貫徹落實(shí)長(zhǎng)江保護(hù)法 推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展

胡 梅

（重慶市巫溪縣委黨校，重慶 巫溪 405809）

1.長(zhǎng)江保護(hù)法的立法特點(diǎn)

《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》是我國(guó)第一部流域保護(hù)法，是為了進(jìn)一步推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與賴以生存的大自然和諧相處，以及中華民族可持續(xù)發(fā)展制定的法律。它深入貫徹了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明思想和法治思想，全面落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于長(zhǎng)江保護(hù)的指示精神和黨中央戰(zhàn)略部署，在立法上具有以下特點(diǎn)：

1.1 堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位

歷史以來，長(zhǎng)江付出了沉重的環(huán)境代價(jià)：首先長(zhǎng)江流域整體性、系統(tǒng)性保護(hù)不足，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破碎化，生態(tài)系統(tǒng)功能退化嚴(yán)重；其次，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境欠賬太多，環(huán)境信息資源承載的壓力過大，過去長(zhǎng)期的過度開發(fā)利用，導(dǎo)致生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償不足；第三，長(zhǎng)江環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。長(zhǎng)江兩岸的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化；最后，長(zhǎng)江流域發(fā)展和保護(hù)的沖突還很突出。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》堅(jiān)持中國(guó)生態(tài)優(yōu)先、綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)定位，要把保護(hù)和修復(fù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，同時(shí)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

1.2 突出共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的基本要求

《長(zhǎng)江保護(hù)法》遵循更高的保護(hù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，更嚴(yán)格的保護(hù)管理措施，加強(qiáng)企業(yè)資源進(jìn)行保護(hù)、污染防治和生態(tài)系統(tǒng)功能恢復(fù)。該法中設(shè)立“規(guī)劃與管理”一章，通過加強(qiáng)規(guī)劃管理和負(fù)面清單管理，充分發(fā)揮長(zhǎng)江流域開發(fā)規(guī)劃、土地與空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等主導(dǎo)性和限制性作用。產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,為保護(hù)環(huán)境及計(jì)劃設(shè)定了紅線,產(chǎn)業(yè)的變革和強(qiáng)制升級(jí),實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域科學(xué)、有序、綠色、高質(zhì)量發(fā)展。

1.3 做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)

建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)和監(jiān)督長(zhǎng)江保護(hù)工作。根據(jù)中央要求，州市責(zé)任和市縣落實(shí)情況，建立長(zhǎng)江保護(hù)工作機(jī)制，明確各級(jí)政府職責(zé)分工。建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，明確長(zhǎng)江流域相關(guān)區(qū)域在地方立法和政府監(jiān)管、規(guī)劃、監(jiān)督、立法等方面需要協(xié)調(diào)配合，依法依規(guī)，切實(shí)增強(qiáng)長(zhǎng)江保護(hù)體系的整體性和協(xié)調(diào)性。

1.4 堅(jiān)持責(zé)任導(dǎo)向，加大處罰力度

加強(qiáng)企業(yè)考核，進(jìn)行評(píng)價(jià)監(jiān)督，落實(shí)長(zhǎng)江流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)環(huán)境信息保護(hù)責(zé)任制和考核指標(biāo)評(píng)價(jià)體系制度，建立長(zhǎng)江保護(hù)約談制度。

對(duì)于長(zhǎng)江禁漁、海岸線保護(hù)、非法采砂等重要問題，現(xiàn)有相關(guān)法律在相關(guān)規(guī)則的基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)規(guī)則進(jìn)行補(bǔ)充完善，大幅增加罰款數(shù)額，加大處罰力度。

2.長(zhǎng)江保護(hù)法的實(shí)施對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的意義

《長(zhǎng)江保護(hù)法》基于“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的戰(zhàn)略定位構(gòu)建而成，其頒布是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和法治思想的重大立法實(shí)踐，為進(jìn)一步加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，促進(jìn)資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生和可持續(xù)綠色發(fā)展提供法治保障。

