人大特定問題調查方法的優(yōu)化

●王宇歡

習近平總書記在2021年10月13—14日中央人大工作會議上發(fā)表重要講話中強調：“要用好憲法賦予人大的監(jiān)督權，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督?！薄?〕《習近平在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話強調 堅持和完善人民代表大會制度 不斷發(fā)展全過程人民民主》，載《人民日報》2021年10月15日，第1版。為了輔助監(jiān)督職權的行使，保證公民的知情權，人大必要時可以啟用特定問題調查的方式。人大特定問題調查的正當性基礎，首先在于對客觀事實的尊重，因而人大有必要采取各種不同的調查方法來發(fā)掘事實真相，進而給出客觀理性的調查結論。在此，本文將人大行使調查權發(fā)掘事實真相的各種具體方法，簡單概括為“調查方法”。因此，若調查方法的行使成為瓶頸，則人大難以獲取充分、完整的事實，彰顯特定問題調查的價值目的；若調查方法行使不當，也會造成不良后果，對行政、司法、監(jiān)察機關的憲法核心職權，乃至公民的基本權益帶來挑戰(zhàn)。

盡管國家層面的特定問題調查程序一直以來難以啟動，但地方層面的豐富實踐為推動國家制度的實施提供了重要的參考經(jīng)驗?？偨Y并反思地方在實踐探索中遇到的具體癥結點，尋求化解方案，方能推動調查方法規(guī)范化、法治化發(fā)展，同時也為我國正在醞釀的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）修改提出一些建設性意見。

一、地方人大常委會在特定問題調查方法方面有探索但仍存在較大不足

（一）靜態(tài)的規(guī)范續(xù)造

我國憲法和相關法律規(guī)定了特定問題調查委員會在履職時可以采取的幾類調查方法。〔2〕法律關于人大特定問題調查方法的規(guī)定主要見于《監(jiān)督法》《全國人大議事規(guī)則》《全國人大常委會議事規(guī)則》之中，它們主要規(guī)定了調查委員會有權獲取必要的材料，以及對材料的保密義務。它們雖然作出了部分列舉，但規(guī)范表意整體上較為抽象概括。地方人大為了使調查權在實踐中更具可操作性，針對調查方法進行了法規(guī)范上的續(xù)造。例如，自2006年《監(jiān)督法》實施以來，共有18個省級地方人大常委會，〔3〕這18個省一級地方包括：河北省、河南省、湖北省、云南省、海南省、甘肅省、山西省、四川省、青海省、江西省、福建省、吉林省、陜西省、遼寧省、黑龍江省、重慶市、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)。以及河北省清河縣等區(qū)縣人大常委會制定了《監(jiān)督法的實施意見（辦法）》，也有西安、?？诘鹊厥?，以及山東省郯城縣、山東省寧陽縣、河南省虞城縣、武漢市漢陽區(qū)等區(qū)縣人大常委會制定了專門的《特定問題調查暫行辦法》，對上位法作以闡釋性或者創(chuàng)制性的規(guī)定。如表1所示，通過類型化整理，我們發(fā)現(xiàn)，除了吉林與黑龍江兩省以外，大部分地方針對調查方法作出了較為相似的列舉式規(guī)定。調查委員會具體可以采取調閱有關卷宗和材料、聽取有關單位負責人匯報、詢問有關人員、組織聽證論證、技術鑒定、專項審計等方法展開調查。此外，為了確保調查的深入展開，還有部分地方特別規(guī)定調查委員會可以請求有權機關予以協(xié)助，憑借他們的強制力保證調查實施的“準強制性”。例如，《重慶市實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》第75條規(guī)定：“特定問題調查委員會在調查中，遇到阻力或者受到干擾時，有權要求有關機關予以排除。”〔4〕參見重慶人大網(wǎng)：https://www.cqrd.gov.cn/article?id=251176，2021年11月10日訪問。西安市、山東省郯城縣、武漢市漢陽區(qū)也作出了類似規(guī)定。又如，《河南省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》第65條規(guī)定：“調查委員會可以聘請有關專家參加調查工作；也可以責成有關國家機關按照法定職責就有關問題進行調查，并向其報告調查結果。”〔5〕參見中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/dfrd/henan/2009-12/31/content_1533919.htm，2021年11月10日訪問。而《遼寧省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》第70條則表述為：“特定問題調查委員會根據(jù)調查工作的需要，在提請主任會議同意后，可以要求有關國家機關參與調查工作?！薄?〕參見遼寧人大網(wǎng)：http://www.lnrd.gov.cn/contents/307/48879.html，2021年11月10日訪問。吉林省、黑龍江省也作出了類似規(guī)定。

表1 地方人大常委會關于調查方法的規(guī)范續(xù)造〔7〕該表格收集并整理了縣級以上地方人大常委會在《監(jiān)督法的實施意見（辦法）》與《特定問題調查暫行辦法》兩類規(guī)范文件中針對“調查方法”作出的具體規(guī)定，收錄的地方具體包括河北省、河南省、湖北省、云南省、海南省、甘肅省、山西省、四川省、青海省、江西省、福建省、湖北省、吉林省、陜西省、遼寧省、黑龍江省、重慶市、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、陜西省西安市、河北省清河縣、山東省郯城縣、山東省寧陽縣、湖北省武漢市漢陽區(qū)。

縱向維度上，地方人大對于特定問題調查方法進行了不同程度的規(guī)范續(xù)造，針對《監(jiān)督法》第42條第1款所規(guī)定的“調查委員會進行調查時，有關的國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務向其提供必要的材料”作以下位法闡釋，并創(chuàng)制了諸如聽取單位負責人和有關個人意見、組織聽證論證、技術鑒定、專項審計、要求有關國家機關排除干擾、協(xié)助或者參與調查等幾類新型調查方法，為地方實踐提供了更具操作性的規(guī)范指南。但橫向維度上，地方之間的規(guī)范表達呈現(xiàn)出較為明顯的“趨同化”傾向，盡管各地在具體表述上各有取舍，但差異并不突顯。

