契約中心：環(huán)境污染第三方治理機(jī)制研究

任卓冉

隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我國環(huán)境污染形勢(shì)十分嚴(yán)峻，政府環(huán)境治理能力備受矚目。針對(duì)傳統(tǒng)行政管制模式“行政主體—行政相對(duì)人”一元法律關(guān)系在環(huán)境治理中的無力，以契約為管制工具，將私人資本及社會(huì)群體引入環(huán)境治理的新模式，作為公共治理思潮的一部分在理論上獲得越來越多學(xué)者的研究與支持，在實(shí)踐中發(fā)展出環(huán)境污染第三方治理等典型機(jī)制。環(huán)境污染第三方治理自出現(xiàn)以來大受好評(píng)，被視為現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的重要一環(huán)，與此同時(shí)也面臨諸多運(yùn)行困境。究其根本，這與環(huán)境污染第三方治理以契約為中心的運(yùn)行邏輯同根同源。鑒于此，本文圍繞契約對(duì)環(huán)境污染第三方治理展開研究，分析契約在治理機(jī)制中的面向與范式，以期為相關(guān)實(shí)踐提供支持與引導(dǎo)。

一、 契約管制工具與環(huán)境污染第三方治理的興起

契約原本是屬于民商法范疇的概念，經(jīng)過西方思想家們的努力而發(fā)展為一套社會(huì)政治學(xué)理論。20世紀(jì)80年代，以美國為代表在世界范圍內(nèi)興起了一股公共行政改革的浪潮，契約作為一種管制工具被引入公共治理模式，成為行政方式變革的主導(dǎo)方向之一。在公共行政模式中，政府將許多傳統(tǒng)職能通過契約外包給私主體，“命令—服從”模式的行政管理逐步演變?yōu)椤皡f(xié)商—合作”模式的公共治理，傳統(tǒng)“命令—控制”的行政法范式也向以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)為導(dǎo)向、公私協(xié)力的新方向轉(zhuǎn)變。(1)姜明安：《全球化時(shí)代的“新行政法”》，《法學(xué)雜志》2009年第10期。“契約國家”的興起，是源自解決環(huán)境保護(hù)、安全與健康等新興社會(huì)問題的現(xiàn)實(shí)需要。受行政范式轉(zhuǎn)變的影響，環(huán)境治理也面臨著深刻的轉(zhuǎn)型。過去我國的環(huán)境規(guī)制是以政府管制為主導(dǎo)，“由行政機(jī)關(guān)通過設(shè)置環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施環(huán)境行政許可等措施監(jiān)管排污企業(yè)及其他環(huán)境污染主體承擔(dān)污染治理責(zé)任”。(2)任卓冉：《環(huán)境污染第三方治理的困境及法制完善》，《中州學(xué)刊》2016年第12期。這是自由主義市場(chǎng)范式下“市場(chǎng)失靈”后，由政府以行政手段迫使排污企業(yè)將污染成本內(nèi)部化的結(jié)果。這種模式在一定時(shí)期內(nèi)收到了較好的效果，但隨著市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大及污染物種類和總量的增加，缺點(diǎn)不斷暴露。在這種“政府失靈”的情勢(shì)下，運(yùn)用契約管制工具、重新引入市場(chǎng)因素的環(huán)境污染第三方治理機(jī)制開始出現(xiàn)并發(fā)揮重要作用。環(huán)境污染第三方治理是由政府或排污企業(yè)與專業(yè)化的環(huán)境服務(wù)企業(yè)簽訂合同，委托其進(jìn)行污染治理,突破了傳統(tǒng)行政管制模式的一元性與單向性。

環(huán)境污染第三方治理興起之后，它的內(nèi)涵正在經(jīng)歷從平等合作到多元共治的不斷深化。在環(huán)境污染第三方治理中，平等合作式的契約性管制代替命令控制式、講求等級(jí)身份的官僚制直接管制，管制手段成為一種可執(zhí)行的契約。公私雙方通過契約平等協(xié)作、利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，實(shí)現(xiàn)政府由傳統(tǒng)管制向合作共治、企業(yè)由純粹市場(chǎng)逐利向參與提供社會(huì)公共服務(wù)的雙重轉(zhuǎn)變。這種有條件的自我規(guī)制與合作治理相比基于威懾與對(duì)抗的治理策略更有助于治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。(3)M.Aalders & T.Wilthagen,“Moving Beyond Command-and-Control:Reflexivity in the Regulation of Occupational Safety and Health and the Environment”,Law & Policy,Vol.19,No.4,1997,pp.415-443.然而這并不能構(gòu)成環(huán)境治理的完美方案，二者提供最優(yōu)市場(chǎng)效益的能力同樣有限，且存在“合謀”而產(chǎn)生“有組織的不負(fù)責(zé)任”的風(fēng)險(xiǎn)。這敦促環(huán)境規(guī)制者對(duì)環(huán)境污染第三方治理內(nèi)涵的進(jìn)一步深化，以更寬泛的政策機(jī)制來提升模式整體的治理能力。在政府與市場(chǎng)之外，公眾與環(huán)保社會(huì)機(jī)構(gòu)等主體被鼓勵(lì)參與環(huán)境治理，以協(xié)商民主規(guī)范公權(quán)力與私權(quán)力。由此，多元共治與平等合作共同成為環(huán)境污染第三方治理模式的內(nèi)在要求，現(xiàn)代行政法契約式管制進(jìn)路中的公私協(xié)力，私主體不僅包括代表市場(chǎng)的企業(yè)，還包括代表社會(huì)力量的公眾與各類環(huán)保社會(huì)組織。

環(huán)境污染第三方治理的產(chǎn)生與發(fā)展體現(xiàn)了我國環(huán)境規(guī)制從偏重政府管制和行政手段的形式主義權(quán)威模式向講求目標(biāo)適應(yīng)、綜合多種手段的實(shí)用主義公共治理模式的轉(zhuǎn)移，自身也正在經(jīng)歷從政企、企企平等合作進(jìn)行“環(huán)境管理”到政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元共治進(jìn)行“環(huán)境治理”的進(jìn)化,(4)呂忠梅：《習(xí)近平法治思想的生態(tài)文明法治理論》，《中國法學(xué)》2021年第1期。其應(yīng)用領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，涉及的法律關(guān)系及主體越來越復(fù)雜。作為管制工具的契約是第三方治理模式演化的主要推動(dòng)力，是機(jī)制運(yùn)行的中心發(fā)力點(diǎn)，也是其中各項(xiàng)法律關(guān)系的最終落腳點(diǎn)。

