方甚至達到了40%以上。依托公益林建設，不僅有效增加了我國林業(yè)資源的實際儲備量，而且強化了人與自然環(huán)境的基本聯(lián)系，有助于推動各種自然環(huán)境問題的解決。同時，大量的研究發(fā)現(xiàn)，公益林表現(xiàn)出的生態(tài)效益非常高，在新時期生態(tài)環(huán)境保護中扮演著重要角色。從不同層面提升公益林管理水平，可以更好地釋放公益林的基本潛力，對促進經(jīng)濟社會的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展都有著重要作用，可以顯著改善人們的生產(chǎn)生活環(huán)境。

在以往幾十年的發(fā)展建設當中，由于粗放型發(fā)展理念的影響，我國原有的公益林受到了一定程度的影響，不少地方出現(xiàn)了公益林建設投入力度不夠或者各種形式的損壞現(xiàn)象，實際導致的自然環(huán)境問題比較多，為此公益林補償逐步成了新時期中國補償政策中的關鍵所在，通過對公益林生態(tài)補償機制的優(yōu)化和完善，可以更好地維護公益林參與主體的基本權益，可以更好地推動新時期公益林生態(tài)補償機制的創(chuàng)新發(fā)展，對于提升我國補償政策研究質量水平都有著深刻影響。在全面建成小康社會即將到來之際，各個層面應當更加積極主動地融入公益林建設當中，注重抓好公益林生態(tài)補償機制創(chuàng)新發(fā)展工作，從而更好地釋放公益林現(xiàn)代化發(fā)展的潛力，推動公益林高質量發(fā)展建設起來，這對于踐行創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享理念都有著重要意義。

2.對公益林生態(tài)效益補償管理的實際意義

2.1 有助于推動我國現(xiàn)代林業(yè)的改革發(fā)展

在馬克思主義實事求是原則指導下，黨中央先后出臺了《中共中央、國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》等系列文件，對指導新時期我國林業(yè)改革發(fā)展有著根本性的影響，凸顯了“生態(tài)建設的核心”基本地位，能夠更好地激發(fā)不同層面參與林業(yè)建設的主動性與積極性。通過實施公益林生態(tài)效益補償制度，能夠加快推動公益林建設歷史層面上各種矛盾問題的解決，加快了我國邁進有償應用公益生態(tài)林的新階段步伐，可以更好地提升我國現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展建設質量水平，對于現(xiàn)代林業(yè)踐行全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展理念也有著深刻意義。

2.2 能夠深化“人本理念”，增強林業(yè)可持續(xù)發(fā)展內(nèi)生動力

在新的歷史發(fā)展環(huán)境下，整體層面對林業(yè)資源的需求顯著增多，林業(yè)資源的根本性、關鍵性及基礎性影響更加深刻地體現(xiàn)出來，林業(yè)市場呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的良好態(tài)勢，為了更好地推動林業(yè)事業(yè)的高質量發(fā)展建設，就需要對林業(yè)經(jīng)濟參與主體的基本利益進行有效維護。從中央層面上看，公益林生態(tài)效益補償制度，是優(yōu)化與完善林業(yè)利益分配機制的一種良好嘗試，可以更好地激發(fā)經(jīng)營群體的參與主動性，對維護所有者的基本權益也發(fā)揮著重要作用，這對于加快“鄉(xiāng)村振興”等戰(zhàn)略實施也具有重要影響。同時，依托于公益林生態(tài)效益補償制度的實施，可以更好地激發(fā)社會閑散資源融入公益林建設當中，從而加快現(xiàn)代林業(yè)分類改革發(fā)展的步伐，從源頭上推動公益林建設當中各種矛盾問題的解決，對我國林業(yè)建設更好地經(jīng)受歷史與實踐考驗都有著長遠意義。

3.當前公益林生態(tài)補償當中存在的基本問題

在現(xiàn)代林業(yè)改革發(fā)展當中，雖然我國各級政府圍繞著公益林生態(tài)效益補償進行了各種形式的探索，也形成了一系列的創(chuàng)新成果，但是由于我國各地情況的復雜性、特殊性，在實際進行公益林生態(tài)效益補償上還存在著諸多問題，主要體現(xiàn)在以下方面：