（二）動態(tài)的實踐探索

地方人大正式啟動特定問題調查程序的事例也不鮮見，因此同樣值得觀照?！侗O(jiān)督法》實施以來（2007—2020年），共有江西省，湖南省永州市、岳陽市云溪區(qū)，四川省廣安市、自貢市，浙江省嘉興市、嘉興市南湖區(qū)、海寧市、慈溪市、云和縣、桐廬縣、寧波市奉化區(qū)、寧波市鄞州區(qū)，安徽省和縣等地區(qū)圍繞國有資產(chǎn)、大氣與水污染、人口出生性別比例、瀟湘平湖“得月舫”郵輪、食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販、農戶剛需建房、醫(yī)保扶貧等特定問題展開調查。

通過進一步的實踐檢視可以發(fā)現(xiàn)，地方人大在正式啟動特定問題調查程序后，對于調查方法的現(xiàn)實需求更為務實與多元。在既有的規(guī)范表述的基礎上，調查方法在實踐運作中獲以進一步續(xù)造，樣貌也更為豐富。申言之，當規(guī)范供給不能滿足現(xiàn)實需求時，地方人大通常會以調查主題為導向選擇創(chuàng)制新的調查方法。當然，為了彌合與規(guī)范之間的罅隙，消解權力運行的隨意性，部分地方針對即將啟動的特定問題調查事項制定了專門的實施工作方案?！?〕例如，江西省人大常委會針對“食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販特定問題調查”制定《食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販特定問題調查實施工作方案》；四川省自貢市人大常委會針對“大氣污染防治工作情況特定問題調查”制定《自貢市大氣污染防治工作情況特定問題調查工作方案》；河南省焦作市人大常委會針對“市中小學校校外午托部管理情況特定問題調查”制定《焦作市人大常委會關于對我市中小學校校外午托部管理情況開展特定問題調查的實施方案》；浙江省慈溪市人大常委會針對“政府資產(chǎn)特定問題調查”制定《慈溪市人大常委會關于政府資產(chǎn)特定問題調查的工作方案》；湖南省岳陽市云溪區(qū)人大常委會針對“國有資產(chǎn)管理特定問題調查”制定《岳陽市云溪區(qū)國有資產(chǎn)管理特定問題調查實施方案》等。其中，江西省人大常委會針對小作坊、小餐飲、小食雜店和小攤販（以下簡稱“四小”）食品安全問題的調查就是一個典型的觀察樣本。2016年江西省人大常委會就“四小”問題開展特定問題調查，這是《監(jiān)督法》實施以來省級人大常委會首次使用特定問題調查。調查委員會除了采取傳統(tǒng)的聽取匯報、調閱資料、召開座談會、實地察看等調查方式外，還采取了隨機抽查、體驗式暗訪、抽樣檢測、調查問卷等新舉措，了解各方面對“四小”食品安全及監(jiān)管方面的建議，取得了良好效果?！?〕參見孫文燕：《調查新舉措 工作新成效——特調委第三組赴吉安、撫州市開展特定問題調查活動紀實》，載《時代主人》2016年第9期，第20頁；方頡林、王柱國、夏侯?。骸兜胤饺舜蟪Ｎ瘯囟▎栴}調查制度研究（下）——以江西省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販特定問題調查為例》，載《人大研究》2017年第2期，第48頁。盡管江西省首次啟動特定問題調查后取得了良好反響，但在調查過程中，仍有調查委員反映了一個關鍵性問題：在獲取材料的過程中，調查委員會能否直接享有并行使司法性強制權？若被調查人拒絕提供相關材料或提供虛假材料，調查委員會應如何處理？〔10〕同上注，方頡林、王柱國、夏侯丁文，第48頁。這一問題對特定問題調查的開展極為關鍵，它同時也啟發(fā)人們思考，為何調查對象會拒絕配合調查？是完全不存在正當理由的拒不配合，抑或因為調查權的行使超過了必要的限度？

（三）地方實踐存在的困境

通過雙重檢視不難發(fā)現(xiàn)，特定問題調查方法在地方層面的展開相當程度上依賴地方人大的抽象規(guī)范續(xù)造與具體實踐探索。與此同時，地方人大的探索也真實反映出特定問題調查方法在實施過程中所面臨的兩大困境，值得加以總結與反思。

1.現(xiàn)有類型供給不足之處，主要表現(xiàn)為缺少必要的強制性調查方法作為保障。江西省人大常委會在針對“四小”問題展開的調查中就曾經(jīng)表達過這樣的擔憂：調查委員會能否直接享有并行使司法性強制權？這一問題極為關鍵，因為如果缺少必要的強制措施，特定問題調查在某些情況下可能只會流于形式?？偟膩砜?，地方人大的規(guī)范續(xù)造為調查方法的實施提供了基本的類型供給，在規(guī)范不能滿足實踐需求的條件下，調查委員會仍可圍繞調查主題在實踐中創(chuàng)制新的調查方法以供實施。但對于強制性措施而言，因為它通常是以限制人身財產(chǎn)或自由的方式施行，因此只能仰賴法律加以規(guī)定，不得由地方創(chuàng)制實施。所以我們不難發(fā)現(xiàn)，盡管部分地方嘗試通過賦予調查委員會請求有權機關協(xié)助的“準強制性”調查方法，使其能夠憑借有關機構的強制力來保證調查的深入展開，但對于調查委員會能否自行實施強制力的問題，仍有待法律加以明確。

2.調查方法的行使缺少必要的限度規(guī)定。誠如上文的實踐梳理，江西省人大常委會針對“四小”問題的調查中，有調查委員就曾提出過這樣的質疑：如果調查對象拒絕配合調查或者故意提供虛假材料，調查委員會應如何處理？在這里，我們首先有必要探討下調查對象拒絕配合的可能理由：完全不存在正當理由的拒不配合。在這種情況下，調查委員會應當通過強制性調查手段來保障實施，若是因為調查委員會的權力行使超過了必要的限度呢？任何一項國家權力都有其邊界，否則將會產(chǎn)生權力濫用或干涉其他權力運行，進而造成權力結構的失衡。因此，基于人權保障與權力分工原則，調查方法在行使過程中不應延伸至其他公權力運行的內部與公民的基本權利，它應當受到諸如調查目的、調查對象等內容的制約，并進一步通過法律加以廓清。

二、人大調查權的邏輯起點

人大特定問題調查方法是以人大調查權的權力屬性為基礎要素。故而，對人大調查權的應然屬性與獨立價值的厘清，便是探究人大特定問題調查方法基本規(guī)律和特有規(guī)則的邏輯起點。

（一）輔助人大監(jiān)督權

濫觴于日本的“輔助權能說”與“獨立權能說”可以作為分析其權力屬性的兩種理論淵源。“獨立權能說”認為，調查權是“為滿足國民知的權利之手段”，以收集國政資訊與事實認定為主要任務，因此是與立法權等憲法上賦予議院的權限有別的獨立權能；“輔助權能說”則認為，此國政調查權系為有實效地行使憲法賦予代議機關的權限，而被承認的輔助性功能。通說將代議機關的調查權理解為輔助性權能?！?1〕參見［日］阿部照哉、池田政章、初宿正典、戶松秀典編：《憲法（上）——總論篇、統(tǒng)治機構篇》，周宗憲譯，中國政法大學出版社2006年版，第277頁。我國學理受到日本學說的影響，對人大特定問題調查權性質的見解，主要存在以下四種解讀：輔助監(jiān)督權〔12〕該觀點主張，特定問題調查權是憲法和法律賦予縣級以上各級人大及其常委會的一項重要的法定監(jiān)督職權，是作為監(jiān)督其他國家機關的一種重要的監(jiān)督方式。我國大部分學者持此主張。參見袁兵喜、李秋高：《全國人大調查權能研究》，載《政治與法律》2010年第6期，第54頁；溫澤彬：《人大特定問題調查制度之改革》，載《法學》2015年第1期，第44頁；戴激濤：《特定問題調查之“特定范圍”探析》，載《人大研究》2019年第10期，第30頁。、輔助立法權〔13〕例如，以我國臺灣學者許劍英為代表，強調國政調查權的主要功能在于輔助立法權的行使，為立法從事準備工作。但由于立法權的對象極為廣泛，故在國政調查權運作時，其范圍才可能會隨之擴大，而及于預算審議等事項的準備工作。參見許劍英：《立法審查：理論與實務》，五南圖書出版公司2002年版，第98頁。、輔助代議機關〔14〕例如，以朱?；萁淌跒榇?，他在肯認調查權與監(jiān)督權不能分離的同時，也認為人大在履行立法權、監(jiān)督權、重大問題決定權等憲法職能時需要調查權的輔助。參見朱?；荩骸度珖舜笳{查權研究》，載《現(xiàn)代法學》2007年第5期，第39-41頁。、輔助代議機關與調查重大公共事件〔15〕例如，以鄭賢君教授為代表，認為人大調查權是一項獨立權力，因為從調查權的規(guī)范淵源、歷史、人權保障、真相告知，以及中立的調查機構與程序來看，無不彰顯該項權力的獨立性。參見鄭賢君：《國會調查權：一項獨立的準司法權力》，載《首都師范大學學報（社會科學版）》2013年第3期，第62-69頁；鄭賢君：《試論全國人大調查權與審判權的界限》，載《首都師范大學學報（社會科學版）》2015年第3期，第48-49頁。。

就規(guī)范基礎而論，我國憲法關于人大特定問題調查的規(guī)范表達，一直以來都是單獨體現(xiàn)在某一特定的條款之中，而不是規(guī)定在全國人大及其常委會的職權條款部分。這樣表達的意蘊何在？從憲法文本的體系化闡釋，我國憲法并未將調查權定位為人大及其常委會的一項獨立職權，而是將其視為一項輔助性權力，是一項與人大及其常委會的權限行使有合理關聯(lián)的權力。那進一步來看，特定問題在我國到底指涉什么，是立法決策問題，重大決定問題，還是其他問題？相較之下，立法、重大決定都要體現(xiàn)人大的民主決策職能，在利益分化、階層多元的社會，其最后體現(xiàn)為在成本效益衡量之下的多數(shù)決斷；而監(jiān)督則需建立在厘清事實真相的基礎之上作出理性判斷，因此正是基于對客觀事實的尊重，監(jiān)督必然仰賴調查權的輔助方可實現(xiàn)。事實上，劉少奇在1954年《憲法》（草案）的報告中就已經(jīng)表達出“特定問題調查”的原初本相：“全國人民代表大會為調查特定問題組織的委員會，是全國人民代表大會為了監(jiān)督其他國家機關的工作而組織的一種委員會?！薄?6〕全國人大常委會法制工作委員會國家法室編：《〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉釋義及實用指南》，中國民主法制出版社2013年版，第130頁。因此，人大調查權在法律屬性上應當理解為附屬于人大監(jiān)督權的一個問題。

（二）“人大特定問題調查”的獨立價值

國家監(jiān)督制度承載了“以權力制約權力”的重要現(xiàn)代治理功能?？v觀我國60余年監(jiān)督制度發(fā)展規(guī)律，承擔國家監(jiān)督職責的機構不僅有人大，還包括行政機關、司法機關、監(jiān)察機關，除此之外，現(xiàn)實中普遍存在的黨政聯(lián)合調查也實現(xiàn)了國家的部分監(jiān)督職能。但基于人大的國家權力機關地位，人大監(jiān)督的位階高于其他國家機關的監(jiān)督，因此在不考慮其他因素的前提下，人大特定問題調查的范圍無疑會與行政調查、刑事偵查、監(jiān)察調查、黨政聯(lián)合調查的范圍發(fā)生重疊?！?7〕參見秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期，第19頁。那么在我國憲法模式下，“人大特定問題調查”啟動的必要性與存在的價值空間又是如何？

1.與其他國家機關的調查權相比，由人大啟動的特定問題調查具有更強的權威性與公信力。由國家權力機關展開調查，是在國家制度層面窮盡其他所有調查手段之后才會啟動的一種調查。作為一項國政調查，人大所調查的事項必然是區(qū)域政治生活領域中的重大事件，它可能涉及公民權利受到重大損害、重大腐敗和制度失靈、需要對重要公職人員政治問責事件、重大災害致?lián)p追責事件等。在現(xiàn)實中我們也不難發(fā)現(xiàn)，每逢國有大事之時，總有人吁請啟動憲法上特定問題調查條款，〔18〕例如，2015年，北京市人大代表佟麗華呼吁全國人大針對天津爆炸事故展開特定問題調查；2017年，沈巋教授呼吁全國人大成立一個特定問題調查委員會推動霧霾治理。這正是由于由國家權力機關所展開的調查具有還原特定問題的事實真相，以及彰顯民主的重大意義。因此，為了及時回應民意期待，實現(xiàn)人大調查的獨特價值功能，相關法規(guī)范有必要為人大調查權的行使匹配相應的調查手段。相較而言，由行政、司法、監(jiān)察機關，以及黨政聯(lián)合所啟動的調查程序中均存在具體的強制性方法作為保障。那么，對于機構定位與調查事項相對更重要、更重大的人大特定問題調查而言，就更加需要必要的強制力來保證調查的實效性。

2.盡管人大特定問題調查的位階高于其他國家機關的調查權，但其權力行使的界限并不會因此而消泯。在國家權力的橫向配置結構中，各級權力機關居于相對優(yōu)越的地位，這很容易導致由“優(yōu)越”到“無限”的概念溢出。在法律意義上，我國的最高權力仍然來自《憲法》，各級人大是民主集中制中的權力集中點，其他由其產(chǎn)生的國家機關行使憲法上的權力。同時，憲法上的民主集中制原則也否定任何特定國家機構可集中行使其他機構的憲定職權，由于不同類型、不同序列中的國家機關已經(jīng)依法被授予不同職權，各自須以特定的程序、方式履職，并依憲、依法與其他機關進行互動。因此，國家權力機關在扮演監(jiān)督者角色之時，其權力行使仍然存在邊界——它的界限在于，尊重其他國家機關以及被監(jiān)督機關依據(jù)憲法、法律而享有的專門權力?！?9〕參見黃明濤：《“最高國家權力機關”的權力邊界》，載《中國法學》2019年第1期，第108-111頁。

三、調查方法應采取類型化的方式進行建構

《監(jiān)督法》制定之初，對于特定問題調查方法的議題設計較為粗糙，特別是對于強制性調查方法的規(guī)定有意留白，導致地方實踐遭遇瓶頸。究其原因，大體認為是技術層面的問題，它的邏輯前提是立法者的有限理性和未來的不確定性，法律規(guī)定宜粗不宜細，因此選擇了以簡馭繁的立法策略。然而，立法過程不僅考量技術性問題，更牽涉價值判斷。調查方法規(guī)則設計的關鍵，實為利益博弈及在此基礎上的價值取舍，因此即便存在技術問題，也要服務于先定的價值判斷?！?0〕參見侯卓：《個人所得稅法的空筐結構與規(guī)范續(xù)造》，載《法學家》2020年第3期，第91頁。此外，地方人大在規(guī)范表達中所呈現(xiàn)出的“趨同化”傾向，實際已經(jīng)反映出“特定問題調查方法”的地方個性并不突顯。它說明，“特定問題調查方法”屬于影響范圍波及全國且外部性程度較高的立法事項，因此無須太多考慮地方之間的獨特性和差異性，由中央立法統(tǒng)一規(guī)制更為科學合理。〔21〕參見封麗霞：《中央與地方立法事權劃分的理念、標準與中國實踐——兼析我國央地立法事權法治化的基本思路》，載《政治與法律》2017年第6期，第30-31頁。最后，誠如前文的理論梳理，若肯認人大調查具有還原特定問題的事實真相及彰顯民主的價值功能，也必須輔以強制性手段保障其有效適切地實施，因此法律有必要作以規(guī)范建構。

以調查對象是否同意或者自愿配合為前提，特定問題調查方法可以區(qū)分為任意性調查方法與強制性調查方法兩種基本類型。〔22〕例如，大陸法系國家對于刑事偵查措施就存在任意性偵查措施與強制性偵查措施兩種理論界分；對于行政調查方法也存在任意性調查方法與強制性調查方法兩種類型。此外，強制性調查方法依其是否自行實施或者請求其他機關協(xié)助實施（例如以刑罰或行政罰為擔保），又可進一步細分為直接強制性調查方法與間接強制性調查方法。

（一）任意性調查方法

任意性調查方法進一步細分，又可分為對物的調查和對人的調查。對物的調查有調閱文件及相關材料、進行勘驗鑒定等。例如，人大為進行調查的需要，有不明了的情形時，有關機關或個人應就調查所涉及的事項，提供必要的文件或者其他相關材料。我國《憲法》 《監(jiān)督法》中均作出了相應規(guī)定?！?3〕參見《憲法》第71條第2款，《監(jiān)督法》第42條第1款。這里的文件及相關材料，具體應包括文書、報告、記錄、賬簿、物品、統(tǒng)計數(shù)據(jù)及書面陳述等。若行政、司法或者監(jiān)察機關已先為調取原始材料的，調查對象應當說明理由，并提供復印件；若無法提供復印件的，則應當提供已被其他機關調閱的證明，調閱材料的機關也應指派專人將原始材料送達人大指定場所，以供查閱。調查委員會的材料搜集與調取，應當重視利用大數(shù)據(jù)等新興技術手段推進實施。此外，調查委員會對于搜集調取的材料有保管與保密的義務，并且材料僅限于該調查委員會的組成人員與相關人員進行查閱。

人大為了解事實真相，除由調查對象提供資料外，亦得對調查對象提供的資料或者現(xiàn)場進行勘驗與鑒定。所謂勘驗，指由人大直接對與待證事實有關的人、地、物等進行現(xiàn)場勘查檢驗。換言之，對于有關人身、標的之狀況或事件，調查委員得以直接感官的方式去探知事實真相?？彬灥膶嵤?，可針對任何感官得以觸及的情形予以觀察，包括氣味、噪音、喧嘩、亮光等，以及其他可藉由感官而察覺的事實或事件，亦可就照片、影像、音頻等加以分析，以了解并掌握物品的存否、地點、事發(fā)經(jīng)過等與調查相關的事實與證據(jù)。在程序上，勘驗的實施原則上應通知當事人到場，但若因為情形急迫、當事人所在不明或發(fā)現(xiàn)事實的必要等情形而無法通知時，則不在此限。〔24〕參見洪家殷：《行政調查與刑事偵查之界限》，載《東吳法律學報》2013年第1期，第7頁。此外，調查委員在進行勘驗時應出示身份證明文件，勘驗結果也應制作記錄，必要時交由相對人閱覽并簽字。當人大在從事調查活動時，遇有涉及專業(yè)知識的判斷，例如高科技、醫(yī)療技術、食品安全等領域，可以抽取樣品交付專業(yè)人員進行鑒定，并于一定期限內提出鑒定意見。對于鑒定人提交的鑒定結果，調查委員會仍有責任予以審查。

對人的調查，具體包括聽取有關單位負責人匯報、詢問有關人員、組織聽證論證。例如，當調查委員會所調取的材料無法解決其疑慮，或者為了給予相關人以口頭提供意見的機會時，委員會可以向相關的政府官員、專家學者、個人或者組織獲取言辭信息，作為委員會調查的依據(jù)或參考。調查委員會獲取言辭信息的方法，既可以在現(xiàn)場進行詢問，也可以邀請?zhí)囟ㄖ黧w參與到人大討論中來?，F(xiàn)場詢問應當由兩名以上調查委員在場參加，詢問前應首先出示證明文件，詢問時也應制作相關的記錄；若邀請到人大討論，由于既有法規(guī)范缺乏明文的規(guī)定，地方在實踐中也尚未形成統(tǒng)一的方式，有以座談會的形式展開，亦有以論證會等方式召開。關于座談會、論證會抑或聽證會的適用，地方人大在實踐中時常發(fā)生混用，我國在立法上也曾將三者作為并列概念提出。例如，《立法法》規(guī)定關于法律案與行政法規(guī)的起草，應當以聽證會、座談會、論證會等多種形式聽取意見。〔25〕《立法法》第36條第1款：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！钡?7條第1款：“……行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”從功能上看，這三個概念都帶有提供一個表達和聽取意見機會的價值追求；但從語義學角度來看，它們應當是存在區(qū)別的，否則立法者就沒有必要加以逐一列舉。相較而言，這三個概念中唯有聽證（hearing）是個舶來品。它源于英國普通法上古老的“自然正義原則”以及美國憲法上的“正當程序”條款，原旨在于強調審判機關在對當事人作出影響其權利的決定之前，應該為當事人提供一個申辯的機會。然而，座談與論證意在強調“決策的民主化”，而非“程序的正當性”，它們旨在為公共決策提供正當化的資源，防止政府壟斷和獨占性地行使公共決策權?？梢姡叩闹饕獏^(qū)別即在于，相比于座談與論證的相對隨意性，聽證的適用在程序和規(guī)則上更為嚴格?！?6〕參見王錫鋅：《公共決策中的大眾、專家與政府——以中國價格決策聽證制度為個案的研究視角》，載《中外法學》2006年第4期，第465頁。因此，為了確保調查對象、利害關系人與專家學者的意見被充分聽取，查清“事實性爭議”，還原特定問題的事實真相，進而實質性提升柔性調查的剛性化程度，人大應當選擇適用“聽證會”的規(guī)則與程序來聽取意見。

聽證本身可以有多種形式：事先的，或者事后的；書面的，抑或口頭的；正式的，也可以是非正式的。〔27〕See Henry J. Friendly, “Some Kind of Hearing” volume 123, University of Pennsylvania Law Review （1973）, pp. 1277-1278.也有學者就政策、政治、程序、適用范圍的考慮，將其劃分為立法性、調查性、監(jiān)督性聽證三種?！?8〕參見羅傳賢：《行政程序法基礎理論》，五南圖書出版公司1993年版，第181頁。對于人大而言，應積極探索特定問題調查聽證制度，由于其調查聽證活動具有自身獨特性，因此不宜直接類比刑事訴訟程序上的“審判式”聽證。具體來看，由于調查對象沒有出席聽證會的固有權利，因此必須首先由主任委員向其發(fā)出正式邀請函，邀請函上應注明聽證議題、聽證時間、聽證地點，以及聽證會的具體規(guī)則等基本信息，調查對象也可先行提交書面證詞；調查聽證原則上應以公開的方式進行，除非有保密義務的適用；聽證會應當由證人先作出陳述，再由委員提問，聽證時為求合理，出席聽證者也可互相盤詰，但調查對象不享有對抗權和獲得律師幫助的權利；此外，證人為了參加聽證會所產(chǎn)生的費用，應當由委員會來承擔等?！?9〕參見徐紅：《西方的調查聽證制度及其在我國的運用》，載《同濟大學學報（社會科學版）》2002年第1期，第81-82頁；See Christopher M.Davis, “House Committee Hearings: Arranging Witnesses”, in CRS Report for Congress 2007.

（二）強制性調查方法

特定問題調查采行職權主義，當事人負有協(xié)助之義務。理想的情況是，當事人自愿提供相關文件或證詞等信息資料，但僅依靠自愿的方式獲取此類信息可能是無效的，信息也有可能是不完整的，因此有必要承認人大在行使調查權時擁有強制有關機關或個人提供證物與證言的權力。

強制性調查方法尚可區(qū)分為由主管機關自行實施的強制調查，以及請求其他機關協(xié)助的強制調查。例如，部分地方在法規(guī)范續(xù)造中就規(guī)定“遇到阻力或者受到干擾時，調查委員會有權要求有關機關予以排除”，〔30〕例如，河南省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、重慶市、陜西省西安市人大常委會制定的《實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》，以及山東省郯城縣與武漢市漢陽區(qū)人大常委會制定的《特定問題調查暫行辦法》均作出了類似規(guī)定。有學說也主張調查委員會可以委托行政或者司法機關協(xié)助調查，憑借它們的強制力完成調查工作?！?1〕參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第35頁。然而，行政與司法機關本身可能就是被調查的對象，這樣一種制度設計有違“任何人均不得擔任自己案件的法官”的正當程序原則。據(jù)此，若要保證人大調查權的獨立性，取得其執(zhí)行職務時認為必要的資訊，則一定要承認人大擁有自行實施的強制性調查權力。

進一步來看，由人大自行實施的強制性調查，類似于刑事法上的“強制性偵查”，即無需以相對人的同意與配合為先決與必要條件，當相對人不配合時，可以通過限制相對人財產(chǎn)權或人身自由的方式實施調查。例如，當人大強制要求調查對象提供卷宗或者物證時，這些材料的取得就比較接近于刑事訴訟法上的扣押。鏡鑒域外經(jīng)驗不難發(fā)現(xiàn)，部分國家在相關規(guī)范表述中，明確代議機關的強制性調查方法可以直接適用刑事法上的強制性偵查措施的相關規(guī)定。〔32〕強制性偵查措施與任意性偵查措施相對應，源自于大陸法系國家對于刑事偵查措施的兩種理論界分。因此，本部分選取了德國、法國、日本三個大陸法系國家作為域外鏡鑒。例如，德國《基本法》第44條第2款規(guī)定，聯(lián)邦眾議院的調查取證可直接準用刑事訴訟的相關規(guī)定?！?3〕§ 44 II GG: Auf Beweiserhebungen finden die Vorschriften über den Strafproze? sinngem?? Anwendung. Das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis bleibt unberührt.2001年，國會又制定出臺《德意志聯(lián)邦議院調查委員會法》（Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages，簡稱為Untersuchungsausschussgesetz）〔34〕《德意志聯(lián)邦議院調查委員會法》于2001年制定，最近一次修訂為2020年12月21日。，其中雖就調查方法展開不少論述，但仍有多處是直接準用刑事訴訟法的規(guī)定。例如，該法第27條第3款規(guī)定，若無故拒絕作證，《刑事訴訟法》第70條第4款則相應適用?！?5〕§ 27 III Untersuchungsausschussgesetz: § 70 Abs. 4 der Strafprozessordnung ist entsprechend anzuwenden.與德國相類似，法國在《國會職權行使法令》（Ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires）〔36〕法令（Ordonnance）是法國第五共和國特有的一種法規(guī)范?！秶鴷殭嘈惺狗睢肥欠▏?958年11月17日制定的關于議會運作的第58-1100號法令，其中該法令第6條的最近一次修訂為2017年8月10日。的部分條款中也規(guī)定，對于無正當理由拒絕配合調查的追訴，可直接適用于刑法。例如，該法令第6條第3部分第4段中就規(guī)定，當發(fā)生作偽證或者收買證人的情形時，則分別適用《刑法》第434條13、14、15論處?！?7〕Ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires Art. 6 III Alinéa 4: En cas de faux témoignage ou de subornation de témoin, les dispositions des articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal sont respectivement applicables.然而在日本，盡管日本《議院證言法》第6條、第7條在憲法規(guī)定的證人出席、證言、提出記錄等調查方法的基礎上，進一步規(guī)定了證人不出席、拒絕證言、偽證、文件資料的拒絕提出等罰則，但對于法律規(guī)定以外的帶有強制性的調查方法（例如逮捕、收押等），判例基于國政調查不同于刑事司法活動，以及國政調查受國民的基本權所制約的理由，而采取消極見解?！?8〕同前注〔11〕，阿部照哉、池田政章、初宿正典、戶松秀典書，第281頁?？梢园l(fā)現(xiàn)，無論是德國的《德意志聯(lián)邦議院調查委員會法》、法國的《國會職權行使法令》，還是日本的《議院證言法》，關于可否采行強制性調查方法實則并不存在爭議，有爭議的問題在于它能否直接適用刑訴法上關于強制性偵查措施的相關規(guī)定。很顯然，在這一問題上，日本與其他國家采取了不一樣的態(tài)度。

對于我國而言，為了保證人大自主獲取相關材料與言辭信息的權力，法律應當承認人大在必要時可采用帶有強制性的調查方法。然而，人大調查不同于刑事司法活動，具有獨特的內涵和價值功能，若直接適用刑事訴訟法的相關規(guī)定并不適宜，而應當針對人大調查的特殊性通過專門法律加以規(guī)范。人大強制性調查方法進一步細分，也可分為對物的強制調查——例如要求提交證物，強制取樣或強制檢查、檢驗，與對人的強制調查——例如傳喚調查對象到場，要求調查對象、鑒定人、有專業(yè)知識的人出席作證或陳述意見等。盡管強制性調查方法具有正當性，但它是通過限制公民財產(chǎn)權或人身自由的方式實現(xiàn)的，因此必須通過全國人大或全國人大常委會制定的法律規(guī)定之。

強制性調查方法不僅應當在法定的條件下才被允許，也應當通過法定的程序來實施。申言之，強制性調查方法直接關涉公民或組織的合法權益，為了保證其正當使用，我們同樣有必要對行使程序作以適當限制。濫觴于普通法系國家的司法令狀制度可以作為一種思路借鑒。司法令狀主義原本是刑事程序法上的概念，它意在保障被依法刑事立案偵查的公民的權利，因為相比于其他國家機關的調查活動，刑事偵查對公民權利的侵害最為嚴重。人大在實施強制性調查方法時，可以參考確立“準令狀主義”原則，即依強制調查的不同類型，若單純對物的強制處分，即僅涉及公民或組織財產(chǎn)權限制的強制性調查方法，可由調查委員會自行決定后實施；但若對人的強制處分，即限制人身自由的強制性調查方法，應當首先獲得“令狀”，即獲得人大或其常委會同意決定后方可施行。

最后，若發(fā)生藐視人大權威的情形，例如無正當理由不配合實施者，應當承擔相應的法律后果。具體來說，由人大任命的組成人員，可以通過彈劾程序進行罷免；其他企事業(yè)組織或者個人，則可以考慮由人大根據(jù)具體情形，作出適用行政法或者刑法的決定，建議具有相應處罰權的機關予以解決?！?9〕參見秦前紅、王宇歡：《特定問題調查制度研究》，載《中國地質大學學報（社會科學版）》2016年第6期，第143頁。

四、優(yōu)化調查方法還應正確處理與其他國家機關乃至公民權利之間的關系

人大特定問題調查的位階高于其他國家機關的調查權，但其權力行使仍然存在邊界。在地方實踐中，由于調查方法的行使缺少必要的限度規(guī)定，這很容易導致人大調查權由“優(yōu)越”到“無限”的范圍溢出。因此，優(yōu)化人大特定問題調查方法的另一核心問題，是如何正確處理與其他國家機關乃至公民權利之間的關系。

（一）正當目的原則

正當目的是判斷任何公權力運行的基準，人大調查權的行使亦不例外。因此，人大特定問題調查的展開必須在合法的目的與范圍內進行，它具體又包括實體與程序兩個層面的要求。在實體方面，誠如上文的理論溯源，人大特定問題調查必須是為了輔助人大監(jiān)督權的行使。在此基礎上，調查委員會在成立之時也須進一步限定所從事調查任務的特定目的。我們在地方的動態(tài)實踐中便可真切感受到，每一次調查委員會的組建，首先就會針對即將啟動的調查事項制定一份專門的《實施工作方案》，用以明確特定的調查目的與具體的工作方案?？偟膩碚f，調查委員會的工作展開應當限于特定調查任務的范圍之內，調查的范圍應當局限于與監(jiān)督目的有直接關聯(lián)的事實證據(jù)，以及搜集相關的必要資料，不得對與主題無合理關聯(lián)的其他事項展開調查。至于程序方面的要求，調查應當在人大授權范圍內實施，并且不得被憲法禁止或者超越憲法設立的權利保護界限?！?0〕參見鄭賢君：《論國會調查權的憲法界限》，載《法學評論》2014年第1期，第107-108頁。

（二）職權行使的功能優(yōu)化原則

基于人大特定問題調查的優(yōu)越地位，人大調查權可及于立法、行政、司法、監(jiān)察等相當廣泛的國家重大事項領域。然而，憲法已根據(jù)權力機關的自身屬性配置權力，形成了既定的憲法秩序。因此，盡管人大調查權可及范圍廣泛，它也應尊重其他國家機關，以及被監(jiān)督機關依據(jù)憲法、法律而享有的專門權力，不得侵犯其他國家機關的“憲法核心職權”。

人大調查權不得侵犯行政機關自我核心領域，例如尚處在行政機關內部意志形成的提案、審議與處理的領域，以及公務人員對于職務上秘密的相關事項，或者涉及國家安全與重大利益（例如國防、外交機密等）的事項不接受人大調查。〔41〕同上注，第109頁；同前注〔11〕，阿部照哉、池田政章、初宿正典、戶松秀典書，第279頁。對于司法機關而言，盡管其內部存在司法管理、司法監(jiān)督、司法行政等多項職權，但憲定核心職權應當理解為審判權，即依法處理具體案件的權力?！皩彙笔侵甘聦嵳J定，“判”則指在認定事實的基礎上適用法律予以裁決，因此它要求人大調查不得介入司法機關認定事實與法律適用的具體辦案活動。申言之：（1）人大不得進行批判判決的調查。對于正系屬于法院的訴訟案件，不得對指揮訴訟等法院活動加以調查或評論。（2）人大不得進行有罪探索的調查。如果調查的唯一目的，系對違反法律加以起訴，法院如已判決，則其調查無效。（3）原則上人大不應與法院就同一事實并行調查，但若基于不同目的，認為由于調查的目的及性質不同，并行調查并未侵害司法權的獨立，實際上并行調查亦經(jīng)常被為之。〔42〕同前注〔13〕，許劍英書，第101頁；同前注〔11〕，阿部照哉、池田政章、初宿正典、戶松秀典書，第279頁、第281頁。（4）由于我國另設有監(jiān)察機關，對于職務違法與職務犯罪得進行監(jiān)察。但若涉及重大公共事件，只有憑借代議機關調查結論才能夠回應民意期待的，人大若認為必要時，仍可由其來展開特定問題調查。

（三）公民權利的保護

在圍繞特定問題展開調查的過程中，公民個人本身可能就是被調查的對象，或者因為協(xié)助調查而被引入調查程序，但無論哪一種情形，調查委員會在決定與實施任一調查方法時，均不得侵犯憲法所保障的公民的基本權利。

1.為求更完善地保障公民權利，刑事偵查程序上的沉默權原則能否并在多大程度上適用于人大特定問題調查，頗值得探討。濫觴于普通法系國家的沉默權原則，其合理化內涵在于對人權保障的強烈需求，因為刑事偵查對于公民權利的干預往往最為嚴重，因此有必要在刑事程序中建立相關規(guī)則以平衡控辯雙方。然而，相比于刑事偵查，由代議機關行使的調查權有其特定目的的達成，且具有較強的公益屬性。此外，不同國家在本國法律上對于沉默權原則的適用尚有限制，因此人大調查也不宜全盤適用。如果公民有正當理由，可以拒絕人大的調查。關于正當理由的意涵，實則不易界定，但我們仍可嘗試從以下兩種情形予以限定。（1）調查不得侵害基本人權。例如，強迫公民作出不利于己的供述，公民得以拒絕。（2）調查不得侵犯公民的隱私權。純粹有關私人領域的事項，例如，書信、郵政、通訊秘密等極端涉及個人隱私的材料，公民得以拒絕。此外，特定職業(yè)從業(yè)人員基于對他人隱私的保護，例如，醫(yī)生、律師、公證人因受業(yè)務處理的委托而知悉他人的事實，也得拒絕調查。然而，若個人事項關乎合法的人大調查時，則不屬于隱私。值得注意的是，當所涉事項系屬公務人員的“職務上秘密”時——因為最終行政機關將作出“會對國家重大利益造成不良影響”的聲明，公民原則上也可拒絕調查?！?3〕同前注〔11〕，阿部照哉、池田政章、初宿正典、戶松秀典書，第282頁；同前注〔40〕，鄭賢君文，第115頁。

2.公民若認為特定問題調查委員會在取證時所采取的調查方法違法，致使其權益遭到侵害時，也應當存在救濟途徑，允許公民向全國人大或全國人大常委會請求裁決。但若公民對調查結論不服時，則不存在救濟渠道。因為調查的結果并不會對任何人產(chǎn)生法律上的效果。然而，調查結果可能會對某些人的個人與社會地位產(chǎn)生事實上的影響，對于因最終報告的發(fā)布而可能致使權利受到嚴重損害的人，在調查程序終結之前，針對調查報告草案中涉及他們的陳述部分，應當給予其表達意見的機會。若所陳述的部分已在調查聽證中與其討論過，則不在此限?！?4〕德國在《德意志聯(lián)邦議院調查委員會法》第32條第1款中就作出了相應的規(guī)定。Vgl. § 32 I Untersuchungsausschussgesetz:Personen, die durch die Ver?あentlichung des Abschlussberichtes in ihren Rechten erheblich beeintr?chtigt werden k?nnen, ist vor Abschluss des Untersuchungsverfahrens Gelegenheit zu geben, zu den sie betreあenden Ausführungen im Entwurf des Abschlussberichtes innerhalb von zwei Wochen Stellung zu nehmen, soweit diese Ausführungen nicht mit ihnen in einer Sitzung zur Beweisaufnahme er?rtert worden sind.

五、《監(jiān)督法》中特定問題調查章節(jié)修改時可采取的方案

基于立法者的有限理性認知，人大特定問題調查方法在法律上呈現(xiàn)出“概括抽象”的外觀結構。但地方的豐富實踐，為形成統(tǒng)一的上位法并推動國家層面的制度實施提供了一種嶄新的認知。誠如上文所述，人大特定問題調查是附屬于人大監(jiān)督權的一個問題，因此《監(jiān)督法》有必要對此作以富有彈性的規(guī)范構建，進而彰顯人大特定問題調查的獨特價值內涵。當下，《監(jiān)督法》的修改已經(jīng)納入2021年全國人大常委會預備審議立法項目?！?5〕參見《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c2460 69ef3e8ab36f58d0c.shtml，2021年11月10日訪問。為此，本文關于《監(jiān)督法》中“特定問題調查”章節(jié)提出一些修改建議，以供修法參考。

1.《監(jiān)督法》應當以類型化為基礎構建人大行使調查權發(fā)掘事實真相的兩類基本方法：任意性調查方法與強制性調查方法。針對任意性調查方法，《監(jiān)督法》可進一步規(guī)定調查委員會可以采取調閱有關案卷和材料，進行現(xiàn)場勘驗，組織技術鑒定，聽取有關單位負責人的匯報，詢問有關人員，必要時組織聽證會聽取意見等具體方法。有關國家機關、企事業(yè)組織、社會團體和公民也應當配合調查委員會的工作，如實提供相關情況和材料。當提供材料的公民要求對材料來源保密時，調查委員會應當依法予以保密。調查委員會在調查過程中也可不公布調查的情況和材料。此外，《監(jiān)督法》中應當增設有關強制性調查方法的適用規(guī)范。當調查委員會在調查過程中遇到阻力或者受到干擾時，應當可以直接采取強制取樣，強制檢查檢驗，傳喚調查對象到場，或者要求調查對象、鑒定人、有專業(yè)知識的人出席作證或陳述意見。對于傳喚調查對象到場，要求調查對象、鑒定人、有專業(yè)知識的人出席作證或陳述意見等對人的強制性調查，建議經(jīng)過人大或人大常委會同意后方可實施。最后，若無正當理由不配合實施者，由人大任命的組成人員，可以通過彈劾程序進行罷免；其他企事業(yè)組織或者個人，由人大根據(jù)具體情形，建議具有相應處罰權的機關處理。

2.《監(jiān)督法》應當明確人大在行使各種具體調查方法時，正確處理與其他國家機關乃至公民權利之間的關系，并對權力的合理配置劃定必要的嚴格邊界。首先，公務人員對于職務上涉密，或者涉及國家安全與重大利益的事項可拒絕接受人大調查，調查委員會進行調查時也不得侵犯司法機關的獨立審判權。其次，公民可以拒絕不利于己的陳述；對于僅涉及私人領域的事項，或者基于保護特定職業(yè)秘密的需要，或者所涉事項屬于公務人員的職務上的秘密時，公民也可以拒絕人大的調查。最后，公民若認為特定問題調查委員會在取證時所采取的調查方法違法，致使其權益遭到侵害時，應當允許公民向全國人大或全國人大常委會請求裁決。