二、 環(huán)境污染第三方治理的契約范式及運(yùn)行邏輯

(一) 環(huán)境污染第三方治理中契約的兩個(gè)面向

環(huán)境污染第三方治理的核心是通過契約實(shí)現(xiàn)對(duì)污染的治理。契約具有工具價(jià)值與現(xiàn)實(shí)投射兩個(gè)面向?，F(xiàn)實(shí)投射，即契約以第三方治理中的環(huán)境服務(wù)合同為載體。工具價(jià)值，即契約作為環(huán)境管制工具的精神內(nèi)核。一方面，契約具有“法”的價(jià)值。第三方治理項(xiàng)目具有長(zhǎng)期性，參與主體復(fù)雜多元，規(guī)制目標(biāo)多層次、多維度。對(duì)此，普適性的法律太過抽象僵硬，難以完成規(guī)制任務(wù)。契約作為柔性規(guī)制工具更為具體靈活，能夠針對(duì)項(xiàng)目采取更具特殊性的措施。另一方面，契約具有“溝通”的價(jià)值。它包含交換、對(duì)話與流動(dòng)的含義，是承載各種關(guān)系的重要載體，為參與主體提供了對(duì)話與交流的平臺(tái)。(5)J.Freeman,“The Private Role in Public Governance”,New York University Law Review,Vol.75,No.3,2000,pp.543-675.多元主體的不同價(jià)值目標(biāo)，在契約中通過動(dòng)態(tài)、分散、持續(xù)、平等的對(duì)話而形成合意。

綜上，環(huán)境污染第三方治理中的契約，是一種借由現(xiàn)實(shí)的合同形式實(shí)現(xiàn)的治理工具，包含政府、企業(yè)、公眾等不同群體的意志與合作愿望，具有直接明確的約束力，相當(dāng)于當(dāng)事人之間的法律。

(二) 環(huán)境污染第三方治理中契約的三種范式

環(huán)境污染第三方治理是一個(gè)復(fù)雜的契約體系，整個(gè)治理過程也是契約的生命周期運(yùn)轉(zhuǎn)過程。多元參與主體的不同利益訴求，項(xiàng)目各種風(fēng)險(xiǎn)的合理分配，政府與社會(huì)資本以及公眾的權(quán)利義務(wù)等等，都通過契約來予以明確及調(diào)整。在此，契約是“環(huán)境公共利益—環(huán)境管理權(quán)和公民私益—環(huán)境公民權(quán)的集合”。(6)杜輝：《論環(huán)境私主體治理的法治進(jìn)路與制度建構(gòu)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。環(huán)境污染第三方治理的契約體系由三個(gè)相互承接的契約范式構(gòu)成。

第一種是政府與私主體簽訂的污染治理和生態(tài)修復(fù)的行政契約。在現(xiàn)實(shí)面向，主要是指“政府基于法定職能，在其負(fù)責(zé)任的公共領(lǐng)域向社會(huì)購買環(huán)境公共服務(wù)，與第三方簽訂以環(huán)境質(zhì)量提升為核心的環(huán)境服務(wù)政府合同”。(7)張林鴻：《生態(tài)文明視野下環(huán)境污染第三方治理法治化》，《社會(huì)科學(xué)家》2018年第12期。原理上，它是基于政府對(duì)污染治理公共職能的履行。法律關(guān)系上，它“反映了公共部門與私人部門之間對(duì)于公共服務(wù)的買賣合同關(guān)系，還反映了私人部門作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者與公共部門作為公共服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)督者之間的管理與被管理關(guān)系，應(yīng)屬于兼具公法和私法性質(zhì)的混合合同”。(8)湛中樂、劉書燃：《PPP協(xié)議中的法律問題辨析》，《法學(xué)》2007年第3期。在主體上，政府由行政管制者轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤?dāng)事方與監(jiān)督引導(dǎo)者，在監(jiān)管時(shí)需遵守市場(chǎng)規(guī)則與契約原則；環(huán)境服務(wù)企業(yè)既是合同當(dāng)事方又是行政管理相對(duì)人。

第二種是污染者與其他具備污染防治和生態(tài)修復(fù)能力的私主體簽訂的民事契約。在現(xiàn)實(shí)面向，是指排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)企業(yè)約定，由環(huán)境服務(wù)企業(yè)進(jìn)行污染防治及生態(tài)保護(hù)與修復(fù)事務(wù)的環(huán)境服務(wù)民事合同。在原理上，是損害者擔(dān)責(zé)原則的體現(xiàn)，排污企業(yè)用成本負(fù)擔(dān)代替直接的治理責(zé)任。在法律關(guān)系上，是平等主體間的民事合同，由于環(huán)境權(quán)益作為客體具有公共產(chǎn)品屬性，所以合同擁有社會(huì)公益性，當(dāng)事人要承擔(dān)一定的公法義務(wù)。在主體上，排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)企業(yè)既是合同當(dāng)事方又是行政管理相對(duì)人，二者之間形成伙伴關(guān)系、環(huán)境績(jī)效共享關(guān)系及投融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)關(guān)系，并接受政府監(jiān)督。政府代表公共利益行使環(huán)境管理權(quán)，還具有引導(dǎo)者、政策推動(dòng)者、關(guān)系協(xié)調(diào)者等角色。

第三種是利益相關(guān)者與政府、私人部門協(xié)商制定環(huán)境治理規(guī)則的公共契約。在現(xiàn)實(shí)面向，是指政府就第三方治理以自身環(huán)境道義責(zé)任與生態(tài)崗位責(zé)任對(duì)公民所作出的承諾，私人部門應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任，以及公眾、環(huán)保社會(huì)組織對(duì)政府、私人部門的監(jiān)督和對(duì)第三方治理的參與。原理上，是公眾環(huán)境權(quán)及為了保護(hù)和實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)而派生的環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境參與權(quán)的體現(xiàn)。(9)楊朝霞：《論環(huán)境權(quán)的性質(zhì)》，《中國法學(xué)》2020年第2期。在法律關(guān)系上，表現(xiàn)為協(xié)商式參與制度，即由政府、企業(yè)、公眾及環(huán)保社會(huì)組織等主體通過共享信息、平等協(xié)商、理性合作來對(duì)第三方治理相關(guān)問題做出決定。主體方面，在政府與私人部門之外，包括個(gè)體公民、社會(huì)團(tuán)體、非政府組織等。在此，環(huán)境污染第三方治理中的“第三方”有從狹義(僅包括承擔(dān)實(shí)際治理任務(wù)的第三方)，向廣義(包括在政府與排污企業(yè)之外，因環(huán)境污染涉及到的利益相關(guān)人)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

