全國鄉(xiāng)村治理典型案例帶來的經(jīng)驗與啟示

伍先美

（重慶市巫溪縣委黨校，重慶 巫溪 405809）

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，加強和改進鄉(xiāng)村治理，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)，滿足農(nóng)民群眾美好生活需要的必然要求。十九大以來，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部連續(xù)推介兩批全國鄉(xiāng)村治理典型案例?？偨Y(jié)推廣典型案例，既是落實中央1號文件關(guān)于“推廣鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新性典型案例經(jīng)驗”的具體舉措，也是典型引領(lǐng)、推進工作的一種方法；全國鄉(xiāng)村治理典型案例為建立“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系提供了經(jīng)驗與啟示。

1.從鄉(xiāng)村治理典型案例梳理“三治”方法路徑

中辦、國辦文件《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，強調(diào)加強黨對鄉(xiāng)村治理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。從兩批全國鄉(xiāng)村治理典型案例來看，新時代鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的路徑以“自治”為主要抓手的居多，“三治”相結(jié)合的治理創(chuàng)新不足。

1.1“法治”主要做法。分為“送法下鄉(xiāng)”（法律服務(wù)下基層）以及村民自治“法治化”兩類。例如，廣東省惠州市“一村一法律顧問”，通過整合縣域法律服務(wù)資源，實行雙向選擇，明確法律顧問的六個角色及職責，即宣講員、審查員、引導員、調(diào)解員、建設(shè)員、信息員。浙江省寧波市寧海縣小微權(quán)力清單“36條”，安徽天長市“積分+清單”防治“小微腐敗”都是采取了將村民自治納入法制軌道的做法，以縣域為單位，自上而下進行頂層設(shè)計，構(gòu)建責任傳導工作機制。浙江省寧波市寧?？h成立了縣委書記任組長的領(lǐng)導小組，制定村級權(quán)力清單“36條”、村級重大事項“五議決策法”，歸并取消了村級11項權(quán)力，完善了農(nóng)村巡查等24項保障機制，推動村級自治組織從經(jīng)驗治理到依法治理的轉(zhuǎn)變。安徽天長市自上而下推行“清單+積分”制度，與村干部績效考核掛鉤捆綁，列出權(quán)力清單、責任清單、負面清單，繪制流程圖，出臺《推行村干部積分制管理試點工作意見》《村務(wù)監(jiān)督委員會工作指導手冊》，形成“兩書三單四報告”制度。

1.2“德治”主要做法。一部分依靠“力治”強化“德治”。山東省臨沂市沂水縣殯葬改革破除喪葬陋習，縣政府主導推行民風改革動員，作為一項自上而下的政治任務(wù)來抓；另一部分依靠傳統(tǒng)“德治”強化新時期“德治”，如培育和動員以新鄉(xiāng)賢為主體的治理力量。江西省鷹潭市余江區(qū)抓“宅改”促治理，引入新鄉(xiāng)賢參加村民事務(wù)理事會，各村均建立改革微信群，及時向在外工作人員、務(wù)工經(jīng)商赤子、青年學子傳達黨和國家政策、改革動態(tài)、家鄉(xiāng)變化。每年舉辦各類人才懇談會，實地考察“宅改”試點先進村，先后有50多位各類人才返鄉(xiāng)擔任理事長或理事，捐資墊資5500多萬元支援家鄉(xiāng)建設(shè)，促進了“宅改”工作順利推進。

1.3“自治”的主要做法。主要做法有兩種，一是調(diào)整治理半徑，二是動員多元主體參與村民自治，其中以第一類做法居多。調(diào)整治理兩批全國鄉(xiāng)村治理典型案例半徑，主要是將自治單元下沉到歷史上的自然村落，具體形式又分為兩種。一種是完全下放，即在村民小組一級設(shè)置黨小組、村委會、理事會，落實人員編制、經(jīng)費保障等。如湖北省宜昌市秭歸縣“村落自治”在村民小組一級推進“幸福村落”建設(shè)，黨小組村落全覆蓋，村落理事為自治主體。又如廣東省佛山市南海區(qū)“織密三級黨建網(wǎng)格”，構(gòu)建村、組、黨小組三層黨建網(wǎng)格組織體系，實行事權(quán)清單管理，黨支部強基增能；另一種是補充性下放，即在村民小組一級組織村民議事會、黨群圓桌會等活動。如福建省泉州市洛江區(qū)羅溪鎮(zhèn)構(gòu)建黨建“同心圓”，在村民小組建立由黨群、小組長、各類人才組成的“黨群圓桌會”。在湖北省黃石市大冶市“黨建引領(lǐng)?活力村莊”指引下，村民小組一級建立村莊理事會，將六項自治事項推進理事會即“六進理事會”，吸引理事會成員入黨，并推出“理事會+合作社+基地+農(nóng)戶”治理模式。江西省鷹潭市余江區(qū)抓“宅改”促治理，以院落為單位，村干部直接掛點當院落院長，推行積分制管理，以院組為單位不定期開展積分分享活動。自治下沉的主要原則有利益相關(guān)、地域相近、文化相連、群眾自愿、便于自治，它涉及產(chǎn)權(quán)關(guān)系、社會聯(lián)系、文化認同、自治能力等深層領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)問題。

第二類自治建設(shè)的主要做法是動員多元主體參與村民自治，尤其社會組織，可以是專業(yè)社工組織或其他專門化組織，也可以是以留守婦女、老人等為主體的非專業(yè)社會組織。如四川省成都市郫都區(qū)唐昌街道戰(zhàn)旗村黨建引領(lǐng)社會組織協(xié)同治理，引入專業(yè)社工，開展“促國學經(jīng)典頌揚家風家訓”和“老年人健康工程”兩個社會工作項目，培育社區(qū)社會組織“舞蹈隊”“媽媽服務(wù)隊”等，挖掘村民骨干，開辦農(nóng)民夜校，舉行“實訓+網(wǎng)絡(luò)”“課堂+現(xiàn)場“集中+流動”等多種形式的教育活動。又如陜西省安康市漢陰縣“三線”聯(lián)系群眾工作法，以村級治理平臺為依托，依托手機APP提供精細化服務(wù)，充分發(fā)揮經(jīng)濟組織（村集體經(jīng)濟合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社）及志愿者服務(wù)隊、紅白理事會、文體協(xié)會等社會組織的帶頭作用。

1.4“三治融合”的創(chuàng)新做法。浙江省嘉興市桐鄉(xiāng)市“自治法治德治融合”，縣域整合推進“自治”“法治”“德治”建設(shè)，成立領(lǐng)導小組，職責明確到部門，形成聯(lián)動體系，并在縣鄉(xiāng)村三級打造“一約兩會三團”的“三治”融合組織載體。在浙江省寧波市象山縣，以“村民說事”為依托，引導發(fā)動新鄉(xiāng)賢等各類人才參與說事，強化“議事”的程序規(guī)范性、標準科學性、內(nèi)容合法性，配合“一村一法律顧問”制度、“小微權(quán)力”規(guī)范化運行制度，并借助互聯(lián)網(wǎng)打造線上線下融合的民情綜合信息平臺，融“自治”“法治”“德治”建設(shè)于一體。

2.從鄉(xiāng)村治理典型案例看取得的成效及優(yōu)勢

2.1成效顯著。為加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨中央、國務(wù)院做出一系列重大決策部署。從推介的全國鄉(xiāng)村治理典型案例看，鄉(xiāng)村治理取得了顯著成效。以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)進一步加強，鄉(xiāng)村治理內(nèi)容逐步充實，鄉(xiāng)村治理手段不斷創(chuàng)新，鄉(xiāng)村治理體系進一步完善，農(nóng)村基本公共服務(wù)顯著改善，農(nóng)村社會保持和諧穩(wěn)定，廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感不斷增強。

2.2優(yōu)勢明顯。新時期鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新以縣域為單元的案例居多，優(yōu)勢明顯。

其一，充分發(fā)揮自上而下、政策引導、制度保障的作用。如，天津市寶坻區(qū)“深化基層民主協(xié)商制度”，區(qū)政府出臺政策，自上而下將民主政治建設(shè)程序化、規(guī)范化、制度化，并將以上內(nèi)容納入對區(qū)鄉(xiāng)干部的年終考核。河北省邯鄲市肥鄉(xiāng)區(qū)“紅白喜事規(guī)范管理”，縣鄉(xiāng)村三級成立移風易俗工作領(lǐng)導小組，三級書記任組長，層層簽訂責任狀、制定方案、推動落實，并出臺《移風易俗節(jié)約操辦紅白事參照標準》。

其二，充分統(tǒng)籌整合縣域各類資源，搭建互聯(lián)網(wǎng)智慧治理平臺。河北省邯鄲市肥鄉(xiāng)區(qū)“紅白喜事規(guī)范管理”，區(qū)政府將轉(zhuǎn)變民風當作一項政治任務(wù)，整合縣域資源開展宣傳教育、公益服務(wù)，并出臺優(yōu)惠政策作為激勵。湖北省宜昌市秭歸縣村落自治，自治權(quán)下放到村民小組一級，開展“幸福村落”建設(shè)，每年每村從縣財政安排2萬元專項建設(shè)資金，“一事一議”財政獎補資金六年共計投入10多億元。廣東省惠州市一村一法律顧問，整合全市法律服務(wù)資源，推出一村一法律顧問制度，加強法治建設(shè)。陜西省安康市漢陰縣“三線”聯(lián)系群眾工作法，依托手機APP為村民提供精細化服務(wù)，打造了村、組、組以下的三級網(wǎng)格化管理。

其三，強化黨的領(lǐng)導，并有效統(tǒng)一堅持黨的領(lǐng)導與落實基層民主。上海市寶山區(qū)“社區(qū)通”智慧治理,為及時有效預警社區(qū)輿情、提供精確服務(wù)，全區(qū)創(chuàng)立了以黨建為引領(lǐng)、以移動互聯(lián)網(wǎng)為載體、以村居黨組織為核心、以城鄉(xiāng)居民為主體的智能化治理系統(tǒng)“社區(qū)通”，書記當“群主”，黨員為中堅，志愿者作引導。浙江省寧波市寧?？h小微權(quán)力清單“36條”，成立縣委書記為組長的領(lǐng)導小組，制定縣委“36條”目標管理考核法，納入考核，加強日常工作監(jiān)督指導。XSX案例中，突出黨建引領(lǐng)，自上而下構(gòu)建了一套“說議辦評”制度體系，選派“第一書記”，實現(xiàn)“村民說事”全縣全覆蓋。

其四，便于理順縣鄉(xiāng)村權(quán)責關(guān)系，繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范行政管理與村民自治的治理邊界。浙江省寧波市寧?？h小微權(quán)力清單“36條”，區(qū)縣政府推出《寧?？h村級權(quán)力清單36條》其中19項公共權(quán)力事項和17項便民服務(wù)事項，并按照“最多跑一次”原則，修改了28項流程，歸并取消了11項權(quán)力，完善了農(nóng)村巡查等24項保障機制。安徽省滁州市天長市“積分+清單”防治“小微腐敗”，市政府在街道試點基礎(chǔ)上，全市推行“清單+積分”制度，梳理出權(quán)力清單、責任清單、負面清單“三項清單”，繪制流程圖，出臺《推行村干部積分制管理試點工作意見》。

其五，有助于分類施策、各村試點、因地制宜、穩(wěn)步推進。北京市順義區(qū)“村規(guī)民約”推進協(xié)同治理，區(qū)政府根據(jù)村情發(fā)展不同特點、所處地理位置和治理需要等因素，將各村劃為社區(qū)平安建設(shè)型、村域環(huán)境優(yōu)化型、村風民風引導型、淺山生態(tài)涵養(yǎng)型、流動人口調(diào)控型、民生服務(wù)保障型等六個類型，分類施策，避免一刀切。安徽省滁州市天長市“積分+清單”防治“小微腐敗”，為對治“小微腐敗”，出臺“清單+積分”管理制度，首先在一個街道試點，總結(jié)經(jīng)驗，然后全市推行。江西省鷹潭市余江區(qū)抓“宅改”促治理，作為全國宅基地改革示范區(qū)，按照“產(chǎn)權(quán)”與“治權(quán)”對等原則，將自治權(quán)下放到村民小組一級，成立村民事務(wù)理事會，結(jié)合各村特點，成立了三種不同類型的理事會。

3.鄉(xiāng)村治理典型案例中的經(jīng)驗與啟示

3.1尊重群眾首創(chuàng)精神，依靠群眾是基礎(chǔ)。創(chuàng)新社會治理就是創(chuàng)新群眾參與的途徑和方式。在社會治理的實踐中，無論是治理理念的選擇，還是治理過程的掌控以及治理績效的提升，最終都體現(xiàn)在治理主體的能力和水平上。依靠群眾的力量，充分尊重群眾的首創(chuàng)精神，突出了作為治理主體的人的參與自覺性和能動性。比如，在推行“垃圾不落地”模式上，有的村民建議將過去“垃圾定時定點”投放的做法改為上門直接收取，這既便利了村民，同時也能養(yǎng)成大家垃圾分類的行動自覺。最早實施禁燃禁放煙花爆竹的行政村，實施“雙禁”后，村民提出各類“雙禁”后的替代方案：辦喜事用鼓，辦喪事用鑼，用鮮花換爆竹紙錢等。對于村民的這些建議，村里都專門召開村民代表會議，使其上升為余村新的村規(guī)民約，真正做到了自己的事自己作主、村里的事情村民決定。

3.2注重黨建引領(lǐng)，黨員帶頭是關(guān)鍵，一支作風扎實的干部隊伍是和諧有序推進鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵。在“典型案例”中，注重黨建引領(lǐng)，建立了黨員民主議事清單，按照黨員先討論、黨員先帶頭的原則，組織黨員在每月主題黨日對重大黨務(wù)、重大決策、重大財務(wù)等事項進行民主討論商議，定期研究村莊生態(tài)環(huán)境建設(shè)、集體經(jīng)濟發(fā)展、村規(guī)民約、村風民俗等黨員群眾關(guān)注的重要問題，并形成會議紀要作為實施村內(nèi)重大事項的前置條件。同時，建立黨員責任落實清單，全域設(shè)置黨員責任區(qū)、責任崗，明確每名黨員工作職責。如定期開展“垃圾死角集中清”“水質(zhì)監(jiān)測隨手拍”等活動，充分發(fā)揮黨員干部在鄉(xiāng)村治理中的率先垂范作用，助推了鄉(xiāng)村治理工作順利進行。

3.3堅持依法治理，制度建設(shè)是根本。 “沒有規(guī)矩，難以成方圓”，制度更具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。余村注重制度建設(shè)，堅持依法治理，形成了包括村規(guī)民約、環(huán)境保護、山林管理等各項具體管理制度，和美麗家庭、守法家庭等各項創(chuàng)建標準在內(nèi)的多層次制度體系。余村的制度建設(shè)既體現(xiàn)了自治、法治、德治的有機結(jié)合，又隨經(jīng)濟、政治、環(huán)境、生態(tài)要求不斷發(fā)展完善；既保障了國家法律的統(tǒng)一實施，為國家行政權(quán)力滲入基層社會提供了渠道，又尊重了廣大村民的自治權(quán)和首創(chuàng)精神，符合農(nóng)村社會實際，提高了制度的執(zhí)行性，取得良好的社會治理效果。

3.4以人民為中心，強化服務(wù)是保障。社會治理的最終目的是服務(wù)群眾。余村在鄉(xiāng)村治理過程中，想群眾所想，急群眾所急，充分考慮群眾的意愿和需求，把服務(wù)保障工作做在前面，獲得了群眾的贊譽和支持。無論是在全面禁放煙花爆竹，還是在治理流浪狗過程中，都能充分考慮農(nóng)村傳統(tǒng)習俗和村里的實際情況，通過耐心溝通和細致貼心服務(wù)開展群眾工作，使村民從被動接受轉(zhuǎn)為主動支持。

3.5全面深化“三治融合”，是有效推進鄉(xiāng)村治理的努力方向。典型案例中“余村樣板”，走出了一條民主法治、生態(tài)文明與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)互促共進的新路子。同時，余村在堅持“德治潤心”、充分發(fā)揮榜樣示范作用的德治實踐上也取得了較好的治理效果。鄉(xiāng)村治理需要采取以自治、法治、德治為基礎(chǔ)的治理模式，其中以自治為基礎(chǔ)，以法治為保障，以德治為支撐。加強和創(chuàng)新社會治理，應(yīng)進一步創(chuàng)新“三治融合”建設(shè)的有效載體，總結(jié)、提升和推廣成功經(jīng)驗，促進基層“三治”建設(shè)的深度融合和穩(wěn)定均衡的發(fā)展。