PPP模式視角下的旅游特色小鎮(zhèn)發(fā)展分析

盧明玉

摘要：特色小鎮(zhèn)和PPP模式是目前國(guó)內(nèi)的兩個(gè)發(fā)展熱點(diǎn)，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展實(shí)際還處于初步階段，國(guó)內(nèi)對(duì)此的研究也是有限的，而特色小鎮(zhèn)和PPP模式相結(jié)合的系統(tǒng)性研究也很缺乏，文章根據(jù)國(guó)內(nèi)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展?fàn)顩r和PPP模式的實(shí)際應(yīng)用，通過(guò)對(duì)于兩者相結(jié)合的應(yīng)用研究，說(shuō)明了在開發(fā)建設(shè)特色小鎮(zhèn)的過(guò)程中，采用PPP模式具有的優(yōu)點(diǎn)和實(shí)際意義。

關(guān)鍵詞：PPP模式;旅游;特色小鎮(zhèn)

1.研究背景和意義

近年來(lái)在相關(guān)政策的鼓勵(lì)下，PPP發(fā)展迅速。而特色小鎮(zhèn)的發(fā)展有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合的發(fā)展，中國(guó)逐漸進(jìn)入了城鄉(xiāng)互相結(jié)合的一個(gè)新的發(fā)展階段。

深入研究PPP模式引入機(jī)制，豐富理論，可以為小鎮(zhèn)建設(shè)提供基礎(chǔ)。從現(xiàn)實(shí)意義上來(lái)講，PPP模式通過(guò)引入私營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)資本，有益于實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)主體的多元化，進(jìn)而緩解政府在財(cái)政和債務(wù)上的壓力。

2.國(guó)內(nèi)研究狀況

（1）特色小鎮(zhèn)研究

浙江省政府最早提出了特色小鎮(zhèn)，指出特色小鎮(zhèn)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種新模式，而且具有高度的創(chuàng)新性。徐夢(mèng)周和王祖強(qiáng)（2016）提出了制度、結(jié)構(gòu)和以價(jià)值為導(dǎo)向等一系列關(guān)鍵要素的內(nèi)部結(jié)合，指明了保障特色小鎮(zhèn)正常運(yùn)行、發(fā)展優(yōu)良的諸多機(jī)制，在這個(gè)前提下對(duì)于特色小鎮(zhèn)未來(lái)的發(fā)展方向提出了一些建議。仇保興（2017）首先把小鎮(zhèn)分了四個(gè)版本，其中最后一個(gè)版本4.0版特色小鎮(zhèn)版是小鎮(zhèn)和新經(jīng)濟(jì)體的組合，從特色小鎮(zhèn)的兩個(gè)維度，即廣度和深度兩個(gè)方面介紹了其區(qū)別于一般小鎮(zhèn)的特點(diǎn)，并指出特色小鎮(zhèn)的發(fā)展離不開企業(yè)家的創(chuàng)新精神和城市發(fā)展所具有的各種各樣的條件。鄭新立（2018）根據(jù)目前城鄉(xiāng)發(fā)展的矛盾以及特色小鎮(zhèn)具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，論述了特色小鎮(zhèn)在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的過(guò)程中所起的重要作用，通過(guò)特色小鎮(zhèn)資源的流動(dòng)和市場(chǎng)機(jī)制的配置來(lái)促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。葉欠、劉春雨（2020）指出國(guó)家發(fā)改委對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重視，分析了特色小鎮(zhèn)的發(fā)展類型和質(zhì)量以及存在的問(wèn)題，并對(duì)各地特色小鎮(zhèn)的發(fā)展情況進(jìn)行了剖析，強(qiáng)調(diào)相關(guān)的政策措施應(yīng)該逐步調(diào)整并進(jìn)一步優(yōu)化。