(三) 環(huán)境污染第三方治理中契約的運(yùn)行邏輯

契約的工具與現(xiàn)實(shí)面向符合第三方治理的特點(diǎn)與需求，環(huán)境服務(wù)合同是典型的不完全契約。同時(shí)，第三方治理也使此類合同同時(shí)擁有“私法契約”的特征及“公法契約”的屬性。環(huán)境污染第三方治理與契約的結(jié)合型塑了彼此的外在樣態(tài)，共同決定了第三方治理的運(yùn)作機(jī)理。

1. 通過科學(xué)與價(jià)值判斷進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制

環(huán)境污染第三方治理的目的是治理環(huán)境污染，控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)?；诃h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制既包括科學(xué)判斷也包含不同的價(jià)值判斷。一者，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有雙重性。它既是客觀存在的物理性風(fēng)險(xiǎn)，又是受到社會(huì)、文化和心理等主觀因素影響的建構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。前者是指不以人的意志為轉(zhuǎn)移，可以通過科學(xué)手段觀測(cè)并以定量技術(shù)來衡量損失的，可能發(fā)生的真實(shí)不利后果。后者則與具體的風(fēng)險(xiǎn)感知者聯(lián)系緊密，其認(rèn)定受到一定社會(huì)環(huán)境、主觀心理、文化認(rèn)知，乃至政治與道德維度的影響。(10)S.Breyer,Breaking the Vicious Circle:Toward Effective Risk Regulation,Cambridge,MA:Harvard University Press,1993,pp.23-28.再者，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性。由于科技發(fā)展的限制與科學(xué)誤差的存在，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)難以真正準(zhǔn)確的認(rèn)定，且不同感知者的偏好與價(jià)值判斷迥異。可見，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是在科學(xué)基礎(chǔ)上的價(jià)值選擇，包含著多重主體的博弈。環(huán)境污染第三方治理中的契約范式在對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的控制上包含兩個(gè)層次?？茖W(xué)方面，契約中的不同參與主體可以提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的科學(xué)性，例如，第三方企業(yè)為獲得利益，提高治理實(shí)效，會(huì)在政府或排污企業(yè)之外對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)估并持續(xù)校準(zhǔn)。價(jià)值判斷方面，契約更有利于為參與主體提供妥善處理價(jià)值沖突的持續(xù)性平臺(tái)，形成真正的公共話語和共同價(jià)值。

2. 通過多元主體參與進(jìn)行利益協(xié)調(diào)

利益均衡是環(huán)境治理形式能夠施行并收到長(zhǎng)久良好效果的基礎(chǔ)，具體包括：首先，公益與私益之間的平衡，即在實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體環(huán)境利益的同時(shí)，保證私主體的環(huán)境私益；其次，環(huán)境治理的總體成本與收益之間至少處于平衡狀態(tài)，收益大于等于成本；第三，參與者認(rèn)可其自身利益與價(jià)值選擇和其他利益相關(guān)方處于均衡狀態(tài)。傳統(tǒng)治理方式無法持續(xù)的原因在于“以集體利益僭越或抑制私人利益”，造成不同群體間的利益失衡，且由于治理成本過高而無法與治理效果相匹配，最終集體利益亦無法保障。環(huán)境污染第三方治理通過契約的私法屬性為利己性的私人選擇提供“維系利益分化，填補(bǔ)政府失靈缺口”的機(jī)會(huì)，同時(shí)以公共屬性要求政府的理性設(shè)計(jì)與公眾的積極參與來“彌補(bǔ)私主體在具體手段選擇與優(yōu)化環(huán)節(jié)中的缺陷”，減少市場(chǎng)失靈的可能。(11)杜輝：《環(huán)境私主體治理的運(yùn)行邏輯及其法律規(guī)制》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第1期。在此，環(huán)境污染第三方治理是以契約來進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，契約是作為社會(huì)發(fā)展原動(dòng)力的私人選擇的載體，也是利益均衡狀態(tài)形成的著力點(diǎn)。

3. 通過協(xié)商共治進(jìn)行沖突事前預(yù)防

第三方治理項(xiàng)目一般規(guī)模較大、周期較長(zhǎng)，一旦產(chǎn)生糾紛影響極廣，且公私協(xié)作的新模式與當(dāng)前環(huán)境司法語境下公私二元界分的救濟(jì)機(jī)制并不契合。環(huán)境污染第三方治理中的契約是在以環(huán)境治理公益目的為基本價(jià)值導(dǎo)向的前提下，利用契約自由與合意來實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理行為效率與民主的雙重兼顧，平衡當(dāng)事人的利益與地位。參與主體圍繞合同的訂立與履行，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作出判斷并捏合不同的價(jià)值目標(biāo)，彼此形成互信與協(xié)商合作的關(guān)系，在一定程度上可以避免沖突，并在產(chǎn)生糾紛時(shí)更易以“促成繼續(xù)合作”為目標(biāo)，尋求符合主體利益與偏好、低廉高效的訴訟外糾紛解決方式。

三、 環(huán)境污染第三方治理契約性機(jī)制的運(yùn)行困境

契約管制工具在第三方治理中作用的發(fā)揮源于它作為具有一定強(qiáng)制性的溝通平臺(tái)，創(chuàng)造了一種公私交融的秩序，為復(fù)雜的環(huán)境污染治理同時(shí)提供了公法的強(qiáng)制功能以及私法的自治功能。公法與私法的合力固然可以創(chuàng)造新的運(yùn)行邏輯來彌補(bǔ)彼此的缺陷以實(shí)現(xiàn)共同的環(huán)境治理目標(biāo)，但亦有潛在的成本，(12)D.A.Dana,“The New ‘Contractarian’ Paradigm in Environmental Regulation”,University of Illinois Law Review,Vol.1,2000,pp.35-59.同樣由其稟賦催生的運(yùn)行悖論在整個(gè)治理過程中相伴相隨，并蛻化為現(xiàn)實(shí)性的困境。

(一) 政府定位不清：公法私法化中行政權(quán)邊界的模糊性

其一，行政優(yōu)益權(quán)對(duì)契約平等性的限制。長(zhǎng)期以來，對(duì)環(huán)境服務(wù)政府合同的法律性質(zhì)有諸多討論，到底屬于行政合同、民事合同，抑或是混合合同、政府合同。(13)張宇慶：《環(huán)境服務(wù)合同的概念演進(jìn)與類型劃分》，《河北法學(xué)》2013年第10期。從環(huán)境污染第三方治理模式的出現(xiàn)與發(fā)展來看，它首先是一種市場(chǎng)行為，是以非行政運(yùn)作方式引入市場(chǎng)和社會(huì)因素。環(huán)境服務(wù)企業(yè)作為社會(huì)資本參與環(huán)境治理，亦是出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求而與政府部門合作各取所需。因此，在實(shí)踐中對(duì)行政機(jī)關(guān)優(yōu)益權(quán)的行使始終存在爭(zhēng)議。2020年出臺(tái)的《行政協(xié)議司法解釋》(14)該司法解釋全稱為《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》。將環(huán)境服務(wù)政府合同納入行政協(xié)議的范疇，(15)《行政協(xié)議司法解釋》第1條。這意味著對(duì)政府在協(xié)議履行過程中行政優(yōu)益權(quán)的確認(rèn)與進(jìn)一步強(qiáng)化，例如規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以解除或變更行政協(xié)議而使自己不予履行。(16)《行政協(xié)議司法解釋》第16條。行政優(yōu)益權(quán)本身是基于公共利益的需要，在符合比例原則的前提下，賦予行政主體與相對(duì)人一種不平等的法律地位。雖然有助于實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，保護(hù)公共利益，但在一定程度上會(huì)模糊行政權(quán)的界限，給某些行政機(jī)關(guān)濫用優(yōu)益權(quán)提供空間，增加公私合作的不確定性。當(dāng)前行政機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變不到位，政府權(quán)力對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)發(fā)揮作用的領(lǐng)域過度干預(yù)，會(huì)動(dòng)搖契約性機(jī)制平等合作的基礎(chǔ)，對(duì)環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展也有極大影響。

其二，政府裁量權(quán)與責(zé)任性的失衡。政府作為權(quán)威管制者與締約當(dāng)事人之間潛在的角色沖突亦是運(yùn)行悖論之一。在傳統(tǒng)的治理模式中，政府掌握著對(duì)環(huán)境公共利益保護(hù)獨(dú)占性的裁量權(quán)，能以單方面的管制行為來限制甚至剝奪私益，相對(duì)應(yīng)而承擔(dān)全部的環(huán)境治理管制責(zé)任。隨著環(huán)境公共治理的發(fā)展與契約工具的引入，第三方治理使得原本屬于政府的環(huán)境治理義務(wù)通過契約的重新配置成為私主體參與者的義務(wù)，環(huán)境公益與私益之間的零和關(guān)系已變?yōu)槎嘣嬷g的相互關(guān)照，政府裁量權(quán)與責(zé)任性的實(shí)現(xiàn)形式亦需同時(shí)發(fā)生變化。在轉(zhuǎn)變不夠徹底的情況下，政府可能將契約型的管制機(jī)制僅僅視作旨在實(shí)現(xiàn)政府最終目標(biāo)的任意性實(shí)施工具，比如政府通過職能外包而模糊傳統(tǒng)責(zé)任的邊界，同時(shí)推卸責(zé)任，這與契約管制工具的引入以及第三方治理的基礎(chǔ)與目標(biāo)背道而馳。(17)J.Freeman,“The Contracting State”,Florida State University Law Review,Vol.28,No.1,2000,pp.155-214.當(dāng)前我國政府管制角色轉(zhuǎn)變尚未能形成完善的制度銜接與支撐，對(duì)政府監(jiān)管還缺少必要的監(jiān)督手段。

(二) 企業(yè)規(guī)制不足：私法公法化中契約自由的限制性

這一矛盾主要存在于環(huán)境污染第三方治理對(duì)私人部門的規(guī)制中，在民事契約范式里尤為突出。環(huán)境服務(wù)民事合同具有公益與私益雙重目標(biāo)。為防止私主體追求的治理目標(biāo)偏離公共利益，甚至借助俘獲機(jī)制、利益集團(tuán)游說以私人利益置換公共利益，私主體的意思自治與契約自由必須受到一定限制。雖然第三方治理不能完全以效能、效率和成本為準(zhǔn)據(jù)，必須有對(duì)其過程的法律化控制，然而市場(chǎng)因素的自由與效率正是社會(huì)資本被引入環(huán)境污染治理的邏輯起點(diǎn)，企業(yè)委托第三方治理屬于完全的私主體合作，其內(nèi)部制度圍繞民事契約范式展開，從程序到內(nèi)容再到范圍具有強(qiáng)烈的自治性。因此，私人部門之間的契約自由應(yīng)受多大限制，以何種形式限制，以及如何以政府監(jiān)管或社會(huì)公眾參與來保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性與管制性、公益與私益的平衡等等，存在法律與民主的雙重難題。在這種背景下，對(duì)私人部門規(guī)制不足的現(xiàn)象較為突出。首先，環(huán)境服務(wù)民事合同缺少限制。只有納入重點(diǎn)排污單位名錄的企業(yè)需要強(qiáng)制公開環(huán)境信息，其他企業(yè)則可選擇自愿公開。(18)《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》第3條及第9-12條。其次，環(huán)境服務(wù)企業(yè)責(zé)任承擔(dān)方式不明。根據(jù)現(xiàn)行立法，環(huán)境服務(wù)企業(yè)并非第三方治理的直接責(zé)任主體，這為排污企業(yè)與第三方企業(yè)借助環(huán)境服務(wù)合同逃避責(zé)任提供了可能。第三，社會(huì)資本缺乏自我規(guī)制。環(huán)保部于2014年廢止了環(huán)境治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)相關(guān)行政許可審批手續(xù)，在降低環(huán)境服務(wù)企業(yè)準(zhǔn)入門檻的同時(shí)，意味著社會(huì)資本要加強(qiáng)自我規(guī)制，當(dāng)前環(huán)境服務(wù)企業(yè)以及相關(guān)市場(chǎng)尚缺乏此類內(nèi)部程序建設(shè)。

