汪凌峰,錢建鑫,謝鳳俊,申 艷,秦子杰
(1.南昌市林業(yè)局,江西 南昌330025;2.江西鄱陽湖南磯濕地國家級自然保護區(qū)管理局,江西 南昌330025)
自然保護地是生態(tài)系統(tǒng)中最重要的組成部分,是建設生態(tài)文明的核心載體[1-3]。自1983年南昌市建立第一處自然保護地,距今已近30年。截至2020年,南昌市共建有自然保護地24處,總面積178 420.29 hm2,占全市國土總面積的24.79%,其中自然保護區(qū)10處,風景名勝區(qū)2處,森林公園9處,濕地公園3處。南昌市自然保護地涉及林業(yè)局、生態(tài)環(huán)境局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局、城市建設局、文廣新旅局等多個部門,由于各部門的管理方式不同和每個自然保護地的特征不一樣,這就導致各自然保護地建設規(guī)模和保護能力存在差異。而且,由于各自然保護地跨縣區(qū)和多部門管理,現(xiàn)有的自然保護地管理方式已不能適應南昌社會經(jīng)濟發(fā)展的需求,自然保護與社會發(fā)展的矛盾日益凸顯[4-7]。按照推行的機構改革和職能轉變方案,國家林業(yè)和草原局承擔國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質公園等管理職責,上述類型統(tǒng)稱為自然保護地[8-9]。根據(jù)中辦發(fā)〔2019〕42號、自然資函〔2020〕71號、贛自然資函〔2020〕38號文件要求及相關會議精神[10],南昌轄區(qū)內(nèi)各級別保護區(qū)、森林公園和濕地公園等將開展自然保護地的整合優(yōu)化工作。本文依據(jù)前期開展的調研工作,分析南昌市自然保護地的現(xiàn)狀,對自然保護地的優(yōu)化整合和保護管理提出建議,為南昌市自然保護地的建設及區(qū)域生態(tài)平衡可持續(xù)發(fā)展提供政策參考和措施依據(jù)。
由表1可知,南昌市區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有各級各類自然保護地共24處,總面積為178 420.29 hm2(不包含跨南昌市行政區(qū)域外8 651.98 hm2),占全市國土總面積的24.79%。按照保護目的和用途劃分類別,南昌市有自然保護區(qū)10處,自然公園14處;按照保護級別分類南昌市有國家級自然保護地5處,省級自然保護地(地方級)13處,市縣級自然保護地6處;按照自然保護地類型分類南昌市有4類自然保護地類型,分別為自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、風景名勝區(qū),無地質公園類型自然保護地,其中自然保護區(qū)10處,風景名勝區(qū)2處,森林公園9處,省級濕地公園3處。
表1南昌市各類自然保護地統(tǒng)計Tab.1 Statistics of various natural protected areas in Nanchang
由表2可知,南昌市自然保護地分布于南昌縣、新建區(qū)、進賢縣、安義縣、灣里管理局、經(jīng)開區(qū)、青云譜區(qū)、東湖區(qū)、西湖區(qū)9個縣(區(qū)、開發(fā)區(qū)、管理局)域轄區(qū),各縣(區(qū)、開發(fā)區(qū)、管理局)域轄區(qū)涉及自然保護地的分別為新建區(qū)8處,南昌縣7處,進賢縣7處,安義縣5處,灣里管理局4處,經(jīng)開區(qū)1處,青云譜1處,東湖區(qū)1處,西湖區(qū)1處。自然保護地主要分布于新建區(qū)、南昌縣、進賢縣、安義縣、灣里管理局5個縣(區(qū)、開發(fā)區(qū)、管理局)。按照生態(tài)系統(tǒng)分類,森林生態(tài)系統(tǒng)類型自然保護地16處,內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)類型自然保護地8處;按照主要保護對象分類保護候鳥自然保護地有6處,其中4處列入了江西省環(huán)鄱陽湖越冬候鳥調查點,持續(xù)記錄了1998年至今的越冬候鳥數(shù)量。按照設立自然保護地時間分類,1980年代設立1處,1990年代設立9處,2000年以后設立14處。
南昌市自然保護地經(jīng)過30余年的建設和發(fā)展,雖然取得了一定的成果,但也存在以下主要問題。