3.1 市場主體表現(xiàn)出的活力不夠

從20世紀90年代以來，我國經(jīng)濟社會改革發(fā)展持續(xù)加快，政府與市場兩者之間的關系得到了進一步優(yōu)化完善，彼此之間的責任劃分也更加明確，公益林生態(tài)效益補償市場化也符合時代社會發(fā)展的基本需要。圍繞著市場發(fā)展的基本需求，有必要將用于生態(tài)補償你的各種生態(tài)資源全方面納入市場化運作平臺當中，進而更好地突出市場發(fā)展與市場調節(jié)的導向性作用，這樣可以讓市場層面的調節(jié)、市場領域的發(fā)展與生態(tài)補償激勵彼此之間的作用更好銜接起來。公益林生態(tài)效益補償?shù)氖袌龌梢砸龑Я謽I(yè)部門在市場層面上更好地進行資源配置，更加凸顯市場價值規(guī)律的指導，中介管理機構積極參與其中，市場化的補償形式，可以更好地激發(fā)不同層面參與主體的競爭意識，能夠為林業(yè)發(fā)展提供更加多元與靈活的資金來源渠道，讓林業(yè)資源在整體層面上實現(xiàn)更加良好的配置，減少政府層面補償投入的壓力，對于現(xiàn)代林業(yè)補償效率的提升發(fā)揮著重要作用。在當前推動公益林生態(tài)效益補償上，政府層面是絕對的主體，在實際的補償投入上占比最高，不僅在一定程度上增加了政府的負擔，而且還不能有效地滿足生態(tài)補償方面的基本需求。在公益林生態(tài)效益補償上，政府之所以居于補償?shù)闹黧w位置上，這是與公益林的公共產(chǎn)品屬性直接聯(lián)系在一起的，在參與公益林的建設及管護當中，人們給予的重視程度明顯不夠，自然影響了補償主體的參與積極性，也限制了補償工作的多元化開展。在社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境下，公益林生態(tài)效益補償工作主要是由政府來組織，政府財政部門是補償資金的主要出資者，補償表現(xiàn)出的基本形式也較為有限，主要有國債、信貸等，受到這些補償模式的限制性影響，黨中央制定的“誰補償，誰受益”基本原則沒有得到很好地踐行，影響了公益林生態(tài)效益補償工作的高效開展，對現(xiàn)代林業(yè)的高質量發(fā)展形成了掣肘。

3.2 管理策略較為單一，采用管理方法較為滯后

公益林的管護，是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，涵蓋了眾多的參與主體，實際的影響因素非常復雜，這也都增加了公益林管護的不確定性，影響了公益林發(fā)展建設的常態(tài)化、規(guī)范化。在當前管護工作開展中，生態(tài)補償是核心性的影響因素。黨的十九大以來，國家對于公益林建設的重視程度顯著提高，先后出臺了一系列的鼓勵性政策措施，將公益林建設納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃當中，進而突出了公益林在社會發(fā)展當中的地位及影響力。對公益林建設及實際管護等工作進行了明確、細化，并綜合各地不同的自然環(huán)境特點等，制定了一系列有助于公益林開發(fā)及深層次利用的國家標準。受到國家集體林權制度改革的積極影響，基層一線林農(nóng)種植戶的實際收入顯著增多，我國不同區(qū)域空間中的公益林建設較以往有了很大發(fā)展，但是受到很多復雜因素的影響，我國現(xiàn)有的公益林管理體系在不少方面還存在著不足。尤其是中西部較為落后地區(qū)的公益林管理明顯不到位，選擇的補償標準也明顯偏低,導致管理措施不夠健全的因素主要是公益林管理機制方面的問題，不同地區(qū)采用的管理機制及配套的制度都存在著不同，而且政府在公益林建設及管護工作開展中，職能劃分等不夠明確，彼此之間存在著各種形式的推諉扯皮。同時，我國基層一線人民群眾對于公益林的重要性認識不夠，護林人員的專業(yè)技術水平有待提高，這些都影響了公益林管護工作的高質量開展，導致一些地方存在著公益林被亂砍濫伐等現(xiàn)象，不利于公益林資源的保護。