(三) 公眾參與欠缺：社會(huì)公眾參與的可能性與非理性

其一，公眾參與內(nèi)生和外生動(dòng)力不足。在政府委托治理類型中，公眾參與能夠提高政府環(huán)境治理行為的實(shí)際效果，然而傳統(tǒng)國家權(quán)威的縱向治理與社會(huì)力量的橫向治理秩序之間具有天然的張力關(guān)系，需要依靠具體的制度設(shè)計(jì)來推動(dòng)二者的共生共存。企業(yè)委托治理類型雖然對(duì)程序公正的要求較低，但實(shí)際上社會(huì)公眾在私人控制的決策過程中享有的參與權(quán)更為有限，與公眾的協(xié)商對(duì)話等等，在企業(yè)委托治理中更難尋蹤跡。社會(huì)資本以追求利潤(rùn)及效率為目標(biāo)，除非有強(qiáng)力的政策支持或有效的激勵(lì)機(jī)制，否則將公眾參與納入治理過程的內(nèi)生動(dòng)力不足。從公眾角度出發(fā)，對(duì)生態(tài)環(huán)境發(fā)展權(quán)的認(rèn)知、環(huán)境污染治理信息的獲取、完善的公眾參與機(jī)制，共同構(gòu)成了主體治理權(quán)的行使基礎(chǔ)，任一環(huán)節(jié)的缺失都將降低公眾參與的可能。當(dāng)前，公眾參與程序性機(jī)制不健全的問題極為突出，從公眾參與主體、參與形式、參與階段，到具體權(quán)利義務(wù)的規(guī)定均存在較大不足。

其二，社會(huì)公眾的非理性。環(huán)境污染第三方治理高度專業(yè)化，要求科學(xué)與權(quán)利義務(wù)的緊密互動(dòng)。公眾的參與往往是傾向于得到一個(gè)“是”或“不是”的確定答案，但處理這些問題的科學(xué)卻是具有相當(dāng)模糊性的。(19)[美]馬克·艾倫·艾納斯：《規(guī)制政治的轉(zhuǎn)軌》(第2版)，尹燦譯,北京：中國人民大學(xué)出版社，2015年，第190-191頁。公眾一方面可以其價(jià)值與道德判斷彌補(bǔ)專家認(rèn)知的不足，另一方面由于缺少專業(yè)知識(shí)、技術(shù)性不足，認(rèn)知往往具有局限性，容易產(chǎn)生恐懼、擔(dān)憂等情緒，且行為極易受社會(huì)影響因素的撥動(dòng)，進(jìn)而群體間相互影響，產(chǎn)生連鎖效應(yīng)。公眾參與的目的是輸出公共理性、維護(hù)公共價(jià)值，以社會(huì)治理機(jī)制形成公共價(jià)值判斷的生產(chǎn)與再生產(chǎn)平臺(tái)，減少治理過程中的不確定性，保障治理行為轉(zhuǎn)化為真正的公共利益，然而“過度的非制度化公眾參與也導(dǎo)致非理性因素的泛濫”，(20)陳海嵩：《中國環(huán)境法治中的政黨、國家與社會(huì)》，《法學(xué)研究》2018年第3期。在缺少公法手段與私法途徑共同引導(dǎo)和推進(jìn)的情況下，公共價(jià)值與公共理性難以在較短治理周期內(nèi)自發(fā)形成。環(huán)保社會(huì)組織以其專業(yè)性與組織性可以克服普通社會(huì)群體局部性、非理性、零星式、依附式參與的問題，我國環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展較晚且缺乏完善的培育機(jī)制，與公共治理中政府轉(zhuǎn)移職能，重塑自身靈活性與彈性的要求相去甚遠(yuǎn)。高校、專業(yè)協(xié)會(huì)等作為社會(huì)治理中的重要力量，當(dāng)下也未能充分調(diào)動(dòng)。

四、 環(huán)境污染第三方治理的法治進(jìn)路與機(jī)制優(yōu)化

契約性工具的引入創(chuàng)造了公私交融的秩序，為第三方治理帶來了發(fā)展的契機(jī)與挑戰(zhàn)，對(duì)其運(yùn)行困境的回應(yīng)，亦須回到環(huán)境法規(guī)制體系，以契約為中心來解決。契約中心，是指以契約的面向與范式為基礎(chǔ)，一方面基于契約的工具價(jià)值，將其作為管制革新的起點(diǎn)，在宏觀上推動(dòng)規(guī)則體系的系統(tǒng)升級(jí)；另一方面，圍繞契約的不同范式，在微觀上完成制度性保障機(jī)制的優(yōu)化，以此實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)治理權(quán)在環(huán)境污染第三方治理中的精準(zhǔn)配置，達(dá)致公法與私法交融借力協(xié)調(diào)整合效用的最大化。

(一) 環(huán)境污染第三方治理的法治進(jìn)路

環(huán)境污染第三方治理中運(yùn)行困境產(chǎn)生的根本原因在于，面對(duì)管制工具與治理形式的革新，以及市場(chǎng)主體與社會(huì)力量的引入，傳統(tǒng)的規(guī)則系統(tǒng)與規(guī)制體系未能同步更新。政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)力量在環(huán)境治理中的行為邊界未能予以劃定，它們的權(quán)力與權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任尚未能形成完整的邏輯鏈條，三者在不同階段的角色功能、關(guān)系定位等待被重新定義。在此，重塑環(huán)境治理規(guī)則體系是推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵。