各自然保護地規(guī)劃之初,因技術手段限制、保護理念的差異等,將一些村莊、公路、景點等劃入了自然保護地的核心區(qū)或一般控制區(qū)范圍內(nèi)。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展建設、礦產(chǎn)勘探開采以及高速、鐵路、國道等基礎交通建設,電網(wǎng)、輸油輸氣管網(wǎng)建設導致自然保護地即將或已經(jīng)被割裂,破碎化,導致自然保護地生態(tài)價值降低甚至喪失。如安義西山嶺、南昌縣三湖和白虎嶺保護區(qū)功能區(qū)劃不科學;鄱陽湖南磯濕地國家級自然保護區(qū)、興農(nóng)沙漠生態(tài)森林公園、象山森林公園和夢山森林公園內(nèi)存在建成區(qū)、村鎮(zhèn)等現(xiàn)象,對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)造成嚴重破壞。
南昌市內(nèi)自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園重疊現(xiàn)象突出,同一區(qū)域重疊面積大、界限不明,且部分區(qū)域跨多地區(qū),屬地監(jiān)管難度大。此外,自然保護地管理部門還涉及林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、城建、文廣新旅等多個部門,出現(xiàn)了多頭管理、跨區(qū)域管理難等問題。如南昌縣銀魚產(chǎn)卵場種質保護區(qū)與三湖縣級保護區(qū)重疊;圣水堂國家森林公園與嶠嶺省級自然保護區(qū)存在重疊區(qū)域;梅嶺國家森林公園、梅嶺-滕王閣國家級風景名勝區(qū)、西山嶺縣級自然保護區(qū)也存在重疊等現(xiàn)象。
表2南昌市自然保護地名錄Tab.2 List of natural protected areas in Nanchang
國務院辦公廳于2016年發(fā)布《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》(國辦發(fā)〔2016〕31號),對生態(tài)補償機制進一步提出要求,鼓勵各地先行試點。但地方政府因財力問題投入力度參差不齊,生態(tài)補償渠道主要依靠國家財政轉移支付,導致生態(tài)保護補償?shù)姆秶?、標準低,保護者和受益者良性互動機制尚不完善,社會資本參與不足,影響生態(tài)保護成果。目前,南昌的生態(tài)補償機制尚處于探索階段,自然保護區(qū)、自然遺產(chǎn)地等多種類型的保護地未建立專門、系統(tǒng)的生態(tài)補償機制,生態(tài)補償缺乏資金來源。
為加強自然保護地的管理,協(xié)調好發(fā)展與保護的關系,南昌市采取了系列措施,科學劃定自然保護地。2020年南昌市晉升了2處省級濕地公園(瑤湖省級濕地公園、安義北潦河省級濕地公園),面積分別為2 055.27 hm2和135.87 hm2,并編制了濕地公園的總體規(guī)劃;同時,對安義西山嶺縣級自然保護區(qū)的面積重新進行科學區(qū)劃,將該自然保護地總面積從20 225 hm2調減為19 496 hm2,并將原來的三區(qū)(核心區(qū)面積4 045 hm2,緩沖區(qū)面積6 742 hm2,實驗區(qū)9 438 hm2)科學合理地劃定為兩區(qū)(核心保護區(qū)9 087 hm2,一般控制區(qū)10 409 hm2)。
為推動南昌市自然保護地整合優(yōu)化工作,南昌市級和各個縣區(qū)都成立了自然保護地整合優(yōu)化工作領導小組,召開了調研會、督導會、協(xié)調會,確保南昌市整合優(yōu)化按照國家局、省局制定的時間節(jié)點推進。市、縣(區(qū))聘請了專業(yè)技術團隊,結合南昌市實際情況,運用現(xiàn)有自然保護地分布情況和野生動植物分布數(shù)據(jù)進行了預案分析和空缺性分析,南昌市13處自然保護地涉及永久基本農(nóng)田、人工商品林、村鎮(zhèn)、原住民、礦業(yè)權和能源、交通、水利水電設施等歷史遺留問題,尤其是重疊數(shù)量、面積、區(qū)域等情況,全市自然保護地可調入面積2.1萬hm2,需要調出面積7.1萬hm2,按照自然保護地整合優(yōu)化調整“退補平衡”的原則,缺口5萬hm2。自然保護地工作領導小組的成立強化了保護管理工作機制,能更科學、迅速地展開自然保護地的整合優(yōu)化工作。
為更好的保護濕地資源,南昌市從2019年開始創(chuàng)建“國際濕地城市”?!皣H濕地城市”是經(jīng)聯(lián)合國旗下國家政府間機構—國際濕地公約組織評估認證,代表了一個城市對濕地生態(tài)保護的最高成就。南昌創(chuàng)建“國際濕地城市”是積極落實中央生態(tài)文明建設要求,也是踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念。目前,南昌創(chuàng)建“國際濕地城市”涉及9處濕地類型自然保護地,重點加強濕地管護,培育國際濕地城市,推動南昌全域濕地保護修復水平提升。2020年2月3日我國指定江西鄱陽湖南磯濕地國家級自然保護區(qū)核準列入《國際重要濕地名錄》,截止目前南昌市是全國唯一擁有兩處國際重要濕地的省會城市,另一處為鄱陽湖國家級自然保護區(qū)。把握好“國際濕地城市”創(chuàng)建機遇,將加快南昌市在濕地立法、濕地保護管理隊伍建設、科研監(jiān)測等多方面的發(fā)展,創(chuàng)造有利局面。
結合南昌市實際情況,按照“以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則”,堅持生態(tài)優(yōu)先、科學評估、應保盡保,對現(xiàn)有各類自然保護地按照保護區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標進行了梳理調整和歸類,結合今后經(jīng)濟社會發(fā)展預留合理空間情況[11-12]。初步分析整合優(yōu)化南昌市將保留自然保護地數(shù)量約24處,13萬余hm2,需從自然保護地中調出6萬余hm2,調入自然保護地面積2.5萬余hm2。
目前,指導自然保護地整合優(yōu)化工作僅有相關文件,沒有具體操作細則或標準規(guī)范,在具體工作中,各地政府和編制單位很難把握。基于此,本研究擬提出以下建議:一是在解決自然保護地主要矛盾及歷史遺留問題時,應細化調出地塊的優(yōu)先級,進一步明確保護地內(nèi)出現(xiàn)開天窗或破碎問題的定性或處理要求;二是應進一步明確不同等級自然保護地,自然保護區(qū)的一般控制區(qū)和自然公園的一般控制區(qū)管控要求,便于指導各地開展自然保護地整合優(yōu)化工作。
自然保護地在范圍區(qū)劃落界時,大部分未與林權所有者簽訂管護協(xié)議,而且還有部分未享受到公益林或天然林補償資金,即使享受到補償資金也存在補償標準偏低等情況[13],林權所有者對納入自然保護地意見較大,不利于自然保護地管護工作的開展,因此,建議應盡快制定自然保護地管理辦法,明確自然保護地林權所有者有關權益,落實補償機制,依法開展自然保護地管護工作。
隨著第三次全國土地調查的數(shù)據(jù)歸集完成,解決各類自然保護地之間存在的交叉重疊、多頭管理及權責不明等問題,特別是象湖省級風景名勝區(qū)、梅嶺─滕王閣國家級風景名勝區(qū)、大公嶺縣級自然保護區(qū)、香爐峰縣級自然保護區(qū)等不同保護地之間的空間重疊與部門交叉管理的特殊情況,應該一事一調整,根據(jù)具體情況制定適宜的整合優(yōu)化方案。
通過保護地的整合優(yōu)化,南昌市的自然保護地進行了大范圍的調整,需要重新開展本底調查,了解各個保護地內(nèi)最新的氣候、土壤、濕地及野生動植物資源等本底資源數(shù)據(jù)。未來,應依據(jù)本底資源,進行總體建設規(guī)劃和方案的編制。在保護地規(guī)劃時要前瞻性的預留保護與發(fā)展的緩沖空間,妥善處理好發(fā)展與保護之間的矛盾[14-15]。
南昌市各個縣(區(qū)、開發(fā)區(qū))的自然保護地整合優(yōu)化結果與調整情況不一。對于有些為生態(tài)保護做了突出貢獻的地區(qū),要在頂層設計上提供參考經(jīng)驗,實施生態(tài)價值與服務的轉移支付,盡快設置生態(tài)補償標準[13],為后續(xù)的自然保護地建設提供堅實的政策、資金基礎,真正實現(xiàn)可持續(xù)化。借助此次自然保護地調整優(yōu)化的契機,晉升一批國家級、省級自然保護區(qū)、自然公園,為自然保護地建設打下良好的基礎,充分發(fā)揮自然保護地在保護生物多樣性、改善生態(tài)環(huán)境質量和維護生態(tài)安全中的重要作用。