新型林業(yè)社會化服務體系建設(shè)面臨的困境與對策
——基于9?。▍^(qū)）調(diào)查數(shù)據(jù)分析

黃華金，李建中，程園春，廖文梅★

（1.江西農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院·江西鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院，江西 南昌330045；2.江西九嶺山國家級自然保護區(qū)管理局，江西 宜春330699；3.江西省南昌市第五中學，江西南昌330199）

建立面向新型林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的林業(yè)社會化服務體系是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和集體林權(quán)制度改革的迫切需要[1-3]。2017年中央一號文件提出要加快完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系，國家林業(yè)局2015－2017年工作要點均明確提出要加快建立和健全林業(yè)社會化服務體系。近幾年，我國新型林業(yè)社會服務體系建設(shè)在穩(wěn)步推進，取得一定的成效[4]。但是，相對于農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設(shè)，新型林業(yè)社會化服務體系起步較晚且成效還不夠顯著[5]。當前，建立健全新型林業(yè)社會化服務體系，推進林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)進程中面臨諸多困境，亟待破解[6-9]。為此，課題組通過對福建、江西、湖南、浙江、河南、山東、四川、遼寧和廣西等9個?。ㄗ灾螀^(qū)）18個縣54個鄉(xiāng)鎮(zhèn)162個行政村及其1 413余戶林農(nóng)進行深入調(diào)查，結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計資料，分析了當前我國新型林業(yè)社會化服務體系建設(shè)中面臨的現(xiàn)實困境及其原因，并提出了7點對策建議。

1 新型林業(yè)社會化服務體系建設(shè)面臨的現(xiàn)實困境

1.1 林業(yè)社會化服務供需長期失衡

集體林權(quán)制度改革之后，我國林業(yè)社會化服務供給與需求之間處于長期的嚴重失衡狀態(tài)[1]，在林業(yè)生產(chǎn)、銷售和融資等環(huán)節(jié)的服務供給難以滿足林農(nóng)需求的現(xiàn)象非常普遍[10-13]。調(diào)查表明，在林業(yè)市場銷售信息服務、林業(yè)融資服務、林業(yè)中介服務、林業(yè)良種及栽培技術(shù)服務和林業(yè)病蟲害等“三防”服務等林業(yè)社會化服務中，分別有52.16%、61.22%、68.24%、71.41%、79.55%的林農(nóng)長期處于有需求、無供給的狀況，需求長期無法得到滿足[14]。

1.2 公益性服務機構(gòu)引領(lǐng)支撐作用長期偏弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)服務機構(gòu)長期被邊緣化。2000－2018年，所調(diào)查的9?。ㄗ灾螀^(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站數(shù)量總體上呈現(xiàn)下降趨勢，現(xiàn)有9 799個，減少了6 841個，其中四川省變化最大，減少了2 612個，主要是各地進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，撤并了部分林業(yè)工作站。除此之外，在2003－2013年全國部分地區(qū)的林業(yè)工作站被撤并到農(nóng)業(yè)綜合服務中心，其中9個省份超過50%、6個省份25%～50%的林業(yè)工作站被撤并[15]。截至2018年，所調(diào)查9?。ㄗ灾螀^(qū)）已有1 897個農(nóng)業(yè)綜合服務中心加掛林業(yè)站牌子。

林業(yè)服務機構(gòu)的管理體制不順暢，公益性服務效率長期弱化。2000－2018年，我國大部分的林業(yè)工作站劃歸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，比例由原來的25%提高到了50%，并且我國有15個省份超過50%的林業(yè)工作站是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主。截至2018年，所調(diào)查9?。ㄗ灾螀^(qū)）劃歸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的林業(yè)工作站達到4 404個，所占比重達45%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的管理被下放之后，林業(yè)工作站主業(yè)長期被邊緣化、發(fā)展弱勢化，主要原因是內(nèi)部管理、工作考核以及人員準入等方面缺少相關(guān)林業(yè)主管部門的有效監(jiān)督和約束，工作站只有少數(shù)人員從事林業(yè)工作并且其中的精干人才通常被調(diào)離到其他崗位，此外還要承擔維穩(wěn)、拆遷和扶貧等中心工作。

林業(yè)科技人員知識更新過慢，公益性服務能力持續(xù)降低?；鶎恿謽I(yè)科技人員極少有參加繼續(xù)教育或者技能培訓的機會，知識更新速度過慢或老化，缺乏對先進林業(yè)科技成果的認識、掌握和新問題的解決能力，遠不能滿足林農(nóng)對社會化服務的現(xiàn)實需求。此外，政府購買的林業(yè)服務數(shù)量長期偏少，基層林業(yè)工作站公益性職能定位不清，弱化了其在公益性服務的功能和作用。

1.3 新型林業(yè)社會化服務供給主體數(shù)量及服務能力嚴重不足

新型林業(yè)社會化服務合作機構(gòu)數(shù)量嚴重不足。所調(diào)查地區(qū)的農(nóng)村林業(yè)合作社數(shù)量尚不到農(nóng)民專業(yè)合作社的1/10，服務供給主體依然以政府為主。盡管各類農(nóng)民專業(yè)合作社、涉林企業(yè)、科研院所等新型服務主體已經(jīng)開始提供林業(yè)社會化服務，但是直接服務于林農(nóng)的項目在類型和數(shù)量上都非常有限，林業(yè)科技、政策法律、資產(chǎn)評估等方面的咨詢與服務組織數(shù)量非常少。例如，在所調(diào)查集體林區(qū)162個村莊里只有18個村莊有農(nóng)民林業(yè)合作組織。

林業(yè)龍頭企業(yè)數(shù)量嚴重不足。截至2016年，國家林業(yè)重點龍頭企業(yè)全國共有250家，平均每個?。ㄊ校﹥H8家，在所調(diào)查的9?。ㄗ灾螀^(qū)）54個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并無林業(yè)龍頭企業(yè)。

服務機構(gòu)組織力量不強。在所調(diào)查的林農(nóng)中，能從林業(yè)社會化服務組織那里獲得林業(yè)相關(guān)的良種及栽培技術(shù)服務、政策咨詢服務、融資服務、市場銷售信息服務和資產(chǎn)評估服務供給的林農(nóng)戶數(shù)分別僅占總數(shù)的49.32%、38.71%、32.97%、29.16%、29.37%，在一定程度上說明了現(xiàn)有林業(yè)社會化服務組織供給能力不足，且供給的范圍僅限于林區(qū)周圍。同時，林業(yè)融資服務的供應缺口更大，僅占9個調(diào)查樣本的3.75%[14]，主要體現(xiàn)在林業(yè)企業(yè)融資難，用于生產(chǎn)的資金缺口較大，金融機構(gòu)沒有開發(fā)相關(guān)適合林業(yè)企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融產(chǎn)品。

1.4 新型林業(yè)社會化服務的服務能力有限

服務質(zhì)量較低，服務內(nèi)容過于單一和狹窄，服務區(qū)域跨度小，服務層次低以及合作機制缺乏。服務質(zhì)量上，產(chǎn)前信息提供不及時、不可靠，產(chǎn)中種苗培育、病蟲害防治等技術(shù)推廣和培訓指導不到位，產(chǎn)后收購無保證、市場服務不及時，一旦出現(xiàn)價格、銷路問題，服務無保障。服務內(nèi)容上，無法滿足林農(nóng)內(nèi)容全面、形式多樣、層次拓展的綜合服務需求，基本停留在農(nóng)資供應、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)品銷售環(huán)節(jié)上，如融資、保險、銷售、加工、品牌宣傳、代營代管、營銷網(wǎng)點等綜合服務十分欠缺。服務區(qū)域上，其服務范圍及輻射性基本上限于本鄉(xiāng)、本村服務，能提供跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營服務、形成規(guī)模效應的服務十分少。服務層次上，林業(yè)社會化服務只能解決林產(chǎn)品采伐、運輸、銷售、病蟲病的防治等低層次服務，缺乏系列產(chǎn)品和高附加值的精深加工和產(chǎn)品經(jīng)營服務。合作機制上，多數(shù)經(jīng)營性組織與農(nóng)戶之間沒有形成利益共享、風險共擔的合作機制，制約了農(nóng)戶的現(xiàn)實需求和經(jīng)營性組織的發(fā)展。

1.5 新型林業(yè)社會化服務經(jīng)營主體的帶動力不強

許多林業(yè)合作社名存實亡。例如登記注冊林業(yè)專業(yè)合作社，有的僅獲得了市場主體資格但無能力經(jīng)營的，有的只是專門為騙取國家和政府的扶持資金。新型林業(yè)社會化服務經(jīng)營主體創(chuàng)辦時間短、規(guī)模偏小、市場開拓和抗風險能力較弱。在所調(diào)查9?。ㄗ灾螀^(qū)）150家林業(yè)合作社中擁有100人數(shù)以上僅有7家，人均年均收入超過1萬元的林業(yè)合作社僅有29家，許多林業(yè)合作社的自身生存都面臨危機，其社會服務帶動能力十分有限。林業(yè)龍頭企業(yè)的林業(yè)社會化服務積極性不高。林業(yè)社會化服務投入大、收效慢，林業(yè)企業(yè)并不熱衷于承擔社會化服務業(yè)務，其服務對象一般只針對規(guī)?；?jīng)營主體、企業(yè)合作的農(nóng)戶成員，難以發(fā)揮輻射帶動作用。

2 新型林業(yè)社會化服務體系建設(shè)面臨困境的原因剖析

2.1 集體林權(quán)制度改革之后的林地“規(guī)模不經(jīng)濟”降低了林農(nóng)對林業(yè)社會服務的總需求

集體林權(quán)制度改革之后，林地進行了確權(quán)發(fā)證，分給千家萬戶進行經(jīng)營，調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，目前我國集體林地細碎化程度指數(shù)為0.41[16]，接近于0.5，林地細碎化程度已經(jīng)達到相當高的水平，致使林農(nóng)家庭小規(guī)模林地經(jīng)營的“規(guī)模不經(jīng)濟”效應快速顯現(xiàn)，其直接后果是林地規(guī)?；?jīng)營所特有的社會化服務總需求大幅度下降，直接降低了林農(nóng)獲得林業(yè)社會化服務的概率。

2.2 人才素質(zhì)不高導致林業(yè)社會化服務效率長期低下

人才數(shù)量較少。人才供需矛盾突出，缺乏的是掌握相關(guān)技術(shù)、懂得如何經(jīng)營并且善于管理的綜合型人才，這就影響了林業(yè)社會化服務體系建設(shè)進程。調(diào)查表明，95%的基層林業(yè)工作站反映人才缺乏，人均負荷太重，有90%的合作社反映缺乏經(jīng)營管理、市場營銷等方面的人才，有79%的合作社反映缺乏專業(yè)技術(shù)人才[14]。

引進人才力度不足。主要原因是大部分的林業(yè)服務地點是在比較偏遠的地區(qū)，并且與其他大城市的工作相比，在工作環(huán)境和工資待遇方面都存在非常明顯的差距，這些原因使得引進和留住林業(yè)服務人才困難。

人才素質(zhì)較低。林業(yè)合作社和林業(yè)工作站等服務主體的人才，在年齡和層次結(jié)構(gòu)兩方面都不夠合理。調(diào)查表明，人才隊伍出現(xiàn)嚴重的老齡化現(xiàn)象和中青年人才嚴重短缺，50歲以上的占38%，40－50歲的占43%，40歲以下的僅占19%，其中的大專以上學歷的占13%，中專以下學歷的占80%，無學歷的占7%[14]。

2.3 建設(shè)資金投入不足導致林業(yè)社會化服務供給能力長期不足

一方面，林業(yè)社會化服務基礎(chǔ)設(shè)施投入不足。缺少森林防火和森林有害生物防治等資源保護的儀器設(shè)備，且部分森林防火設(shè)施老化，相關(guān)林業(yè)技術(shù)推廣設(shè)備不足，以及林業(yè)專業(yè)協(xié)會和林業(yè)合作組織的資金不足，上級撥款較少且難以到位，主要來源是向會員收取會費或會長自身墊付。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站沒有自有業(yè)務用房，且在有房的工作站中存在部分危房問題，以及調(diào)查工具和通訊設(shè)備缺乏，大部分的工作站調(diào)查工具簡單且原始，僅有羅盤儀和皮尺等[15]。另一方面，林業(yè)社會化服務機構(gòu)投入資金不足、或滯后、或不到位。從業(yè)人員的工資待遇普遍較低，從業(yè)隊伍也不穩(wěn)定。林業(yè)工作站的人員經(jīng)費存在困難，少部分是財政差額撥款或自收自支，大部分僅是基本工資被納入地方財政全額[15]，并且存在林業(yè)工作站無法按時足額發(fā)放工資以及工作經(jīng)費也較為短缺的情況。

2.4 地方政府認識不足與重視程度不夠削弱了林業(yè)社會化服務體系建設(shè)的基礎(chǔ)保障

部分省份（區(qū)）片面強調(diào)林業(yè)的經(jīng)濟效益，忽視其社會效益，對以綜合服務和社會效益為主的林業(yè)社會化服務體系，采取不恰當?shù)暮唵纬凡⒎绞剑蛘咿D(zhuǎn)化成經(jīng)濟實體，取消事業(yè)費的辦法，使得公益性的林業(yè)社會化服務體系失去生存的保障，造成機構(gòu)不穩(wěn)，人心不定，正常工作難以開展。

3 對策建議

3.1 切實夯實基層林業(yè)工作站和技術(shù)推廣機構(gòu)，充分發(fā)揮公益性基礎(chǔ)作用

首先，強化基層林業(yè)工作站和推廣機構(gòu)的公益性職能。建立以縣級層面的推廣中心為龍頭、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的中心站為依托、以農(nóng)民專業(yè)服務組織和專業(yè)大戶為補充的新型林業(yè)社會化服務的公益推廣網(wǎng)絡。其次，啟動實施基層林業(yè)技術(shù)推廣特崗計劃。同時在高等農(nóng)林業(yè)院校當中，增加林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員的選取和聘用，壯大基層隊伍，加強基層林業(yè)技術(shù)人員的力量。再次，啟動實施新型林業(yè)社會化服務能力提升工程。加強基層林業(yè)社會化服務人才的知識培訓和新知識的補充，提高林業(yè)社會化服務主體的服務能力和水平，不斷提升林業(yè)社會化服務效能，夯實基層林業(yè)科技支撐和人才保障。最后，全面推行林業(yè)技術(shù)人員包村聯(lián)戶制度。建立補助經(jīng)費與服務績效掛鉤制度，鼓勵林業(yè)科技人員深入一線，以技術(shù)承包、技術(shù)入股分紅等方式開展經(jīng)營性服務，領(lǐng)辦幫辦一批服務型林業(yè)合作組織，加快林業(yè)新品種、新技術(shù)和新模式推廣步伐。

3.2 切實加大培育林業(yè)專業(yè)合作社，發(fā)揮林業(yè)社會化服務的主體作用

強化組織功能。創(chuàng)新激勵和約束機制，推動林業(yè)合作社真正承載起組織功能，把勢單力薄的林農(nóng)組織起來，參與到生產(chǎn)、加工和銷售等各個環(huán)節(jié)之中，有效分散林農(nóng)參與市場競爭的風險和降低林農(nóng)的交易成本。強化服務功能。加強政策引導，全面提升林業(yè)合作社提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后系列化服務的能力。強化示范帶動功能。整合涉林資金，重點支持建成一批林產(chǎn)品生產(chǎn)基地，具有規(guī)模大、品質(zhì)好、區(qū)域性強等方面特點，促進林產(chǎn)品的深度開發(fā)。延長林業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈和提高林產(chǎn)品的附加值，以此提高林農(nóng)的市場競爭力。加強監(jiān)督檢查力度，引導和規(guī)范林業(yè)專業(yè)合作社建立健全經(jīng)營管理規(guī)章制度。

3.3 著力壯大林業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)揮其林業(yè)社會化服務的骨干作用

啟動實施國家林業(yè)龍頭企業(yè)培育工程。整合林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，重點培育一批輻射面廣、帶動力強的林業(yè)龍頭企業(yè)，促進林業(yè)社會化服務規(guī)模化、標準化、集約化。創(chuàng)新服務機制。推進“龍頭企業(yè)＋專業(yè)合作組織＋基地＋林農(nóng)”緊密型利益共同體模式，鼓勵林業(yè)龍頭企業(yè)在項目、融資、原材料供給、深加工和市場銷售等多方面提供綜合的社會化服務。為林業(yè)龍頭企業(yè)提供政府財政引導資金支持。重點加大對脆弱區(qū)域、少數(shù)民族地區(qū)和邊遠深山的林業(yè)龍頭企業(yè)林業(yè)社會化服務能力建設(shè)資金支持力度；四是加大對林業(yè)企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)的支持。運用財政專項引導資金，重點支持林業(yè)龍頭企業(yè)開展產(chǎn)品加工增值、延長產(chǎn)業(yè)鏈，激發(fā)企業(yè)和林業(yè)種植業(yè)主體對林業(yè)社會化供給和需求的聯(lián)動效應。

3.4 進一步明確林業(yè)社會化服務的重點，不斷拓展服務領(lǐng)域

①明確林業(yè)生產(chǎn)服務重點。加大對林果樹生產(chǎn)、林下種植、林下養(yǎng)殖等生產(chǎn)技術(shù)指導、新品種開發(fā)和推廣以及生產(chǎn)資料等的供給服務。②強化產(chǎn)品銷售服務。重點支持林業(yè)產(chǎn)品品牌樹立、市場開拓、保鮮與包裝、加工與儲運、銷售與售后等的社會化服務。③規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)服務促進林地規(guī)?；?，激發(fā)林業(yè)社會化服務的市場需求。完善縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村林地流轉(zhuǎn)服務平臺，規(guī)范林地流轉(zhuǎn)信息和價格定期發(fā)布制度，完善林地質(zhì)量等級評定、價格評估等制度。④加快林業(yè)信息服務基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。重點推進物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)等現(xiàn)代信息技術(shù)和智能裝備在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域應用，整合農(nóng)業(yè)信息資源網(wǎng)絡，及時準確地為林業(yè)經(jīng)營者提供有效的生產(chǎn)與市場信息。⑤創(chuàng)新金融保險服務模式。發(fā)展政策性和商業(yè)性保險相結(jié)合的保險新模式，同時進一步完善林權(quán)抵押互助合作保險，扎實推進相關(guān)試點工作。

3.5 創(chuàng)新林業(yè)社會化服務方式，切實提高服務效率

支持并促進服務機制落實，主要是公益性和經(jīng)營性服務的結(jié)合、專業(yè)性和綜合性服務的協(xié)調(diào)，同時鼓勵支持單一環(huán)節(jié)服務的林業(yè)社會化服務組織向綜合性全程服務發(fā)展，多方向全面發(fā)展。定期開展林業(yè)科技培訓，重點抓好對專業(yè)合作社技術(shù)骨干、涉林企業(yè)技術(shù)骨干、種植大戶的培訓。加快建設(shè)林業(yè)科技示范園。通過現(xiàn)場成果展示，引導林農(nóng)學技術(shù)、用技術(shù)。強化林業(yè)技術(shù)推廣服務機構(gòu)與龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社的有機結(jié)合，更好地服務于林業(yè)產(chǎn)業(yè)化的需要。

3.6 切實加強林業(yè)社會化服務人才隊伍建設(shè)

首先，更新觀念，發(fā)掘本土人才。基層林業(yè)部門有一批理論知識豐富、專業(yè)技術(shù)過硬的科技人才，廣大林區(qū)有一批實踐經(jīng)驗豐富、操作業(yè)務熟練的技術(shù)能手，要通過“林間學?！薄皩＜议T診”和“科技入戶”等形式，盡力發(fā)掘本土人才，充分發(fā)揮本土人才的積極作用。其次，創(chuàng)新機制，培養(yǎng)新型人才。培育相關(guān)林業(yè)專業(yè)化服務組織作為示范，鼓勵相關(guān)人員帶頭創(chuàng)辦林業(yè)技術(shù)、林業(yè)種植養(yǎng)護和林產(chǎn)品營銷等專業(yè)化服務組織，分類型、分層次、多形式、多渠道大力培養(yǎng)林業(yè)專業(yè)技術(shù)人才，重點培育技術(shù)人員、大學生村官、返鄉(xiāng)人員和經(jīng)驗豐富的種養(yǎng)大戶等人員，逐步實現(xiàn)社會化服務組織全覆蓋。最后，充分發(fā)揮職業(yè)中專、農(nóng)業(yè)院校以及各類民辦職校人才培養(yǎng)的作用。與當?shù)剞r(nóng)業(yè)院校進行合作，定向培養(yǎng)技術(shù)人員或定期為技術(shù)人員培訓，為構(gòu)建持續(xù)健康的新型林業(yè)社會化服務體系提供強大的人才支撐。

3.7 切實加大林業(yè)社會化服務體系建設(shè)的財政支持力度

一方面，建議中央財政明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站建設(shè)為中央事權(quán)或中央與地方共同事權(quán)，優(yōu)先保障其基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備站房和工具車等。鼓勵地方政府籌措配套資金用于改善基層林業(yè)工作站其他設(shè)施設(shè)備。另一方面，制定財政金融優(yōu)惠政策措施，鼓勵林業(yè)社會化服務組織和相關(guān)龍頭企業(yè)開展多方面的建設(shè)，例如發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、引進新的林業(yè)品種和推廣新的林業(yè)技術(shù)、保障林產(chǎn)品的質(zhì)量安全和建設(shè)林業(yè)信息服務體系。此外，通過以獎代補等方式，鼓勵合作組織和林業(yè)龍頭企業(yè)不斷提高綜合服務能力，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的生產(chǎn)、銷售以及技術(shù)培訓等各個環(huán)節(jié)。

致謝：南昌五中高一（5）班彭若涵同學與南昌三中高二（1）班朱冠旭同學參與課題入戶調(diào)查、數(shù)據(jù)處理和部分內(nèi)容初稿撰寫。