（2）PPP模式研究

王秀芹等根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和本國(guó)的具體國(guó)情，分析了會(huì)對(duì)PPP模式成功運(yùn)用產(chǎn)生影響的因素，并且闡明了PPP模式的有效作用以及如何成功運(yùn)用PPP模式。張剛（2009）分析了在目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，有一些項(xiàng)目融資會(huì)變得比較困難，指出不同的融資模式其各個(gè)特點(diǎn)和使用范圍也均不相同。通過(guò)具體分析所屬PPP模式中的BOT模式來(lái)探討如何解決當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資問(wèn)題。李虹和黃丹林（2014）把PPP模式的概念作了進(jìn)一步闡述，根據(jù)PPP模式的最初來(lái)源和發(fā)展進(jìn)程為前提背景，總結(jié)了在風(fēng)險(xiǎn)管理的各個(gè)板塊中PPP模式在關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)判別以及風(fēng)險(xiǎn)分配等方面的一些現(xiàn)狀。

3.研究對(duì)象

文章以特色小鎮(zhèn)和PPP模式為主要研究對(duì)象。

特色小鎮(zhèn)和普通小鎮(zhèn)的區(qū)別在于，它是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)載體，和一般的小鎮(zhèn)有著根本性的差異，它不能從行政區(qū)間范圍上進(jìn)行劃分。特色小鎮(zhèn)依托于當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，比如獨(dú)特的旅游資源和人文歷史環(huán)境，把多種產(chǎn)業(yè)互相融合，從而形成一種綜合性的功能型區(qū)域。建設(shè)特色小鎮(zhèn)依托于各個(gè)地方的優(yōu)勢(shì)資源，并且需要和當(dāng)?shù)氐奈幕a(chǎn)業(yè)相融合，積極創(chuàng)新，不能損害和破壞當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境，不能因循守舊，要對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式進(jìn)行明確的定位，制定符合實(shí)際情況的開發(fā)規(guī)劃策略，把當(dāng)?shù)氐奶厣Y源充分挖掘出來(lái)。

宏觀上的PPP模式是當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)民營(yíng)企業(yè)部門通過(guò)某種契約建立一定期限的合作關(guān)系，主要目的是為了大眾提供一些產(chǎn)品服務(wù);微觀上的PPP模式是指政府部門通過(guò)社會(huì)資本的加入，與社會(huì)上的某些企業(yè)建立相關(guān)的項(xiàng)目公司，并由該項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)開發(fā)和建設(shè)運(yùn)營(yíng)，政府和企業(yè)需要一起承擔(dān)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

4.PPP模式視角下的特色小鎮(zhèn)發(fā)展分析

優(yōu)勢(shì)：PPP模式以項(xiàng)目為基礎(chǔ)，對(duì)項(xiàng)目的整體運(yùn)營(yíng)收益和預(yù)期收益進(jìn)行評(píng)估，然后可以估算出大致需要的成本。和企業(yè)依靠自己的信譽(yù)進(jìn)行貸款融資不同，這是需要根據(jù)貸款人的各種征信狀況進(jìn)行判斷。因此，站在金融機(jī)構(gòu)的角度考慮，這樣做的目的可以減少更多的風(fēng)險(xiǎn)，從而在一定程度上也減少了成本。

PPP模式強(qiáng)調(diào)的是政府和社會(huì)資本的合作，從這個(gè)方面來(lái)看，就會(huì)有很多的民營(yíng)企業(yè)參與進(jìn)來(lái)。而特色小鎮(zhèn)從規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)再到最后的運(yùn)營(yíng)和管理，其間經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程，才能夠足以在市場(chǎng)中接受驗(yàn)證和考驗(yàn)。因此，加入到這個(gè)項(xiàng)目中的人員都是具有專業(yè)水準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)的。另外，因?yàn)樾℃?zhèn)內(nèi)的很多企業(yè)多處于初創(chuàng)階段和探索階段，所以在經(jīng)營(yíng)方面會(huì)有一定的風(fēng)險(xiǎn)。再者，因?yàn)樘厣℃?zhèn)的建設(shè)周期長(zhǎng)，短時(shí)間內(nèi)很難滿足社會(huì)資本的預(yù)期收益，還有可能超出他們的承受邊界，種種方面都給融資增加了一定的難度。在特色小鎮(zhèn)的發(fā)展過(guò)程中合理利用PPP模式，有助于解決這些所面臨的問(wèn)題。

劣勢(shì)：在PPP模式建設(shè)的過(guò)程中，參與的企業(yè)大多是一些以政府為主體的企業(yè)，從合作范圍來(lái)看是不夠廣泛的。再加上我國(guó)政治制度的一些特殊性，參與的企業(yè)會(huì)缺少一些活力。另外，從PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域來(lái)看，基本還停留在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目中，范圍有些狹窄。而特色小鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)是一個(gè)多種因素相結(jié)合的綜合項(xiàng)目，需要很多個(gè)環(huán)節(jié)互相配合，所以還需要擴(kuò)大PPP模式的應(yīng)用范圍。還有，關(guān)于PPP項(xiàng)目的合同的簽訂周期時(shí)間一般都很長(zhǎng)，而在這個(gè)時(shí)間范圍內(nèi)，當(dāng)?shù)氐恼块T可能會(huì)經(jīng)歷一些組織結(jié)構(gòu)的變化，可是特色小鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展運(yùn)營(yíng)是要不斷適應(yīng)市場(chǎng)的變化情況，不斷做出調(diào)整，如果政府有失信行為，就會(huì)導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)在發(fā)展前期所付出的努力成為泡沫。

機(jī)會(huì)：國(guó)家加大了支持力度，相關(guān)的政策支持也會(huì)越來(lái)越多，當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)政府為了響應(yīng)號(hào)召，也會(huì)不斷的制定和出臺(tái)一些比較詳盡合理的政策來(lái)對(duì)此項(xiàng)目進(jìn)行支持，有一些國(guó)家會(huì)重點(diǎn)支持的項(xiàng)目，相關(guān)的政府也會(huì)給予更多的優(yōu)惠政策。

挑戰(zhàn)：專業(yè)技術(shù)人才需求大。從PPP模式角度來(lái)看，比如項(xiàng)目的申請(qǐng)和運(yùn)營(yíng)，倘若沒(méi)有專業(yè)的技術(shù)背景做支撐，項(xiàng)目想要順利運(yùn)行下去會(huì)非常困難，而PPP模式和特色小鎮(zhèn)的組合是一種新型的實(shí)踐模式，需要多方面的人才，要求知識(shí)面更廣、專業(yè)性更強(qiáng)，而目前關(guān)于這方面的人才還是相對(duì)較少的。PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中運(yùn)用的周期是很長(zhǎng)的，其中包含了各種因素，在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的分配方面缺乏有效的機(jī)制。我國(guó)對(duì)PPP模式的研究相對(duì)較少，基礎(chǔ)的理論知識(shí)也不夠充分，對(duì)諸多領(lǐng)域各個(gè)方面的研究還不具備系統(tǒng)性，邏輯條理不夠清晰。所以，需要對(duì)這方面加強(qiáng)研究。

5.特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式

（1）以政府為主導(dǎo)地位的發(fā)展模式

特色小鎮(zhèn)建設(shè)的項(xiàng)目由政府全部負(fù)責(zé)，所需資金也全部由政府獨(dú)自負(fù)責(zé)。政府運(yùn)用招標(biāo)的方式和和一些建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)商合作，但他們只是代理，負(fù)責(zé)貫徹始終的依舊是政府。這對(duì)政府的資金實(shí)力就有了很大的要求，同時(shí)對(duì)政府的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管水平也有很大的要求。這種發(fā)展模式的優(yōu)勢(shì)方面是特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的所有控制權(quán)一直被政府所把握，可以保證項(xiàng)目建設(shè)的良好經(jīng)濟(jì)效益和最終會(huì)實(shí)現(xiàn)的一個(gè)效果;但劣勢(shì)方面就是會(huì)給政府帶來(lái)相應(yīng)的資金壓力和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管方面的要求。

（2）政府與企業(yè)進(jìn)行合作的一種發(fā)展模式

即PPP模式。政府確定了最終的項(xiàng)目方案，然后民營(yíng)企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)后由政府選擇一個(gè)相對(duì)較優(yōu)的社會(huì)資本進(jìn)行建設(shè)發(fā)展。政府與企業(yè)會(huì)簽訂一個(gè)有約定期限的協(xié)議，再成立一個(gè)項(xiàng)目公司。政府可以根據(jù)投入的資金選擇占有多少股份，而項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)則由企業(yè)來(lái)負(fù)責(zé)進(jìn)行。等到項(xiàng)目全部建成之后，企業(yè)可以在約定的時(shí)間內(nèi)依靠經(jīng)營(yíng)獲得一定的收益，協(xié)議期滿再把經(jīng)營(yíng)權(quán)歸還給政府或者再重新簽訂協(xié)議。這種模式可以通過(guò)政府與企業(yè)合作的方式實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和發(fā)展的效率，不足之處就是建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)還有所有權(quán)沒(méi)有被統(tǒng)一管理，有些企業(yè)會(huì)目光短淺，特色小鎮(zhèn)發(fā)展的效用不能完全得到保障。

（3）以企業(yè)為主導(dǎo)地位的發(fā)展模式

項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)是由一家企業(yè)或者多家企業(yè)合作來(lái)完成的，收益的方式是根據(jù)用戶的付費(fèi)來(lái)獲得的。這種模式對(duì)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力有很大的要求，優(yōu)勢(shì)方面是政府不用投資也不用管理，由企業(yè)全部負(fù)責(zé)，政府就會(huì)在一定程度上減輕壓力，而社會(huì)資本相對(duì)而言就會(huì)比較活躍，劣勢(shì)方面就是如果項(xiàng)目在預(yù)設(shè)期限內(nèi)沒(méi)有比較好的盈利收益，企業(yè)就不愿再繼續(xù)進(jìn)行下去;還有就是企業(yè)和政府對(duì)項(xiàng)目最終會(huì)實(shí)現(xiàn)的效果可能會(huì)出現(xiàn)偏差，兩者的意愿會(huì)出現(xiàn)不一致的情況。如果是單獨(dú)的企業(yè)來(lái)主導(dǎo)項(xiàng)目，對(duì)企業(yè)各方面的綜合性要求會(huì)比較高，需要有很明顯的優(yōu)勢(shì)條件，具備一系列的服務(wù)條件。如果主導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展的是多家企業(yè)進(jìn)行合作，這樣就可以在合作的過(guò)程中通過(guò)對(duì)方的優(yōu)勢(shì)來(lái)補(bǔ)足自身所不具備的劣勢(shì)條件，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的最大好處是能夠滿足建設(shè)發(fā)展項(xiàng)目所需要的各種條件資源。把各自所具備的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)能充分促進(jìn)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的建設(shè)環(huán)節(jié)。

6.采用PPP模式具有的優(yōu)點(diǎn)和實(shí)際意義

一方面，PPP項(xiàng)目可以有效緩解地方政府財(cái)政收支不足。近些年來(lái)，地方政府面臨諸多債務(wù)，一些特色小鎮(zhèn)因?yàn)樾再|(zhì)不明確也無(wú)法享受到當(dāng)?shù)卣膬?yōu)惠，導(dǎo)致融資受阻，而PPP模式的運(yùn)用有助于這些問(wèn)題的改善。另一方面，目前財(cái)政制度的建立和完善需要PPP模式的加入，通過(guò)引入PPP模式能有效保障市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)對(duì)社會(huì)資本也具有一定的激勵(lì)和約束作用。政府和市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合，能使資源共享，充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

7.不足和展望

我國(guó)的特色小鎮(zhèn)還處于建設(shè)初期，大部分還在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，很多理論基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)而言還比較薄弱，目前的主要研究還是集中于特色小鎮(zhèn)的開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)以及存在的問(wèn)題和相關(guān)對(duì)策，對(duì)于特色小鎮(zhèn)如何具體運(yùn)行還缺少必要的研究，很對(duì)專家對(duì)此并沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的闡述。國(guó)內(nèi)對(duì)此的研究也是有限的，而特色小鎮(zhèn)和PPP模式相結(jié)合的系統(tǒng)性研究也很缺乏。所以，有必要對(duì)此進(jìn)行更加深入的研究。

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