2.1 是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展政策落實(shí)的法治保障

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶政策保障體系日益完善，國(guó)家在污染治理、發(fā)展規(guī)劃、垃圾處理、治砂等方面出臺(tái)了一系列政策；各個(gè)地方也出臺(tái)了關(guān)于長(zhǎng)江的發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等政策。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的政策體系，使長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展初見成效。然而缺乏統(tǒng)籌的總領(lǐng)性法治保障體系，使得政策缺乏統(tǒng)籌性，從而呈現(xiàn)政策的碎片化、泛化，影響了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的穩(wěn)定性。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》的制定實(shí)施，明確了各方的權(quán)利義務(wù)，解決了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展政策落實(shí)中出現(xiàn)的不穩(wěn)定性問題，建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的整體性框架，使社會(huì)資源配置方式符合綠色發(fā)展的內(nèi)在要求。

2.2 是協(xié)調(diào)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展中利益矛盾的有效舉措

隨著國(guó)家“一帶一路”倡議和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的實(shí)施，水資源的功能日趨復(fù)雜多樣，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境功能之間的競(jìng)爭(zhēng)加劇，不同功能的多重利益沖突將持續(xù)升級(jí)。首當(dāng)其沖的就是保護(hù)和開發(fā)的沖突。長(zhǎng)江中上游是中國(guó)貧困農(nóng)村最集中的地區(qū)之一，中上游分布著8個(gè)集中進(jìn)行連片貧困落后地區(qū)，而且這些地區(qū)大多是一些河流和水源保護(hù)區(qū)的發(fā)源地。生態(tài)保護(hù)勢(shì)必會(huì)構(gòu)成對(duì)貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的限制；其次是生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。盡管近年來生態(tài)環(huán)境狀況總體呈改善趨勢(shì)，但是還是存在一些地方在快速推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，輕生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，片面追求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和城市擴(kuò)張規(guī)模；最后是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各區(qū)域和整體利益的沖突。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶資源分布的不均衡，導(dǎo)致各地區(qū)的資源配置之爭(zhēng)，從而損失整體利益。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》的制定和實(shí)施，有效打破了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展改革的利益壁壘，平衡了多方的利益訴求，對(duì)各方進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范約束，并形成激勵(lì)設(shè)計(jì)、 制度安排、制度保障和機(jī)制協(xié)調(diào)，以和平理性方式解決綠色發(fā)展中的各種利益沖突，協(xié)調(diào)解決綠色發(fā)展中的利益沖突和訴求。

2.3 是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展權(quán)責(zé)共享的必然要求

我國(guó)長(zhǎng)期以來通過政府主導(dǎo)的行政管理機(jī)制來協(xié)調(diào)長(zhǎng)江流域的整體生態(tài)和環(huán)境保護(hù)，逐步轉(zhuǎn)向命令和強(qiáng)制以及市場(chǎng)激勵(lì)相結(jié)合的模式，重視公眾參與的作用，但政府、企業(yè)、公眾的權(quán)利和責(zé)任尚未形成。實(shí)踐證明，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)任務(wù)繁重，生態(tài)保護(hù)能力薄弱，政府難以促進(jìn)綠色發(fā)展和流域治理。關(guān)鍵是要通過全體國(guó)民的共同努力，形成共治格局，才能滿足新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的實(shí)際需要。因此，綠色發(fā)展以多主體共同治理為重要前提，多主體缺一不可。政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，為綠色發(fā)展提供良好的法律支持和法律制度保障。企業(yè)必須掌握主導(dǎo)權(quán)，發(fā)揮主體作用，在嚴(yán)格遵守環(huán)境保護(hù)法和規(guī)章制度的基礎(chǔ)上發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。作為綠色發(fā)展的重要力量，公民應(yīng)自覺樹立綠色生活和消費(fèi)觀念，積極參與江河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在對(duì)政府和企業(yè)的社會(huì)監(jiān)督中發(fā)揮作用。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》通過政府生態(tài)執(zhí)法、企業(yè)綠色生產(chǎn)和公眾綠色消費(fèi)的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，對(duì)政府的權(quán)利與責(zé)任、企業(yè)以及社會(huì)公眾的權(quán)利與義務(wù)，通過法律法規(guī)進(jìn)行明確規(guī)定與授權(quán)，以法治保障綠色發(fā)展實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)共享。