公共治理思潮與公私交融秩序的產(chǎn)生即在于對(duì)有效治理的追求，在此背景下，政府管制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)治理同步擴(kuò)張。在現(xiàn)代國家進(jìn)入“規(guī)制國家”，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的干預(yù)無所不在的同時(shí)，各類經(jīng)濟(jì)型與社會(huì)性規(guī)制大量涌現(xiàn)，(21)喻文光：《PPP規(guī)制中的立法問題研究——基于法政策學(xué)的視角》，《當(dāng)代法學(xué)》2016年第2期。這與環(huán)境污染第三方治理中政府、市場(chǎng)、社會(huì)錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，環(huán)境公益與私益之間的博弈與均衡，以及對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)性與價(jià)值性判斷的要求是相適應(yīng)的。因此在環(huán)境污染第三方治理中，規(guī)則體系應(yīng)是包括不同層次的動(dòng)態(tài)構(gòu)造，除了法律與政策，還包括對(duì)合作規(guī)則與交易習(xí)慣進(jìn)行總結(jié)的指南，以及以信任為基礎(chǔ)的合同。法律從宏觀上進(jìn)行制度規(guī)范，以其確定性與權(quán)威性保證第三方治理機(jī)制的穩(wěn)定性與安全感；政策以靈活性來對(duì)治理機(jī)制進(jìn)行指引與探索，提供扶持和保障功能；指南作為操作指引和工作手冊(cè)對(duì)機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行提煉；合同對(duì)具體的第三方治理項(xiàng)目從權(quán)利義務(wù)配置與風(fēng)險(xiǎn)分配的角度進(jìn)行規(guī)制，發(fā)展私主體間的自愿政策與行為守則，推動(dòng)形成集體標(biāo)準(zhǔn)。(22)T.Bartley,“Transnational Governance as the Layering of Rules:Intersections of Public and Private Standards”,Theoretical Inquiries in Law,Vol.12,No.2,2011,pp.517-542.這套動(dòng)態(tài)規(guī)則體系兼具“確定性”和“彈性”，全面立體、層層遞進(jìn)又勾連互補(bǔ)，能夠增強(qiáng)政府的主動(dòng)性與解決實(shí)際問題的能力，實(shí)現(xiàn)不同組織形式與治理工具的相互協(xié)調(diào)。

契約性工具的作用，即通過契約形成對(duì)環(huán)境問題的創(chuàng)造性臨時(shí)解決辦法，以分散、個(gè)別的解決方案應(yīng)對(duì)環(huán)境治理問題的復(fù)雜性與可變性，彌補(bǔ)中央集權(quán)式法律法規(guī)體系的局限。同時(shí)依托契約形成優(yōu)于現(xiàn)行法律規(guī)定的行為標(biāo)準(zhǔn)，借助市場(chǎng)機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)性，推動(dòng)形成新的集體標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而反向影響政策、指南，甚至法律的制定與修正。美國環(huán)保署實(shí)施的環(huán)境管理“杰出領(lǐng)袖工程”(Project XL)即是在環(huán)境規(guī)則體系中對(duì)契約性工具的典型應(yīng)用，其旨在賦予企業(yè)在滿足傳統(tǒng)的管制要求時(shí)一定的靈活性，在達(dá)到或超過可適用的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可與行政機(jī)關(guān)協(xié)商建立能夠更有效控制污染的環(huán)境履行契約，甚至允許企業(yè)可以不執(zhí)行與雙方達(dá)成的環(huán)境契約內(nèi)容相沖突的現(xiàn)行法律。(23)J.Freeman,“Private Parties,Public Functions and the New Administrative Law”,Administrative Law Review,Vol.52,No.3,2000,pp.813-858.這使得契約能夠提供一種寶貴的探索，轉(zhuǎn)換方式來重新審視與設(shè)想所謂治理和規(guī)則的性質(zhì)與形式。由此，契約作為“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”共治結(jié)構(gòu)的制度連接點(diǎn)，(24)杜輝：《面向共治格局的法治形態(tài)及其展開》，《法學(xué)研究》2019年第4期。能夠“反哺”政策、指南與法律，消除政府規(guī)制手段及規(guī)則體系僵化與陳舊的痼疾，形成新的、基于生態(tài)系統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)第三方治理的效能。

(二) 環(huán)境污染第三方治理的機(jī)制優(yōu)化

1. 建立環(huán)境污染第三方治理政府綜合責(zé)任體系

在環(huán)境污染第三方治理中，劃定公私行為的邊界應(yīng)先明確政府的角色定位及責(zé)任類型，在此基礎(chǔ)上形成持續(xù)性的制度供給與穩(wěn)定的監(jiān)管機(jī)制。在行政契約中政府兼具管制者與締約者雙重身份，民事契約中政府主要是管制者的角色，在公共契約中政府是公眾利益代表者與組織者。契約作為責(zé)任分配工具，根據(jù)政府的不同角色，對(duì)政府的責(zé)任承擔(dān)方式有不同類型與層次的要求，在責(zé)任分類分層建構(gòu)的基礎(chǔ)上應(yīng)同步完善政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，以回應(yīng)公私交融秩序中政府身份復(fù)雜化的要求。

第一，完善政府責(zé)任分類分層機(jī)制。在我國當(dāng)前的權(quán)力格局下，需要強(qiáng)調(diào)國家承擔(dān)積極作為責(zé)任，創(chuàng)造和維持有利于基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的條件。(25)鄭春燕：《基本權(quán)利的功能體系與行政法治的進(jìn)路》，《法學(xué)研究》2015年第5期。在環(huán)境污染第三方治理民事契約與公共契約范式中，政府分別主要承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任與組織責(zé)任，監(jiān)管責(zé)任即政府以行政處罰、行政強(qiáng)制措施等權(quán)力手段對(duì)排污企業(yè)與第三方企業(yè)進(jìn)行管制；組織責(zé)任即政府設(shè)置各種程序組織公眾參與環(huán)境治理。在行政契約范式中，政府責(zé)任主要為擔(dān)保責(zé)任與治理責(zé)任。擔(dān)保責(zé)任即政府將原本法律要求其承擔(dān)的環(huán)境污染治理責(zé)任通過環(huán)境服務(wù)政府合同轉(zhuǎn)移給私主體，政府從具體責(zé)任履行中退出而承擔(dān)監(jiān)督執(zhí)行、義務(wù)不履行或履行不足的制裁或兜底執(zhí)行的責(zé)任。這一方面要求政府通過配置特別程序、設(shè)定監(jiān)管和制裁手段等方式來保障私主體行為符合環(huán)境公共利益的要求，另一方面要求政府以公共利益必須原則為限來行使行政優(yōu)益權(quán)。治理責(zé)任是擔(dān)保責(zé)任的后續(xù)手段，是政府在私主體行為持續(xù)威脅或損害環(huán)境公益時(shí)，放棄擔(dān)保責(zé)任中的監(jiān)督和規(guī)制工具，而直接履行治理義務(wù)。政府責(zé)任分類分層機(jī)制以前述動(dòng)態(tài)規(guī)則體系為依托，通過法律明確政府責(zé)任范圍與結(jié)構(gòu),透過合同來加以協(xié)商落實(shí)。

第二，優(yōu)化政府政績(jī)考核綜合評(píng)價(jià)機(jī)制。國內(nèi)第三方治理的發(fā)展與政府的大力支持不可分割，各級(jí)政府在組織與管理中轉(zhuǎn)變治理思路的同時(shí)要注意不能矯枉過正，應(yīng)非常謹(jǐn)慎客觀地將其作為環(huán)境污染治理的一種可利用方式，對(duì)治理效果進(jìn)行正確評(píng)估，不能帶有明顯傾向性地強(qiáng)推。與責(zé)任分類分層機(jī)制相對(duì)應(yīng)，政府政績(jī)考核也不能僅將環(huán)境污染第三方治理項(xiàng)目的立項(xiàng)與推進(jìn)作為政績(jī)考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，政府制度供給、監(jiān)管與執(zhí)行、公眾參與情況、環(huán)境最終治理效果等都應(yīng)納入評(píng)價(jià)體系，設(shè)置對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府當(dāng)期績(jī)效進(jìn)行考核。

2. 創(chuàng)新環(huán)境污染第三方治理合同標(biāo)準(zhǔn)化體系

環(huán)境污染第三方治理依托契約而展開，契約本身即為重要的管制性手段。以英國為例，作為最早推進(jìn)公私合作模式的國家，它并無專門立法，而以極具操作指導(dǎo)意義的標(biāo)準(zhǔn)化合同范本作為推動(dòng)公私合作項(xiàng)目、落實(shí)公共利益的主要手段。如英國PF2標(biāo)準(zhǔn)合同范本，效力類似部門規(guī)章，內(nèi)容包括“強(qiáng)制條款”與“推薦條款”，對(duì)于體現(xiàn)合同原則的“核心區(qū)域”，不能通過雙方約定進(jìn)行修改。此外，合同通過具體條款來保證項(xiàng)目實(shí)施過程透明，并以年度合同評(píng)審及效率評(píng)審等措施推動(dòng)項(xiàng)目服務(wù)的持續(xù)改進(jìn)，保證實(shí)現(xiàn)物有所值。(26)HM Treasury,“Standardisation of PF2 contracts”,Published 5 December 2012.我國發(fā)改委曾借鑒此種模式發(fā)布建設(shè)運(yùn)營(yíng)與委托運(yùn)營(yíng)《環(huán)境污染第三方治理合同(示范文本)》，但內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，可對(duì)示范文本全面升級(jí)，發(fā)布具有拘束力、核心內(nèi)容不可修改的標(biāo)準(zhǔn)合同。值得注意的是，PF2合同在激勵(lì)社會(huì)資本、保護(hù)公眾利益的同時(shí)，也因缺乏靈活性而限制了在實(shí)際中的應(yīng)用。(27)2012年英國政府用PF2取代了PFI模型，但直到文件發(fā)布時(shí)只使用了6次，86%的PFI和PF2合同是在2010年之前簽訂的。需要說明的是，PF2合同適用于政府付費(fèi)、固定資產(chǎn)總投資5000萬英鎊以上的能源管理等特定領(lǐng)域項(xiàng)目。(HM Treasury,“Budget 2018 Private Finance Initiative(PFI)and Private Finance 2(PF2)”,Published 29 October 2018.)故而，合同的標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容在包括對(duì)權(quán)利義務(wù)及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的基本配置，還有對(duì)程序的最低限度要求之外，應(yīng)保持差異性，保證具體項(xiàng)目中的意思自治。

可見，標(biāo)準(zhǔn)化合同本身即可為社會(huì)資本參與公共治理提供責(zé)任性，以催化和加強(qiáng)企業(yè)的自我監(jiān)管與自我調(diào)節(jié)。(28)D.A.Farber,“Triangulating theFuture of Reinvention:Three Emerging Models of Environmental Protection”,University of Illinois Law Review,Vol.1,2000,pp.61-82.在強(qiáng)制性的基本程序與實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)之上，企業(yè)還可以設(shè)置更高的第三方標(biāo)準(zhǔn)，來發(fā)展自我約束機(jī)制，以提高市場(chǎng)聲譽(yù)及競(jìng)爭(zhēng)力。下述合同標(biāo)準(zhǔn)化體系的優(yōu)化創(chuàng)新主要針對(duì)環(huán)境污染第三方治理民事契約范式中的合同類型，由于法律對(duì)政府合同訂立的程序與內(nèi)容有較高要求，故行政契約范式中的合同標(biāo)準(zhǔn)化要求理應(yīng)更高，而非限于最低標(biāo)準(zhǔn)。

首先，限制環(huán)境服務(wù)合同中的免責(zé)條款。環(huán)境服務(wù)合同的當(dāng)事人可以就彼此之間的利益進(jìn)行約定，但如果涉及對(duì)可能影響環(huán)境公益目的實(shí)現(xiàn)的條款作出免責(zé)約定的，以及借免責(zé)約定逃避環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任與環(huán)境行政責(zé)任承擔(dān)的，該約定應(yīng)無效。

其次，安排環(huán)境服務(wù)合同中的程序性條款。包括，對(duì)環(huán)境服務(wù)合同的通告與信息披露作出最低限度的程序規(guī)定；設(shè)置第三方治理所涉區(qū)域居民代表定期監(jiān)察條款，由公眾代表或者環(huán)保社會(huì)組織等專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)合同雙方進(jìn)行檢查，幫助政府及合同雙方對(duì)相對(duì)方的履約情況進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)?shù)谌街卫磉^程中出現(xiàn)二次污染等情況，需要對(duì)合同雙方進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定時(shí)，將考察合同雙方對(duì)程序性條款的履行情況，以此作為責(zé)任認(rèn)定的重要標(biāo)準(zhǔn)，未履行方將承擔(dān)相應(yīng)不利后果。

第三，設(shè)置環(huán)境服務(wù)合同備案制度。環(huán)境服務(wù)合同應(yīng)以書面形式訂立，訂立后向當(dāng)?shù)丨h(huán)境行政主管部門進(jìn)行登記備案，由政府對(duì)環(huán)境服務(wù)企業(yè)的資質(zhì)進(jìn)行形式性審查。合同登記備案后發(fā)生效力，同時(shí)合同相關(guān)信息將按照既定程序公示，公眾及環(huán)保社會(huì)組織可申請(qǐng)對(duì)備案合同進(jìn)行調(diào)閱。在合同履行過程中，如有變更或終止的情況亦需向當(dāng)?shù)丨h(huán)境行政主管部門登記備案。

3. 重塑環(huán)境污染第三方治理公眾協(xié)商參與機(jī)制

公眾協(xié)商參與機(jī)制作為多元共治在環(huán)境污染第三方治理中的映照，是將治理所涉利益主體的參與延伸至環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的全過程，(29)羅俊杰：《環(huán)境安全公眾監(jiān)督法律機(jī)制的反思與重構(gòu)》，《東方法學(xué)》2019年第6期。依托契約工具與政府及私人部門進(jìn)行交涉和博弈，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)利益均衡與生態(tài)環(huán)境治理效用的最大化。第三方治理中的不同類型對(duì)公眾參與的程度與要求有所不同，從社會(huì)評(píng)估機(jī)制到公眾協(xié)商制定規(guī)則，社會(huì)力量的參與程度不斷加深。隨著第三方治理突破政府與企業(yè)委托的單一類型向綜合項(xiàng)目發(fā)展，公眾協(xié)商參與機(jī)制也應(yīng)向多重手段綜合應(yīng)用的方向發(fā)展。

首先，建立協(xié)商制定規(guī)則程序。該程序是一種典型的規(guī)制型契約，在環(huán)境污染第三方治理中是由行政機(jī)關(guān)與利害關(guān)系人基于合意來對(duì)治理相關(guān)問題作出決策或制定規(guī)則。(30)戚建剛：《“第三代”行政程序的學(xué)理解讀》，《環(huán)球法律評(píng)論》2013年第5期。在該程序中公眾能夠在一定程度上影響最后決策，更有可能打破政府或強(qiáng)勢(shì)私人部門的主宰地位，增強(qiáng)公私主體的責(zé)任性與積極性。美國1990年頒布了《協(xié)商制定規(guī)則法》，對(duì)其中一些關(guān)鍵做法，可以結(jié)合我國實(shí)際來借鑒吸收：保證制定規(guī)則的協(xié)商委員會(huì)組成人員的開放性與平等性；所制定規(guī)則經(jīng)由合意作出，行政機(jī)關(guān)并不具有主導(dǎo)地位；協(xié)商委員會(huì)的會(huì)議公開進(jìn)行，所有參加者的意見都需聽?。蛔罱K做出的決定具有與通過傳統(tǒng)方式做出的決定相同的審查標(biāo)準(zhǔn)，只要具備一定條件，任何當(dāng)事人都可以要求對(duì)合意達(dá)成的決定進(jìn)行司法審查或者提起訴訟。(31)美國《協(xié)商制定規(guī)則法》(PL 101-648(S 303),Negotiated Rulemaking Act)第583-588條。

其次，增加社會(huì)評(píng)估機(jī)制。德國實(shí)行環(huán)境審查人制度，是以獨(dú)立于企業(yè)與行政機(jī)關(guān)的環(huán)境審查人來對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行審查。(32)德國《水資源法》第21a-g條，《廢棄物情理法》第11a-f條，以及《聯(lián)邦污染防治法》第53-58條。將環(huán)境審查人制度本土化，可設(shè)立社會(huì)評(píng)估機(jī)制，由環(huán)保社會(huì)組織或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)第三方治理中的政企合作與企企合作進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估。評(píng)估對(duì)象包括政府的環(huán)境污染第三方治理決策、政府委托治理中企業(yè)的履約情況，以及企業(yè)委托中雙方的履約情況等。由環(huán)保社會(huì)組織或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)提供具有相關(guān)資格的專業(yè)人員進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督或?qū)徲?jì)，評(píng)估結(jié)果將納入政府政績(jī)考核綜合評(píng)價(jià)體系及企業(yè)環(huán)境行為信用評(píng)價(jià)體系。

第三，優(yōu)化社會(huì)力量參與激勵(lì)機(jī)制。除了完善的參與機(jī)制與良好的政策環(huán)境，政府或企業(yè)可以為參與公眾的時(shí)間與金錢付出提供一定補(bǔ)貼，并對(duì)參與過程中有重大貢獻(xiàn)者予以嘉獎(jiǎng)，如提出關(guān)鍵性建議、發(fā)現(xiàn)重大漏洞等，以切實(shí)鼓勵(lì)公眾參與。環(huán)保社會(huì)組織作為連接政府、企業(yè)與公眾的橋梁，可以由政府設(shè)立專項(xiàng)基金對(duì)其進(jìn)行資金支持，并對(duì)參與環(huán)境治理績(jī)效突出者給予一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)及社會(huì)榮譽(yù)，如稅收減免、授予榮譽(yù)稱號(hào)等，提高環(huán)保社會(huì)組織參與的積極性與社會(huì)影響力。

五、 結(jié)語

環(huán)境污染第三方治理機(jī)制的出現(xiàn)與發(fā)展，是當(dāng)前政府改革、市場(chǎng)開放、社會(huì)建設(shè)協(xié)同并進(jìn)的一個(gè)小的側(cè)面。契約作為一種管制工具，塑造了新型環(huán)境污染治理結(jié)構(gòu)，它既是公私法交融的體現(xiàn)，又成為公私法進(jìn)一步融合的載體。現(xiàn)代環(huán)境治理體系的構(gòu)建，昭示著我國已進(jìn)入追求有效治理、倡導(dǎo)共治秩序的歷史新階段，這要求環(huán)境法以轉(zhuǎn)型來回應(yīng)環(huán)境治理范式的轉(zhuǎn)變。環(huán)境污染第三方治理實(shí)踐中反映的契約范式運(yùn)行邏輯與悖論以及現(xiàn)實(shí)困境與機(jī)制優(yōu)化，可以為環(huán)境法的下一步轉(zhuǎn)型提供治理經(jīng)驗(yàn)、制度試驗(yàn)及系統(tǒng)性反思，兼容動(dòng)態(tài)的規(guī)則體系與公私融合的管制工具應(yīng)是環(huán)境法未來的發(fā)展方向。同時(shí)環(huán)境污染第三方治理的進(jìn)一步發(fā)展亦須由環(huán)境法劃定公私界限，明確政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系定位。以環(huán)境污染第三方治理機(jī)制為例，推動(dòng)制度實(shí)踐與環(huán)境法體系的互動(dòng)式發(fā)展，應(yīng)為實(shí)現(xiàn)整合多元價(jià)值、平衡利益沖突、重塑治理結(jié)構(gòu)的中國環(huán)境法體系建設(shè)有所助力。