國有企業(yè)混合所有制改革路徑探析

郭之晞

〔北京天馳君泰（太原）律師事務(wù)所 山西太原 030000〕

國有企業(yè)抓住了積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的要點(diǎn)，以此為著力點(diǎn)進(jìn)行改革，對完善國有資產(chǎn)管理體制、深化國有企業(yè)改革作出新部署。伴隨著2020年國家出臺的各項(xiàng)關(guān)于國企改革的政策，國有企業(yè)混合所有制改革進(jìn)入深度改革發(fā)力期，由此國企改革成為社會的熱點(diǎn)問題。面對改革浪潮，相較于以往的混合所有制改革，國企改革的大背景發(fā)生了變化。如何在改革的大局勢下抓住機(jī)遇，戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)，順利完成混合所有制改革，成為部分國有企業(yè)的所需所慮。本文對國有企業(yè)混合所有制改革進(jìn)行系統(tǒng)的討論，闡述了國有企業(yè)混合所有制改革的大背景，講明混合所有制改革的必要性，分析當(dāng)前國有企業(yè)混合所有制改革所面臨的困境及其原因，對改革路徑進(jìn)行創(chuàng)新，為更好地推進(jìn)改革貢獻(xiàn)力量，使國企在改革中實(shí)現(xiàn)發(fā)展。

一、國有企業(yè)混合所有制改革的必要性

（一）混合所有制改革可以實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化

在股權(quán)結(jié)構(gòu)及利益體較為單一的國有企業(yè)中，國有資本缺乏多元化利益的有效制衡，在戰(zhàn)略布局、經(jīng)營管理、制度創(chuàng)新、員工激勵等層面，出現(xiàn)思想落后、利益固化和管理僵化等問題?；旌纤兄聘母镆M(jìn)社會資本，實(shí)現(xiàn)股東之間、股東與經(jīng)營者之間的利益制衡，從而改善國有企業(yè)的管理機(jī)制。

（二）混合所有制改革可以強(qiáng)化國有企業(yè)市場競爭力

國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)單一，管理制度中存在濃厚的行政管理色彩，員工缺乏有效激勵等問題，使國有企業(yè)市場競爭力及改革動力不強(qiáng)，無法及時捕捉市場機(jī)遇，不能有效適應(yīng)市場變化。混合所有制改革可以強(qiáng)化外部監(jiān)督管理，激發(fā)員工活力，提高經(jīng)營效率，從而增強(qiáng)國有企業(yè)市場競爭力。

（三）混合所有制改革可以促進(jìn)國有資本流動

國有企業(yè)經(jīng)營效率較為低下，經(jīng)營管理模式僵化及國有資本的一元化控制等原因，導(dǎo)致國有資本在社會中的流動性較差，很難適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。混合所有制改革可以有效改善國有資本流動性差的弊端，為國有企業(yè)資本流動注入新的活力，放大國有資本功能，增強(qiáng)國有資本的帶動力，以國有資本為主導(dǎo)，帶動大量社會資本共同發(fā)展，更好發(fā)揮國有資本的作用。

二、國有企業(yè)混合所有制改革背景

過去幾次國有企業(yè)改革，突出強(qiáng)調(diào)解決國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制僵化，企業(yè)無經(jīng)營自主權(quán)，國有資產(chǎn)運(yùn)營效率低下，政企不分，布局戰(zhàn)線過長，社會負(fù)擔(dān)較重等問題。當(dāng)下，國有企業(yè)混合制改革，需要繼續(xù)面對和解決前幾次國有企業(yè)改革遺留的歷史問題。這些問題主要包括：企業(yè)市場主體地位尚未真正確立，現(xiàn)代企業(yè)制度不健全，國資資產(chǎn)負(fù)債率過高，國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理等。

（一）企業(yè)市場主體地位尚未真正確立

國有企業(yè)在經(jīng)歷了企業(yè)發(fā)展的初期整合階段，中期的快速發(fā)展階段以后，在后期市場主體地位的確立階段存在問題，一些企業(yè)市場主體地位尚未真正確立，國有企業(yè)在管理中極易受到舊體制的影響和束縛，管得太嚴(yán)、太死，造成企業(yè)缺乏活力，動力不足，進(jìn)而影響了企業(yè)競爭力。

（二）現(xiàn)代企業(yè)制度不健全

國有企業(yè)混合所有制改革雖然一直在推進(jìn)，但是，由于國有企業(yè)存在股權(quán)結(jié)構(gòu)單一、經(jīng)營管理僵化、利益固化等特點(diǎn)，并且存在濃厚的行政管理色彩，現(xiàn)代企業(yè)制度依然不健全，改革力度小，導(dǎo)致了股份制改革相對緩慢，中央企業(yè)中混合所有制經(jīng)濟(jì)比重低。同時，因缺少職業(yè)經(jīng)理人制度，按照國有企業(yè)以往的任命制度，出現(xiàn)了行政任命管理人員過多，缺少激勵制度，運(yùn)營效率有待進(jìn)一步提高。

（三）國企資產(chǎn)負(fù)債率過高

一方面，一些企業(yè)盲目決策，過度追求規(guī)模擴(kuò)張，帶來資產(chǎn)負(fù)債率過高等突出問題。另一方面，傳統(tǒng)融資思維、融資模式及強(qiáng)化國有股權(quán)獨(dú)大的思維，導(dǎo)致企業(yè)更傾向于債務(wù)融資，而放棄引入戰(zhàn)略投資者等方式來解決資金不足問題，從而導(dǎo)致國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率過高、財務(wù)成本較大。

（四）國有資本布局不合理

國有企業(yè)歷經(jīng)幾次改革，雖然通過政策性破產(chǎn)、“處僵治困”等措施，通過市場化淘汰方式解決了一部分資不抵債的國有企業(yè)存續(xù)問題。但是，截至目前，國有企業(yè)經(jīng)營涉及380多個行業(yè)，“部分國企主業(yè)不突出，輔業(yè)虧損”，不合理的國有資本布局，嚴(yán)重削弱了國有資本的經(jīng)營管理效率。

總之，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)還不夠完善，改革制度仍然處于探索之中，內(nèi)部制衡機(jī)制尚未有效形成，國有經(jīng)濟(jì)布局仍不集中，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、董事會和經(jīng)營管理層之間的關(guān)系需要進(jìn)一步理順。因此，通過混合所有制改革，能夠在一定程度實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，實(shí)現(xiàn)利益制衡機(jī)制，強(qiáng)化國資監(jiān)管，激發(fā)國資經(jīng)營活力，完善國有資本經(jīng)營管理制度，放大國有資本功能，增強(qiáng)國有資本帶動力，最終強(qiáng)化國有企業(yè)市場競爭力。

但是，由于改革利益、改革目的、改革措施等原因，導(dǎo)致推進(jìn)混合所有制改革也存在一定的困難。

三、國有企業(yè)混合所有制改革所面臨的困境及原因

當(dāng)下，國有企業(yè)混合所有制改革已經(jīng)進(jìn)入深度改革期，開始在國資層面進(jìn)行全面推進(jìn)。試點(diǎn)項(xiàng)目取得階段性成功，改革中出現(xiàn)了一些亮點(diǎn)，大部分企業(yè)積極響應(yīng)國家號召，積極投身到混合所有制改革中去。部分國企仍然存在消極對待的混合所有制改革，甚至出現(xiàn)“只混不改”的情況。分析混改過程中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)部分國有企業(yè)面臨著許多現(xiàn)實(shí)難題，如資金引入、管理引入、技術(shù)引入和資源渠道等問題，嚴(yán)重阻礙了國有企業(yè)改革的進(jìn)程。

（一）資金引入

資金引入問題主要出現(xiàn)在部分中小型國有企業(yè)和一些具有歷史遺留問題的企業(yè)，有的企業(yè)甚至出現(xiàn)了資不抵債的萎靡狀況。與大型國有企業(yè)不同的是，大部分大型國有企業(yè)受到了國家政策的支持，在國有資本使用方面更加靈活，資金周轉(zhuǎn)較快，在改革進(jìn)程中反應(yīng)迅速，為國有企業(yè)的發(fā)展注入了新的力量，形成了良性循環(huán)。中小型企業(yè)沒有大型國企的影響力和號召力，在改革中難免會出現(xiàn)融資不足，資金受限的情況。缺乏新資金注入，是目前中小型國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革所遇到的瓶頸問題，是混合所有制改革路上的頭號攔路虎。

（二）管理引入

一個企業(yè)的管理能力直接與企業(yè)的經(jīng)營效益掛鉤，企業(yè)管理能力的好壞影響著企業(yè)的發(fā)展，是制約企業(yè)發(fā)展的主要因素?；趪衅髽I(yè)本身的性質(zhì)，部分國有企業(yè)仍存在政府指派人員進(jìn)行管理的現(xiàn)象，具有濃厚的行政氣息，削弱了國有企業(yè)在管理方面的能力。在管理人才引進(jìn)的過程中，由于先前委派的行政管理人員較多，留給企業(yè)管理人員的席位寥寥無幾，導(dǎo)致管理人才引入受限。原有管理人員由于委任制度、任期限制、績效考核等多方面原因，管理方面出現(xiàn)思想較為保守，創(chuàng)新不積極，管理思路窄和管理水平不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象。面對職業(yè)經(jīng)理人制度不完善的情況，部分國有企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營管理不善的問題。

（三）技術(shù)引入

技術(shù)作為企業(yè)競爭的核心戰(zhàn)斗力，是影響企業(yè)前途的重要因素。在一些高尖端國有企業(yè)里，技術(shù)的創(chuàng)新是不可缺少的。這是企業(yè)發(fā)展壯大的源泉，影響著當(dāng)?shù)馗咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在混合所有制改革中，由于部分國有企業(yè)管理人員水平參差不齊，盲目決策，追求過度創(chuàng)新發(fā)展，出現(xiàn)了資不抵債的情況。在真正需要創(chuàng)新發(fā)展的項(xiàng)目上出現(xiàn)了沒有資本創(chuàng)新的重大錯誤，這直接導(dǎo)致了企業(yè)生產(chǎn)水平下降，生產(chǎn)效率低下，沒有深刻落實(shí)黨在十八大提出的“創(chuàng)新是發(fā)展的第一動力”。在混合所有制改革中，國有企業(yè)可以引入技術(shù)人才，解決技術(shù)創(chuàng)新能力不足的問題，為企業(yè)發(fā)展增加助力。

（四）資源渠道

國有企業(yè)在發(fā)展過程中，由于其經(jīng)營狀況不佳，市場化不夠，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的體制下適應(yīng)性差，導(dǎo)致了資源渠道變窄，沒有專業(yè)人士進(jìn)行資源渠道擴(kuò)展，出現(xiàn)了內(nèi)部資源陳舊固定，渠道單一。這種現(xiàn)象是很難實(shí)現(xiàn)資源渠道整合、業(yè)務(wù)升級管理，在生產(chǎn)鏈單一，產(chǎn)品單調(diào)缺乏創(chuàng)新，甚至有的企業(yè)出現(xiàn)了資金鏈和信息流斷裂的情況，這是國有企業(yè)混合所有改革中所面臨的現(xiàn)實(shí)困難，國有企業(yè)機(jī)構(gòu)臃腫，冗員繁多，管理能力低下，導(dǎo)致企業(yè)資源渠道變窄，從而影響企業(yè)融資，在混合所有制改革中難以引入新的管理人才和優(yōu)質(zhì)的外部戰(zhàn)略投資者，阻礙改革前進(jìn)，限制企業(yè)發(fā)展。

四、國有企業(yè)混合所有制改革路徑分析

自十八大以來，國資委和中央企業(yè)按照“宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控、宜參則參”的要求，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)混合所有制改革，保留了國有企業(yè)資本。對企業(yè)進(jìn)行深度化改革，做到了一企一策，考慮到了每個企業(yè)自身存在的問題，并按照激發(fā)企業(yè)活力、調(diào)動企業(yè)積極性、提高企業(yè)效率、增強(qiáng)企業(yè)管理能力的路徑分層分類推動改革，合理設(shè)計和優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，杜絕由于一刀切而導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)、國資流失等不良現(xiàn)象的發(fā)生。在新時代，要進(jìn)一步穩(wěn)步推進(jìn)混合所有制改革，那么歷史的新階段給予了我們新的要求，混合所有制改革路徑需要進(jìn)行創(chuàng)新。

（一）解放思想，加強(qiáng)企業(yè)文化與制度建設(shè)

1.加強(qiáng)企業(yè)文化建設(shè)

抓好意識形態(tài)工作，加強(qiáng)企業(yè)文化建設(shè)，始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。做到腳踏實(shí)地，樹立以人為本的思想，促進(jìn)工人階級進(jìn)步。尊重工人階級勞動成果，形成企業(yè)員工共同體，培養(yǎng)員工主人翁意識，做到講誠信、肯吃苦、重信譽(yù)，逐步加強(qiáng)企業(yè)文化建設(shè)。

2.完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

國有企業(yè)在進(jìn)行混合所有制改革后，要積極完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度，萬萬不能只寫文件不落實(shí)，要深刻解決職責(zé)不清的嚴(yán)峻問題。完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)要做到認(rèn)清法人治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征，做到科學(xué)規(guī)范，杜絕行政氣息在企業(yè)彌漫。法人治理結(jié)構(gòu)的職權(quán)劃分要明確、要嚴(yán)格，明確股東、管理層的職權(quán)，嚴(yán)格執(zhí)行。堅持法人治理結(jié)構(gòu)的一般原則，加強(qiáng)監(jiān)督管理，做到相互監(jiān)督，在原則面前不讓步。要明確法人治理結(jié)構(gòu)人員名單，積極與上級組織進(jìn)行討論，制定相應(yīng)的工作制度，同時要征求專業(yè)人士的意見，聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)人員完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。

3.建立與完善企業(yè)內(nèi)部控制制度

建立與完善企業(yè)內(nèi)部控制制度，解決內(nèi)部控制制度不完善，管理人員綜合素質(zhì)水平低，內(nèi)部控制體系不健全，評價機(jī)關(guān)缺失等問題。企業(yè)內(nèi)部樹立控制管理意識，積極配合相關(guān)部門進(jìn)行制度建立、體系完善等工作，建立有效的評價機(jī)制，保證在混合所有制改革中，國有企業(yè)效益良好可控。

（二）內(nèi)部改革與外部引進(jìn)相結(jié)合

1.改制上市

改制上市可以分為整體改制、分拆改制和聯(lián)合改制，這是由企業(yè)的規(guī)模和方式所決定的。改制上市可以提高企業(yè)的融資能力，吸引社會資本，對國有企業(yè)的股票進(jìn)行系統(tǒng)性改革優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理，解決以往企業(yè)存在的資金問題，完善企業(yè)上市后的治理體系，企業(yè)走向開放。

2.引進(jìn)戰(zhàn)略投資者

戰(zhàn)略投資者的引進(jìn)是國有企業(yè)改革的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)混合所有制改革的前提，是幫助企業(yè)恢復(fù)活力的重要手段。戰(zhàn)略投資可以有效緩解企業(yè)資不抵債的狀況，在融資和合作時，能夠吸引大量資金，降低企業(yè)經(jīng)營成本，深刻貫徹落實(shí)國有企業(yè)市場化的目標(biāo)。

3.員工持股（包括股權(quán)激勵）

員工持股是實(shí)現(xiàn)企業(yè)股權(quán)多元化的方式之一，有助于調(diào)動企業(yè)員工的積極性，提高企業(yè)的管理能力和管理水平。企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益與員工的薪資息息相關(guān)，解決了以往國企員工積極性低、責(zé)任心低、缺乏主人翁意識的問題，使員工自發(fā)的關(guān)心企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，積極為企業(yè)發(fā)展進(jìn)言獻(xiàn)策。但是，在員工持股的過程中，要協(xié)調(diào)好企業(yè)和員工之間的關(guān)系，避免形成新的大鍋飯，從根本上杜絕腐敗。

4.并購與重組

并購與重組是實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)快速轉(zhuǎn)型的方式，可以幫助國有企業(yè)快速融資，吸引優(yōu)質(zhì)社會資本，解決市場資源分配不均、經(jīng)營管理缺乏活力、國企資源匱乏等問題。通過引入新的資本，吸收資本所帶來的優(yōu)秀的先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和管理技術(shù)，解決企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新落后問題，為企業(yè)突破創(chuàng)新提供力量。在并購與重組中要警惕融資方的意圖，認(rèn)真篩選市場優(yōu)秀資本，避免國企在并購中資本流失。并購與重組過程中，國有企業(yè)要積極與資本進(jìn)行溝通，考察雙方的資源，以尋找適合自身的資本。

（三）強(qiáng)化國資監(jiān)管，避免國資流失

國有資本是我國社會主義的物質(zhì)基礎(chǔ)，是人民和國家的財富，在混合所有制改革中，要積極保護(hù)國有資本，避免國資流失。強(qiáng)化監(jiān)管制度主要分為三個方面：第一，要加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督管理，包括內(nèi)部審計、黨組織監(jiān)督、內(nèi)部員工之間相互監(jiān)督，避免國資被內(nèi)部人員掏空；第二，加強(qiáng)企業(yè)外部的監(jiān)督管理，企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立外部審計制度，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理者應(yīng)完善監(jiān)督管理制度，對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，避免企業(yè)在融資中出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象；第三，要建立開放的制度體系，面向社會，由社會人員進(jìn)行監(jiān)督。

（四）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)法人治理相結(jié)合

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)公司章程

在國有企業(yè)混合所有制改革中，要以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為原則，將到黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入公司章程，在企業(yè)的管理制度中體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，積極配合黨和政府委派人員進(jìn)行相關(guān)監(jiān)督管理任務(wù)，積極培養(yǎng)員工的思想覺悟，在思想層面做到與黨中央高度一致。

2.國企黨委前置研究討論重大事項(xiàng)清單

堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是政治原則，必須一以貫之。為此，國有企業(yè)改革中，各省市要積極建立國企黨委前置研究討論重大事項(xiàng)清單，各企業(yè)積極貫徹落實(shí)。強(qiáng)調(diào)理清黨委和董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等其他治理主體的權(quán)責(zé)，大力推進(jìn)落實(shí)黨委前置研究重大事項(xiàng)。