2.4 為推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展提供保障

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶作為我國(guó)重要的區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶， 其本身覆蓋沿江11省市，面積約205萬平方公里，橫跨我國(guó)東中西三大板塊，在交通上是鐵路干線的交匯地，經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的46%，生態(tài)地位突出，發(fā)展?jié)摿薮?，?yīng)該在踐行新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》按照習(xí)近平總書記對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展作出的指示精神，堅(jiān)持中國(guó)生態(tài)優(yōu)先、綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)定位，突出共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的基本技術(shù)要求，把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證統(tǒng)一，注重以流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)承載能力為紅線，規(guī)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)整體布局，控制技術(shù)發(fā)展規(guī)模和速度，為推動(dòng)把長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建成黃金經(jīng)濟(jì)帶和高質(zhì)量發(fā)展示范帶提供全面保障。

3.如何落地實(shí)施《長(zhǎng)江保護(hù)法》

法律法規(guī)的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。切實(shí)貫徹《長(zhǎng)江保護(hù)法》關(guān)系到長(zhǎng)江流域進(jìn)行生態(tài)經(jīng)濟(jì)環(huán)境信息保護(hù)修復(fù)，關(guān)系到永葆母親河生機(jī)活力和中華傳統(tǒng)民族永續(xù)發(fā)展。因此，在執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)，層層明確任務(wù)，層層傳遞壓力，將法律規(guī)范有效轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶優(yōu)質(zhì)發(fā)展的實(shí)際行動(dòng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型的生動(dòng)實(shí)踐。

3.1 構(gòu)建嚴(yán)格的執(zhí)法機(jī)制

第一，建立權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)制或機(jī)構(gòu)，確保政府部門依法行政?；陂L(zhǎng)江流域的系統(tǒng)性、整體性特點(diǎn)，《長(zhǎng)江保護(hù)法》的執(zhí)法機(jī)制需要由碎片化向長(zhǎng)效化、整合化轉(zhuǎn)變，建立以流域?yàn)楹诵牡木C合管理體制，實(shí)現(xiàn)縱向和橫向規(guī)制鏈條的拓展以及利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。

第二，加強(qiáng)執(zhí)法部門合作機(jī)制。傳統(tǒng)執(zhí)法管理部門職能進(jìn)行分立，職權(quán)多樣，往往在獨(dú)立場(chǎng)域下完成。各種因素似乎得到了執(zhí)法的回應(yīng)，但執(zhí)法效果并不好。長(zhǎng)江環(huán)境保護(hù)要注重生產(chǎn)要素的整合，切忌顧此失彼、人為因素割裂關(guān)聯(lián)的執(zhí)法行為定勢(shì)，加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)之間的合作，在各執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立專門辦公室，打破壁壘，與長(zhǎng)江協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)形成無縫連接。

第三，建立在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量企業(yè)發(fā)展的地方進(jìn)行協(xié)調(diào)管理機(jī)制，協(xié)調(diào)本地區(qū)重大事項(xiàng)，督促檢查保護(hù)工作落實(shí)情況，研究成立地方專家咨詢委員會(huì)，開展科技專業(yè)咨詢，為更高層次長(zhǎng)江協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的對(duì)接創(chuàng)造條件。

第四，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，督促政府盡職盡責(zé)。為確保政府及黨政干部嚴(yán)格依法行政、切實(shí)履行職責(zé)，有必要對(duì)其執(zhí)行最嚴(yán)格的監(jiān)督與考核機(jī)制。

3.2 加強(qiáng)司法公正，建立有力屏障

長(zhǎng)江環(huán)境司法是全要素、多鏈條司法，在司法實(shí)踐中，要充分認(rèn)識(shí)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境安全對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重要意義，依法維護(hù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境安全，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展提供司法保障。

第一，建立長(zhǎng)江保護(hù)法司法理念。長(zhǎng)江保護(hù)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)擺在壓倒性位置，既是長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需要，也是完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要實(shí)踐。在司法實(shí)踐中，要通過培訓(xùn)等途徑將這個(gè)理念貫徹到司法的各個(gè)環(huán)節(jié)，堅(jiān)守住底線。

