基于供需視角的政府購買養(yǎng)老服務文獻述評

王士心

（1.河北金融學院 保險與財政學院 河北 保定 071000；2.中央民族大學管理學院 北京 100081）

一、引言

2019年11月，中共中央、國務院印發(fā)了《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》，明確指出健全以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機結合的多層次養(yǎng)老服務體系。因為養(yǎng)老服務涉及面廣，已經(jīng)遠遠超出了政府的服務能力；并且伴隨著經(jīng)濟社會生活方式的轉(zhuǎn)變，老年人對養(yǎng)老服務的需求，也呈現(xiàn)出差異化、個性化的特點，從曾經(jīng)單純的吃飽、穿暖，到現(xiàn)在對健康、參與社會、自我價值實現(xiàn)等方面的需求日益增加，都對養(yǎng)老服務供給提出新的挑戰(zhàn)。

總體來看，這些研究主要圍繞“政府購買養(yǎng)老服務中如何與社會力量合作”“政府怎樣購買養(yǎng)老服務（重點包括購買模式、流程、風險等）”“以個案分析政府購買養(yǎng)老服務中老年人的滿意度”三大問題?；谝陨戏治?，作者選取供給主體（即政府與社會組織）與需求主體（老年人）作為分析視角，梳理相關文獻進行進一步研究。

二、基于供給視角的政府購買養(yǎng)老服務研究述評

新公共管理理論學派從政府職能角度指出，政府購買公共服務的角色應當是“掌舵”，而不是“劃槳”。由于養(yǎng)老服務的專業(yè)性較強，政府需要借助社會力量來實現(xiàn)，因此養(yǎng)老服務的提供，從政府單方面的責任逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌瘷C制。但是由于養(yǎng)老服務的準公共物品特性，又與市場中關注短期投資盈利的“爆點”相沖突。因此政府主導的購買養(yǎng)老服務的模式成為普遍選擇。2013年國務院發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，2014年財政部制定《關于做好政府購買養(yǎng)老服務工作的通知》“要求以堅持政府引導，培育市場主體為原則，為符合政府資助條件的老年人購買助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)、護理等居家養(yǎng)老服務，并建立項目監(jiān)管和績效評價的規(guī)范化流程?！边@些政策文件一方面強調(diào)了政府購買養(yǎng)老服務，尤其是市場參與的重要性與緊迫性；另一方面，對政府購買養(yǎng)老服務中“誰來買、向誰買、買什么、如何買”等問題作出了指導性意見。自2016年以來，民政部共確定四批中央財政支持開展的社區(qū)與居家養(yǎng)老服務改革試點。自十九大以來，我國政府也在逐步轉(zhuǎn)變職能，在購買公共服務中不再是傳統(tǒng)的生產(chǎn)者與提供者，而是進行服務決策、資金以及服務的監(jiān)管。

因此，政府與社會組織的協(xié)調(diào)問題，成為政府購買養(yǎng)老服務中的重要問題。在政府購買養(yǎng)老服務中，政府與社會組織應當以相互協(xié)作與共同目標為前提。雙方在養(yǎng)老服務供給中均存在缺陷，政府承擔養(yǎng)老責任，但養(yǎng)老服務專業(yè)化程度高且成本巨大，政府無力直接供給；相反，社會組織具有強烈動機，但缺乏養(yǎng)老服務供給權利，因此二者方可相互協(xié)作。且在多元治理中雙方目標一致，均是為了緩解社會養(yǎng)老壓力，提高老年人生活為根本目標。

政府向社會組織購買養(yǎng)老服務，一方面實現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)換的持續(xù)性，催生了治理體系與方式的改變；另一方面也促進了社會組織的發(fā)展。王浦劬（2010）針對中國政府向社會組織購買公共服務，認為應當結合中國實際，使得公共服務行為立足于合同契約關系，并且要確立健全的服務購買法定流程。李長遠（2015）總結了我國政府購買居家養(yǎng)老服務的三種模式，并分析了優(yōu)缺點，分別為：形式性購買模式、委托性購買模式和契約化購買模式。其中前兩種模式在競爭性、政府職能等方面，均背離了政府購買服務的內(nèi)涵與原則。只有契約化購買模式，既承擔了職責范圍內(nèi)的責任，也減輕了過多行政干預，十分符合居家養(yǎng)老發(fā)展規(guī)律。但是應當規(guī)避項目招投標過程中的合謀風險。劉曉梅（2016）指出，除了上述模式的存在外，現(xiàn)實中還有體制外合作購買方式，即政府購買養(yǎng)老服務時不公開進行招標，而直接選擇可信賴、社會認可度高的社會組織提供服務，一般多見于與政府相對獨立的機構養(yǎng)老之中。

一些學者對現(xiàn)實中，政府向社會組織購買養(yǎng)老服務存在的問題進行了探討。一方面，政府并沒有平衡好市場與公共服務之間的關系，在養(yǎng)老服務尤其是社區(qū)養(yǎng)老服務中成為“衣食父母”，越位明顯。也正是這種包辦導致一些社會組織產(chǎn)生依賴心理，憑著“等、靠、要”的思維，可持續(xù)生存能力較差，何談市場競爭呢？因此社會組織與政府在合作中，角色應當從承接者轉(zhuǎn)換為合作治理者，即在合作治理過程中，政府與社會組織應當共同參與養(yǎng)老服務決策、咨詢、實施、評價與監(jiān)督，彼此交換與共享資源的模式。鐘慧瀾（2015）基于上海光明村與長橋社區(qū)老年人助殘服務中心，政府與社會組織的激勵相容與共同創(chuàng)業(yè)的個案，指出政府與社會組織應當是互惠共生、風險共擔的合作關系。另一方面，政府向社會組織購買養(yǎng)老服務的現(xiàn)實中，相關法律法規(guī)有待完善。何壽奎（2016）以重慶市為例，梳理了相關法律法規(guī)，認為政府購買養(yǎng)老服務方面，缺乏供給主體門檻機制、購買流程、服務內(nèi)容及價格機制、績效評價與監(jiān)督等多方面缺陷。

“當我們急于掌舵時，也許我們正在淡忘誰擁有這條船?！陛^多學者認同政府在購買養(yǎng)老服務中，將其定位為“掌舵者”而不是傳統(tǒng)的“劃槳者”，但是這一思路有一個需求與供給主體的錯位思考。老年人作為養(yǎng)老服務的需求者，卻缺乏話語權，只能被動地享受由“掌舵者”為其挑選的服務項目，但是這些項目是否真正需要呢？因此，我們應當轉(zhuǎn)變觀念，從“掌舵者”變?yōu)椤胺照摺被蛘摺皟A聽者”，了解老年人真正的養(yǎng)老服務需求。鄔滄萍（2013）認為，我國積極應對人口老齡化的前提，是應當承認老年人的權利，從健康、參與、保障等維度，根據(jù)老年人自身需要來合理進行制度安排。政府不應當拘泥于僵硬的流程和購買目錄，應當將關注焦點放到如何維護老年人權利，資助與鼓勵多樣化的養(yǎng)老服務項目與模式，那么這些工作的基礎便是深入的社會調(diào)查與研究，走近社會組織、走近老年人。然后才是多元治理，與各方建立彼此依賴、相互協(xié)商與配合的“伙伴關系”。

三、基于需求視角的政府購買養(yǎng)老服務研究述評

青連斌（2015）指出，政府購買養(yǎng)老服務中政府的首要職能，并不是“向誰購買服務”，而是要先解決為誰購買服務的問題。老年人的情況千差萬別，養(yǎng)老需求也差異很大。因此政府提供的養(yǎng)老服務，也應當有所區(qū)分，但是現(xiàn)行政策法規(guī)中卻沒有做出細分。

邊恕等（2019）認為，對養(yǎng)老服務需求的測算，應當包括預期壽命與健康余壽、身體功能與生命狀態(tài)、代際及經(jīng)濟水平等維度。作者更多從生理角度分析生命周期變化，以及家庭經(jīng)濟負擔能力來思考其對養(yǎng)老服務需求的影響。但是對于老年人需要哪些服務并未提及。一些學者從老年人對政府購買養(yǎng)老服務的滿意度方面進行了實證研究。唐迪等（2017）通過對上海問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，從需求滿意度、人員滿意、個人認知水平、經(jīng)濟基礎等維度來進行評估，其中認為老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務人員的滿意度及養(yǎng)老服務項目滿意度最低，因此應當加大社區(qū)服務人員規(guī)模，充分發(fā)揮大學生志愿者的參與熱情。作者沒有深層次分析老年人對養(yǎng)老服務項目不滿意的深層次原因，而僅僅單純歸因于服務人員數(shù)量與服務質(zhì)量。吉鵬等（2017）通過對江蘇太倉、泰州、鹽城三市問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，從服務感知質(zhì)量、養(yǎng)老服務組織、政府部門與政策三個維度進行評估，作者指出老年人對養(yǎng)老服務需求呈現(xiàn)多樣化、差異化特征，應當避免“移情性”不滿意，以老人的需要為依據(jù)，確定服務內(nèi)容。但是具體應當關注哪些需求，并未在文中體現(xiàn)。儲亞平等（2017）通過對合肥、揚州、南京與廈門四市的數(shù)據(jù)調(diào)查，從養(yǎng)老服務質(zhì)量、公平性、效率性以及行政成本四個滿意度維度進行評估，其中作者發(fā)現(xiàn)“餐飲服務”并不是每一個老年人的最佳需求選擇，因此應當了解老年人需求，購買老人切實需要的服務項目。

基于以上文獻的梳理，我們不禁要問：如何了解老年人的需求呢？這并不單純地從數(shù)據(jù)中分析現(xiàn)有服務的滿意度，并將不滿意歸咎于經(jīng)濟、家庭及服務人員數(shù)量與質(zhì)量等因素。而應當采用訪談方式，對社區(qū)中老年人進行調(diào)研，運用“保障”“健康”“參與”三個維度，對老年人的養(yǎng)老服務需求進行分類，從而真正回答“我需要哪些服務來養(yǎng)老？”以及“誰為我的養(yǎng)老來買單？”的問題。

結束語：

本文基于相關文獻的梳理分析，作者認為未來的研究將從以下幾方面來開展。

一方面，現(xiàn)有研究中的研究方法，多依賴于定量分析，在搜集文章中僅找到一篇質(zhì)性研究基于扎根理論的文章，從多元主體治理角度（供給視角）分析政府購買養(yǎng)老服務。誠如上文所分析，應當將養(yǎng)老服務的視角轉(zhuǎn)向老年人，選取試點城市進行深入調(diào)研，運用質(zhì)性研究中的相關研究方法，來深入剖析老年人需求的影響維度，總結共性與個性，以期對未來研究有所裨益；另一方面，學術界較少看到基于試點開展中對政府購買養(yǎng)老服務的保障群體、購買服務項目、資金來源、承接主體模式、服務標準、監(jiān)管與績效進行比較研究。應當對已開展的四批試點城市，分東、中、西及東北四個區(qū)域，進行政策比較與分析，從而提取各區(qū)域城市試點中的經(jīng)驗。