4.新時期推動公益林生態(tài)效益補償管理實踐的保障性措施

4.1 注重與市場層面的對接，實現(xiàn)補償主體的多元化

公益林生態(tài)補償，不同于一般的項目補償，呈現(xiàn)出明顯的時間跨度大、涵蓋內(nèi)容復雜的特點，在整個補償過程中，需要先后投入大量的資源力量。在傳統(tǒng)的公益林生態(tài)效益補償制度中，政府層面發(fā)揮著絕對性的影響作用，在補償?shù)膶嶋H落實上，主要是靠政府財政來負擔，這樣才能確保社會環(huán)境下不同類型資源分布的公平性進行。但是，在實際落實當中，如果單純地依靠政府力量，會顯著增加財政力量，也會影響補償?shù)男Ч榇?，在穩(wěn)固政府財政投入的基礎上，還需要多層面推動補償主體的多元化，讓補償來源渠道更加豐富多元，基本方式可以劃分為三種類型：征收環(huán)境稅、發(fā)售生態(tài)材料及政府贖買公益林。通過市場作用的有效發(fā)揮，尤其是在參與市場機制過程中，離不開政府層面的宏觀調控，還需要對補償資金的來源進行全方位拓寬，從而將生態(tài)利益、經(jīng)濟利益及社會基本效益更好地銜接融合到一起。同時，對于補償資金要注重與實際情況結合，實現(xiàn)資金的合理配置。除此之外，還需要將國家確定的“誰受益、誰補償”制度有效落到實處。

4.2 積極采取舉措，提升公益林生態(tài)效益補償管理基本水平

公益林建設，是一個非常復雜的系統(tǒng)工程，無論是建設還是管理都需要審計及林業(yè)等部門的全方位參與。實際的建設管理水平，與國家采取何種類型的政策有著直接性的聯(lián)系，不同類型社會主體的參與，都會對公益林生態(tài)效益補償管理構成不同程度的影響。對公益林的實際管理工作，與生態(tài)補償工作都有著內(nèi)在的直接性聯(lián)系，不管是國家推進生態(tài)建設還是強化生態(tài)安全工作，都需要扎實的公益林管理來支撐。在推動公益林建設管理上，需要重點做好以下幾個方面的工作：首先，圍繞公益林對相關責任進行明確，將責任落實到具體的部門及工作人員身上，從而強化責任的導向作用，突出不同層面的參與積極性，一旦出現(xiàn)責任問題，可以及時進行追究，有助于減少各種推諉扯皮等情況的出現(xiàn)；其次，對公益林的實際補償力度進行優(yōu)化調整，結合市場經(jīng)濟發(fā)展建設基本需要，從改善和提升林戶生產(chǎn)生活角度切入，對現(xiàn)有的補償標準進行提升，從而讓林戶等在其中發(fā)揮更大的作用，對于提高公益林建設及管護水平都有著重要作用；再次，要注重提升一線公益林管護人員的專業(yè)素質，基于新時期公益林建設及管護的復雜性，林業(yè)部門需要加大對基層一線管護人員的教育培訓，將公益林進行不同類型的分類，突出實際的管護標準要求，確保對管理技術操作進行指導，從而推動管護工作的精準有效開展，提高管護工作的實際成效。公益生態(tài)林補償問題的合理有效解決，需要社會各個層面的共同參與，只有各個主體立足實際，全身心地參與到其中，這樣才能確保可持續(xù)發(fā)展理念的有效踐行，才能加快現(xiàn)代林業(yè)的高質量發(fā)展建設。公益林生態(tài)效益、經(jīng)濟效益的可持續(xù)發(fā)展應當采取多措并舉的方式來深化落實，注重與實際需要的結合，對公益林補償標準進行動態(tài)化調整，逐步完善公益林生態(tài)補償方面的措施，從而為我國公益林生態(tài)補償制度的建設提供有力的支撐與指導。

5.結束語

在全面深化改革的歷史背景下，我國森林事業(yè)的發(fā)展是一個重要組成部分，尤其是公益林的建設，可以非常好地滿足我國自然環(huán)境保護及現(xiàn)代林產(chǎn)工業(yè)發(fā)展的保障作用。大量的研究發(fā)現(xiàn)，公益林建設是一個非常復雜的系統(tǒng)工程，涉及了眾多的參與主體，基于現(xiàn)代化、規(guī)模化、成效化公益林建設的基本目標，需要突出抓好生態(tài)效益補償管理實踐保障措施，這樣才能更好地支持公益林的發(fā)展建設，才能讓各個層面更加積極地參與到公益林建設當中去，對于維護不同層面的合法權益，理順不同層面的矛盾問題關系，切實營造和諧的公益林建設環(huán)境氛圍都有著重要影響，對我國踐行全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展理念也有著深遠意義。