第二，設(shè)立專門的長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)法庭。由于長(zhǎng)江流域的特殊地位，以及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶司法保護(hù)“九龍治水”的司法體制，在長(zhǎng)江流域環(huán)境案件不斷增多的背景下，設(shè)立跨區(qū)域的專門法院以統(tǒng)一發(fā)揮司法保護(hù)職能作用十分必要。

第三，完善環(huán)境公益訴訟制度，擴(kuò)張環(huán)境公益訴訟的原告主體范圍。我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度存在原告范圍過窄、訴訟費(fèi)過高等問題，原告主體的限制不利于環(huán)境保護(hù)的司法公正。將原告范圍拓寬到任何公民、環(huán)保組織和其他法定機(jī)關(guān)，為環(huán)保公益組織與社會(huì)公眾主動(dòng)參與長(zhǎng)江流域環(huán)境保護(hù)工作提供有效的司法路徑。

第四，培養(yǎng)環(huán)境司法專業(yè)人才。通過人才引進(jìn)讓專業(yè)的環(huán)境法學(xué)或環(huán)境科學(xué)專業(yè)人才加入環(huán)境法官隊(duì)伍；或者通過內(nèi)部培訓(xùn)，提升已有環(huán)境法官的專業(yè)能力和業(yè)務(wù)素養(yǎng)，為《長(zhǎng)江保護(hù)法》司法公正提供人才保障。

3.3 全民守法，夯實(shí)堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展，國(guó)家層面的法律可以起到引導(dǎo)和規(guī)范作用，每個(gè)公民的知法守法，也不可或缺。每個(gè)公民在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展建設(shè)過程中，應(yīng)該持有主人公的態(tài)度，進(jìn)入主人公角色，踐行低碳生活、綠色消費(fèi)，方能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展。

第一，加強(qiáng)法治文化建設(shè)。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展人人有責(zé)，公民保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源的內(nèi)驅(qū)力和自律性是首要前提。加強(qiáng)法治文化建設(shè)，通過宣傳等舉措，提升公民對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)同感，提高對(duì)生態(tài)保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)；培育公民愛護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)的環(huán)保意識(shí)；培養(yǎng)綠色出行、綠色消費(fèi)的生活方式，形成長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)綠色權(quán)責(zé)共享的生態(tài)環(huán)境保護(hù)文化。

第二，以綠色消費(fèi)倒逼生產(chǎn)。推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式是貫徹新發(fā)展理念的必然要求，推進(jìn)社會(huì)公眾綠色消費(fèi)，通過對(duì)綠色產(chǎn)品的需求降低對(duì)付出高生態(tài)和環(huán)境代價(jià)的這類公共產(chǎn)品的需求，從而迫使企業(yè)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行生態(tài)化改造，進(jìn)一步倒逼生產(chǎn)企業(yè)向綠色生產(chǎn)轉(zhuǎn)型，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶兩岸的產(chǎn)業(yè)生態(tài)化轉(zhuǎn)型。有利于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶在低碳、循環(huán)、綠色發(fā)展的道路上不斷前進(jìn)。

第三，完善公眾參與機(jī)制，促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策。支持非政府組織發(fā)展，擴(kuò)大人民知情權(quán)，行使媒體和輿論權(quán)，落實(shí)人民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)，規(guī)范設(shè)計(jì)，全過程、全渠道參與制定和實(shí)施綠色發(fā)展決策，確保公眾通過。

第四，培育社會(huì)組織，確保公民參與。環(huán)保團(tuán)體作為公民的代表，反映人民的利益和愿望，掌握專業(yè)知識(shí)和技能，充當(dāng)人民的代言人，加強(qiáng)人民與政府的溝通，讓公民參與進(jìn)來，可以促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展。

4.結(jié)語(yǔ)

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，《長(zhǎng)江保護(hù)法》的出臺(tái)實(shí)施，讓長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展有了法律的引導(dǎo)和規(guī)范，以保障政策的落實(shí)。本文通過對(duì)《長(zhǎng)江保護(hù)法》的立法特點(diǎn)和意義進(jìn)行分析，針對(duì)《長(zhǎng)江保護(hù)法》的落地實(shí)施提出建議，希望能有效協(xié)調(diào)處理長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展中的難題，從而形成綠色權(quán)責(zé)共享的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶。