項(xiàng)目落地的差異化實(shí)踐：運(yùn)作機(jī)制及其治理績(jī)效
——基于蘇中X村和鄂東B村的項(xiàng)目實(shí)踐考察

紀(jì) 芳

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”是新世紀(jì)以來(lái)嵌入鄉(xiāng)村治理的重要變量［1］。項(xiàng)目制的興起不僅與我國(guó)財(cái)政體制改革有關(guān)，還與后稅費(fèi)時(shí)期鄉(xiāng)村公共品困境以及服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型建設(shè)有關(guān)。稅費(fèi)改革之后，國(guó)家實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，向農(nóng)村輸入大量惠農(nóng)項(xiàng)目資源，以財(cái)政再分配的形式改善農(nóng)村公共服務(wù)。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的資源投入持續(xù)加大，進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目下鄉(xiāng)對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響。項(xiàng)目下鄉(xiāng)不僅改變鄉(xiāng)村硬件設(shè)施條件，也重塑鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與秩序，而后者又反作用于項(xiàng)目下鄉(xiāng)的實(shí)踐績(jī)效。基于“鄉(xiāng)村本位”探討項(xiàng)目下鄉(xiāng)的具體實(shí)踐機(jī)制對(duì)于推動(dòng)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

當(dāng)前，學(xué)界圍繞項(xiàng)目制的研究主要有三條路徑：一是從公共財(cái)政學(xué)的角度，主要討論項(xiàng)目制對(duì)基層財(cái)政結(jié)構(gòu)進(jìn)而對(duì)基層政府行為邏輯的影響。稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的財(cái)政來(lái)源從過(guò)去以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為核心的“向下要”財(cái)政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可霞?jí)財(cái)政撥付的“向上要”財(cái)政結(jié)構(gòu)，項(xiàng)目財(cái)政成為擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要手段［2］。二是從公共服務(wù)的角度，探討農(nóng)村公共品供給模式的轉(zhuǎn)變、項(xiàng)目制供給的有效性及其困境。稅費(fèi)改革后我國(guó)農(nóng)村公共品供給從“制度外”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫葍?nèi)”的項(xiàng)目制供給［3］。項(xiàng)目制解決了公共品供給的資金來(lái)源問(wèn)題，但在需求對(duì)接、利益協(xié)調(diào)和工程監(jiān)督等方面出現(xiàn)功能受阻，結(jié)果反而加劇農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”難題［4］。三是從治理的角度，主要討論項(xiàng)目制的運(yùn)作過(guò)程及其對(duì)基層政府和鄉(xiāng)村治理的影響。項(xiàng)目制的反科層化邏輯形塑一種新的國(guó)家治理體制特征，項(xiàng)目制以專項(xiàng)化和技術(shù)化方式貫徹國(guó)家意志的同時(shí)也產(chǎn)生諸多意外后果［5］。研究發(fā)現(xiàn)，基層實(shí)踐中的項(xiàng)目制并非作為“新的治理體制”存在，而是嵌入既有行政體系內(nèi)部，形成逐利價(jià)值觀下的權(quán)錢結(jié)合與“官商勾結(jié)”［6］，呈現(xiàn)出“去政治化”與“弱治理”特點(diǎn)［7］。本文將沿著第三條路徑展開(kāi)，在既有研究的基礎(chǔ)上探討項(xiàng)目落地實(shí)踐過(guò)程的具體機(jī)制及其對(duì)村莊治理的影響。

項(xiàng)目制對(duì)基層治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，但這一論題仍要通過(guò)對(duì)項(xiàng)目制運(yùn)作過(guò)程的解構(gòu)來(lái)理解。一般而言，項(xiàng)目下鄉(xiāng)包括項(xiàng)目申請(qǐng)、項(xiàng)目分配、項(xiàng)目實(shí)施以及項(xiàng)目評(píng)估驗(yàn)收4個(gè)環(huán)節(jié)，其中前兩個(gè)環(huán)節(jié)主要發(fā)生于項(xiàng)目進(jìn)村之前。在項(xiàng)目爭(zhēng)取與分配階段，參與項(xiàng)目運(yùn)作的主體主要有中央部門、地方政府、基層政府以及村干部，并形成折曉葉等［8］所講的“國(guó)家部門‘發(fā)包’、地方政府‘打包’和村莊‘抓包’的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制”。在“以縣為主”的項(xiàng)目供給制度安排下，項(xiàng)目指標(biāo)的分配、項(xiàng)目工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)以及實(shí)施管理都以縣及其職能部門為主，鄉(xiāng)村干部在項(xiàng)目運(yùn)作中處于失語(yǔ)狀態(tài)，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施中的矛盾協(xié)調(diào)，有學(xué)者稱其為“協(xié)調(diào)性政權(quán)”［9］。縣級(jí)政府在項(xiàng)目資源分配中結(jié)合自身意志及其自利性訴求，追求項(xiàng)目資源投入績(jī)效最大化。大體上，項(xiàng)目資源分配受制于兩個(gè)方面：一是政府行政推動(dòng)，在政績(jī)導(dǎo)向下，地方政府會(huì)優(yōu)先考慮那些地理位置優(yōu)越、基礎(chǔ)條件好、村莊治理有序的“示范村”；二是村干部積極主動(dòng)爭(zhēng)取，村干部的個(gè)體能力與私人關(guān)系及其爭(zhēng)取項(xiàng)目的積極性是村莊能否獲得項(xiàng)目的關(guān)鍵［7］。結(jié)果，作為項(xiàng)目執(zhí)行者的行政科層體制在按照既有邏輯對(duì)項(xiàng)目資源進(jìn)行分配的過(guò)程中逐漸脫離、扭曲項(xiàng)目設(shè)定的初衷，造成“行政吸納政治”與精英俘獲［10］。總體而言，在項(xiàng)目資源分配階段，基層精英群體（包括基層政府部門與村干部精英）基于各自的利益訴求形成“共謀”“分利”的庇護(hù)型利益結(jié)構(gòu)，共同損害項(xiàng)目下鄉(xiāng)的公共性目標(biāo)。

在項(xiàng)目實(shí)施階段，項(xiàng)目運(yùn)作的實(shí)踐場(chǎng)域從科層體制轉(zhuǎn)向村莊社會(huì)，項(xiàng)目落地主要面臨如何與村莊社會(huì)互動(dòng)以及與農(nóng)民打交道。從村莊社會(huì)內(nèi)部來(lái)看，項(xiàng)目進(jìn)村主要有雙重影響：一是改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平；二是對(duì)鄉(xiāng)村秩序的重構(gòu)，激活或消解村莊原有的秩序機(jī)制。理想情況下，項(xiàng)目下鄉(xiāng)以期通過(guò)自上而下的財(cái)政資源分配，在改善農(nóng)村公共服務(wù)狀況的同時(shí)，激活村莊內(nèi)部的自我服務(wù)供給機(jī)制。然而，大量研究表明，項(xiàng)目進(jìn)村不僅沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)期效果，反而給村莊治理帶來(lái)消極影響。一方面，項(xiàng)目進(jìn)村面臨農(nóng)民有效動(dòng)員和參與不足的“最后一公里”困境，導(dǎo)致項(xiàng)目資源利用低效以及基層治理內(nèi)卷化［11］；另一方面，項(xiàng)目下鄉(xiāng)以資源輸入的形式激活村莊各種利益關(guān)系，引發(fā)諸多矛盾糾紛，給基層治理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)［12］。其中，釘子戶問(wèn)題是項(xiàng)目落地過(guò)程中最主要的治理難題，直接影響項(xiàng)目工程能否順利完成。研究發(fā)現(xiàn)，稅費(fèi)改革以后由于鄉(xiāng)村治權(quán)弱化，基層組織在與釘子戶的博弈中處于相對(duì)弱勢(shì)地位，往往采取策略主義的“擺平處理”［13］?？傮w上，在項(xiàng)目實(shí)施階段，無(wú)論是公共品供給有效性還是鄉(xiāng)村治理秩序方面，資源輸入沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)期效果，反而造成“資源消解自治”［14］。

既有研究對(duì)項(xiàng)目進(jìn)村的運(yùn)作、效果及其影響等進(jìn)行深入分析，對(duì)本文研究具有重要啟示，但較少關(guān)注項(xiàng)目落地的實(shí)踐機(jī)制，即項(xiàng)目落地環(huán)節(jié)通過(guò)何種方式方法將項(xiàng)目所承載的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為村莊內(nèi)部經(jīng)過(guò)農(nóng)民接受與認(rèn)可的在地化實(shí)踐。鄉(xiāng)村社會(huì)作為項(xiàng)目資源的輸入終端，是觀察項(xiàng)目落地實(shí)踐的重要微觀場(chǎng)域。項(xiàng)目下鄉(xiāng)在影響和重塑鄉(xiāng)村秩序的同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)也直接影響著項(xiàng)目所承載的國(guó)家政策目標(biāo)能否有效完成。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在“技術(shù)導(dǎo)向”的項(xiàng)目制運(yùn)作思維下，不同地區(qū)項(xiàng)目落地的具體機(jī)制有所區(qū)別，進(jìn)而對(duì)村莊治理產(chǎn)生不同影響?；诖耍疚姆謩e以蘇中X村和鄂東B村為例①經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)源于筆者及所在團(tuán)隊(duì)于2020年7—12月分別在江蘇南京X村和湖北黃岡B村的經(jīng)驗(yàn)調(diào)查，文中涉及的人名地名均進(jìn)行技術(shù)化處理。，探討項(xiàng)目落地的具體實(shí)踐機(jī)制。作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)，蘇中X村具有豐富的治理資源，形成以利益動(dòng)員為核心的項(xiàng)目落地機(jī)制；而鄂東B村作為中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，治理資源相對(duì)薄弱，形成以社會(huì)動(dòng)員為核心的項(xiàng)目落地機(jī)制。兩種不同的項(xiàng)目落地機(jī)制隱含著不同的項(xiàng)目資源分配邏輯，并對(duì)村莊治理帶來(lái)不同影響。

二、項(xiàng)目落地實(shí)踐機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)

項(xiàng)目落地是項(xiàng)目目標(biāo)順利完成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其核心是處理好與分散農(nóng)民打交道的問(wèn)題。尤其是在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興階段，農(nóng)村被賦予新的發(fā)展定位，國(guó)家建設(shè)農(nóng)村的目標(biāo)逐漸從基礎(chǔ)性公共品需求轉(zhuǎn)變?yōu)樘釞n升級(jí)的發(fā)展性需求，隨之而來(lái)的涉農(nóng)項(xiàng)目資源逐年增加。然而，不同地區(qū)，項(xiàng)目落地的實(shí)踐效果參差不齊。有研究認(rèn)為，村級(jí)組織的完整性與有效性［15］以及項(xiàng)目制運(yùn)行的制度設(shè)計(jì)［16］是影響項(xiàng)目實(shí)踐效果的關(guān)鍵變量。實(shí)際上，除了制度設(shè)計(jì)以及村莊基礎(chǔ)條件等因素，項(xiàng)目落地的實(shí)踐機(jī)制也影響著項(xiàng)目進(jìn)村的實(shí)踐效果。本文分別以蘇中X村和鄂東B村的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)分析項(xiàng)目落地的兩種實(shí)踐機(jī)制。

（一）蘇中X村：以利益動(dòng)員為核心的項(xiàng)目落地機(jī)制

X村位于南京市遠(yuǎn)郊區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部，戶籍人口約4 000人，轄21個(gè)自然村。近年來(lái)，在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展的推動(dòng)下，地方政府發(fā)動(dòng)大規(guī)模征地拆遷，X村僅剩下4個(gè)保留村，約有600～700人。2019年地方政府推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境整治，主要涉及亂堆亂放、廁所革命、農(nóng)村污水管網(wǎng)改造、垃圾分類以及美麗庭院5個(gè)部分，X村集中為4個(gè)保留村進(jìn)行打造，共投入項(xiàng)目資金約500萬(wàn)元，其中政府補(bǔ)助資金200余萬(wàn)元。盡管政府推行人居環(huán)境整治工作致力于通過(guò)改善農(nóng)村生活環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施條件，讓農(nóng)民過(guò)上美好生活，但農(nóng)民的參與積極性并不高。一是這類工作屬于自上而下推動(dòng)的行政任務(wù)，是新時(shí)期國(guó)家對(duì)村干部的要求，而非基于農(nóng)民的需求；二是人居環(huán)境整治超越農(nóng)民的基本生產(chǎn)生活需求，對(duì)農(nóng)民而言既不緊迫也不必要。然而，由于項(xiàng)目落地過(guò)程涉及占地、毀壞青苗或拆牛欄、廁所、房屋等地上附屬物，因而項(xiàng)目實(shí)施不可能越過(guò)農(nóng)民。為了獲得農(nóng)民支持與配合，以推動(dòng)項(xiàng)目順利實(shí)施，當(dāng)?shù)夭扇±鎰?dòng)員的方式調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與積極性。

具體而言，利益動(dòng)員主要有三個(gè)方面表現(xiàn)：一是通過(guò)利益補(bǔ)償彌補(bǔ)項(xiàng)目落地帶來(lái)的“利益損失”，以爭(zhēng)取農(nóng)民支持與配合。由于環(huán)衛(wèi)整治涉及對(duì)農(nóng)民私人生活領(lǐng)域的治理，如廁所改造、美麗庭院等，可能會(huì)破壞農(nóng)民原有利益結(jié)構(gòu)，為此，村干部采取利益擺平的治理策略。例如，露天糞坑填埋300元/個(gè)，有建筑物的補(bǔ)償500元；柴火亂堆亂放處理100元/堆；土地占用也有補(bǔ)償?？傊鎰?dòng)員取代群眾動(dòng)員成為村干部的重要工作策略。二是以利益激勵(lì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與具體工作過(guò)程。鑒于當(dāng)前項(xiàng)目下鄉(xiāng)的目標(biāo)主要圍繞農(nóng)民生活環(huán)境展開(kāi)，且這類治理事務(wù)具有瑣碎性和繁雜性特點(diǎn)，工作量大，僅僅依靠村干部難以完全處理，也難以通過(guò)市場(chǎng)化的方式解決，因而需要發(fā)動(dòng)群眾參與。例如，在張家村的環(huán)境衛(wèi)生整治中，村干部通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)動(dòng)員農(nóng)民積極參與，即參加勞動(dòng)者每人100元/天，主要清理村莊角落的垃圾、柴火堆，村干部負(fù)責(zé)監(jiān)督。入戶訪談時(shí)，一位60余歲的老人說(shuō)他們老兩口干了10余天得到1 000余元收入，還說(shuō)“沒(méi)有錢肯定不會(huì)干”。三是以利益吸納的方式調(diào)動(dòng)小組長(zhǎng)配合。2013年以來(lái)，伴隨國(guó)家治理下沉以及由此而來(lái)的治理任務(wù)增加，大量項(xiàng)目工程最終都要落實(shí)到自然村和小組，項(xiàng)目落地離不開(kāi)小組長(zhǎng)的協(xié)助與配合。為了調(diào)動(dòng)小組長(zhǎng)的工作積極性，X村開(kāi)始給小組長(zhǎng)發(fā)工資并對(duì)小組長(zhǎng)進(jìn)行考核，小組長(zhǎng)的基本工資為3 000元/月，根據(jù)小組長(zhǎng)配合程度發(fā)放績(jī)效工資。若當(dāng)年該組的項(xiàng)目工作比較多且小組長(zhǎng)積極配合，小組長(zhǎng)就可以獲得更多的額外獎(jiǎng)勵(lì)。被吸納到村級(jí)組織體系中的小組長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目落地過(guò)程中與個(gè)體農(nóng)戶的協(xié)調(diào)，正如一位小組長(zhǎng)所言，“村里有項(xiàng)目進(jìn)來(lái)都要先跟隊(duì)長(zhǎng)打招呼，由隊(duì)長(zhǎng)先跟農(nóng)戶溝通、對(duì)接”，尤其是涉及釘子戶的問(wèn)題，小組長(zhǎng)可以利用熟人社會(huì)關(guān)系做工作?？傮w上，X村項(xiàng)目落地得以順利實(shí)施的關(guān)鍵在于對(duì)農(nóng)民進(jìn)行充分的利益動(dòng)員，使項(xiàng)目進(jìn)村獲得農(nóng)民支持、參與和配合。

（二）鄂東B村：以社會(huì)動(dòng)員為核心的項(xiàng)目落地機(jī)制

B村位于湖北東部山區(qū)，該村共有11個(gè)村民小組，445戶1 682人，耕地面積1 402.5公頃，山林面積28 038公頃。由于村莊內(nèi)部利益稀薄，中青年大多外出務(wù)工，在村群體以老年人為主。B村于2018年開(kāi)始美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，包括道路硬化拓寬、綠化、地面裝修、池塘整治、環(huán)境整治等工作，共投入項(xiàng)目資金300萬(wàn)元。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)涉及占用農(nóng)民土地、損壞青苗以及拆除豬欄、旱廁等，其中道路拓寬綠化涉及110余戶，地面裝修（道路兩旁）涉及90余戶。然而，與X村不同的是，B村的項(xiàng)目建設(shè)只提供建設(shè)資金，沒(méi)有預(yù)留額外的征占補(bǔ)償款。面對(duì)自上而下的項(xiàng)目任務(wù)壓力，又無(wú)可利用的外部資源，村干部只能最大程度激活村莊社會(huì)來(lái)分?jǐn)傊卫沓杀荆_(dá)到以小資源撬動(dòng)大建設(shè)的目的。通過(guò)與農(nóng)民溝通、做工作，最后在沒(méi)有任何補(bǔ)償?shù)那闆r下，村干部成功拆除100余戶的豬欄、廁所等附屬物設(shè)施，且無(wú)償占用農(nóng)民土地和溝渠修路。

很顯然，B村項(xiàng)目落地的過(guò)程呈現(xiàn)出與X村全然不同的實(shí)踐機(jī)制，即以群眾工作為基礎(chǔ)、以村莊內(nèi)部人情關(guān)系面子為行動(dòng)策略的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，從而以較少資源完成項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)。概言之，這一社會(huì)動(dòng)員的過(guò)程和內(nèi)涵主要有三個(gè)層面：一是動(dòng)員黨員和村民代表，達(dá)成精英內(nèi)部協(xié)商。凡涉及項(xiàng)目建設(shè)等大型村莊公共事務(wù)，村里都會(huì)召開(kāi)黨員和村民代表會(huì)議，以在村干部的引導(dǎo)下達(dá)成共識(shí)，然后再讓這些黨員和村民代表回去給村民做工作。B村書記說(shuō)：“會(huì)議是個(gè)統(tǒng)一思想的形式，目的是讓所有人有一個(gè)共識(shí)，實(shí)質(zhì)工作在前頭就做好。如涉及到工作難度較大的那一片，就先給那片的黨員和代表做工作，只有先做通他們的工作，村民的工作才好做。”①材料來(lái)自對(duì)B村書記的訪談?dòng)涗?。這也是項(xiàng)目實(shí)施中釘子戶比較少的重要原因。二是動(dòng)員小組長(zhǎng)，協(xié)調(diào)項(xiàng)目推進(jìn)。項(xiàng)目落地最終要進(jìn)村入戶，固然離不開(kāi)小組長(zhǎng)；缺乏小組長(zhǎng)協(xié)助，村干部難以單獨(dú)推進(jìn)項(xiàng)目順利開(kāi)展。B村的小組長(zhǎng)待遇是2 000元/年，吸引力不大，當(dāng)小組長(zhǎng)主要是因?yàn)榇迕裥湃巍Ｕ驗(yàn)樾〗M長(zhǎng)具有一定的群眾基礎(chǔ)，做群眾工作就比村干部更有優(yōu)勢(shì)、更接地氣。在內(nèi)部資源匱乏的情況下，村干部對(duì)小組長(zhǎng)的動(dòng)員策略：第一，基于村莊熟人社會(huì)性質(zhì)以及村組干部同時(shí)作為村莊“當(dāng)家人”的身份使村干部能夠以私人關(guān)系對(duì)小組長(zhǎng)進(jìn)行動(dòng)員。第二，村里一些大大小小的資源和機(jī)會(huì)向小組長(zhǎng)傾斜，如承包村里的垃圾清運(yùn)工作、讓組長(zhǎng)親屬在村部做飯等。因此，項(xiàng)目落地時(shí)村干部就先把任務(wù)分給小組長(zhǎng)，先由組長(zhǎng)跟村民打交道，協(xié)調(diào)項(xiàng)目實(shí)施中的各種矛盾糾紛，只有當(dāng)小組長(zhǎng)處理不了時(shí)村干部才出面。三是利用社會(huì)輿論，制約釘子戶。實(shí)際上，通過(guò)動(dòng)員黨員、村民代表和小組長(zhǎng)，基本上能夠動(dòng)員90%的農(nóng)民，只有少數(shù)釘子戶的工作比較難做通。在這少數(shù)釘子戶中，一些“軟釘子”仍然能夠通過(guò)找親戚熟人和村里有威望的老干部幫忙做工作解決。對(duì)于那些實(shí)在做不通工作的“硬釘子”，在大多數(shù)人都支持村莊建設(shè)的情況下，這些釘子戶已經(jīng)構(gòu)成對(duì)本村大多數(shù)人主導(dǎo)的公共利益與公共規(guī)則的挑戰(zhàn)，村莊輿論等社會(huì)性懲罰機(jī)制自發(fā)啟動(dòng)，形成對(duì)釘子戶的邊緣化和社會(huì)排斥。

一位50多歲的釘子戶，占用20多平方米空地建豬欄（但沒(méi)有養(yǎng)豬），村里拆了他的豬欄和廁所，他想要補(bǔ)償未果，就一直和村干部作對(duì)，隔三差五去上訪告狀。村里修水管，需要每戶交400元錢，他也不交。他仗著兒子胡攪蠻纏，但父子倆在村里人緣都不好。2019年兒子回來(lái)結(jié)婚，結(jié)果沒(méi)有一個(gè)鄉(xiāng)親來(lái)送禮。

三、項(xiàng)目落地實(shí)踐機(jī)制差異化的內(nèi)在邏輯

利益動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員構(gòu)成項(xiàng)目如何落地的兩種重要機(jī)制，兩者隱含不同的實(shí)踐邏輯。利益動(dòng)員的前提條件在于資源充裕，但由此形成的項(xiàng)目實(shí)踐遵循“行政導(dǎo)向”的邏輯，利益動(dòng)員有助于加快項(xiàng)目任務(wù)的實(shí)施進(jìn)度。社會(huì)動(dòng)員則是村干部面對(duì)外部資源缺失時(shí)不得已選擇，形成“村莊本位”的項(xiàng)目實(shí)踐邏輯，將自上而下的項(xiàng)目任務(wù)轉(zhuǎn)化為村莊內(nèi)部公共事務(wù)，以較低成本完成項(xiàng)目目標(biāo)。

（一）“行政主導(dǎo)”的普惠性分配與外部導(dǎo)向的行動(dòng)邏輯

在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，項(xiàng)目資源的性質(zhì)影響村干部的行動(dòng)邏輯及其工作策略，進(jìn)而形塑出不同的項(xiàng)目實(shí)踐機(jī)制。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，村莊發(fā)展已然成為地方政府的基本共識(shí)。面對(duì)這一重大發(fā)展任務(wù)，東部地區(qū)相對(duì)于中西部地區(qū)顯然具有更強(qiáng)的財(cái)政資源優(yōu)勢(shì)，并將村莊發(fā)展納入政府行政體制之中。也就是說(shuō)，政府以其充分的財(cái)政資源保障和推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)，農(nóng)村發(fā)展不只是村莊的事情、農(nóng)民的事情，更是政府的工作目標(biāo)。地方政府強(qiáng)力推動(dòng)村莊發(fā)展建設(shè)，與其說(shuō)是為了提升農(nóng)民的生活品質(zhì)（這些話語(yǔ)恰恰是地方政府推動(dòng)村莊建設(shè)時(shí)獲取民意合法性的基礎(chǔ)），倒不如說(shuō)是受“錦標(biāo)賽體制”［17］的驅(qū)動(dòng)。在項(xiàng)目資源分配中，地方政府將各種涉農(nóng)項(xiàng)目與其自利性訴求相結(jié)合，通過(guò)資金整合提高項(xiàng)目資源投入的行政績(jī)效。例如，將村莊人居環(huán)境整治納入鎮(zhèn)街創(chuàng)建工作，而人居環(huán)境整治項(xiàng)目又是整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村、婦聯(lián)、水務(wù)、城管等多個(gè)部門的項(xiàng)目資源。如此一來(lái)，這些項(xiàng)目就成了名副其實(shí)的行政任務(wù)。

作為行政任務(wù)的項(xiàng)目下鄉(xiāng)，不同于一般意義上的項(xiàng)目下鄉(xiāng)，前者具有項(xiàng)目資源體量大、范圍廣等特點(diǎn)，項(xiàng)目資源分配不再是自下而上的競(jìng)爭(zhēng)性分配，而是自上而下的普惠性分配。X村的人居環(huán)境整治項(xiàng)目并非村干部利用私人關(guān)系和個(gè)人能力積極爭(zhēng)取的結(jié)果，而是行政指令性分配的結(jié)果，且覆蓋整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的12個(gè)村居。地方政府輸入項(xiàng)目資源和治理任務(wù)，并借助行政體制內(nèi)部的壓力傳導(dǎo)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制對(duì)村干部進(jìn)行行政動(dòng)員，調(diào)動(dòng)村干部的積極性。項(xiàng)目做得怎么樣、村干部態(tài)度是否積極以及是否努力協(xié)調(diào)推進(jìn)項(xiàng)目落地，這些不僅影響項(xiàng)目實(shí)踐效果，而且直接影響村干部的年終考核以及村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系①當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的管控比較強(qiáng)，通過(guò)村財(cái)鎮(zhèn)管、村莊選舉、后備干部制度以及村干部職業(yè)化等方式形成控制-依附型鄉(xiāng)村關(guān)系，村干部完全被納入行政科層體制內(nèi)部。因此，村干部對(duì)自上而下輸入的行政任務(wù)具有較強(qiáng)的內(nèi)在動(dòng)力積極完成。。因此，面對(duì)自上而下的項(xiàng)目任務(wù)，村干部不僅沒(méi)有消極應(yīng)付，反而積極爭(zhēng)取在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)“錦標(biāo)賽”體制中做到最好。為此，村里需要配套相應(yīng)的項(xiàng)目資金，正如X村為了把人居環(huán)境整治項(xiàng)目做好，集體投入資金約250萬(wàn)元。

由此可見(jiàn)，村干部作為項(xiàng)目進(jìn)村的“新代理人”［18］，在項(xiàng)目落地過(guò)程中具有明顯的外部行政導(dǎo)向，即村干部積極推動(dòng)項(xiàng)目落地并不是基于村莊內(nèi)部發(fā)展需求，而是為了完成上面布置的行政任務(wù)，且村干部希望通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)中的積極表現(xiàn)獲取更多行政獎(jiǎng)勵(lì)。這些行政獎(jiǎng)勵(lì)不僅直接影響村干部的工資待遇，而且對(duì)村干部個(gè)人發(fā)展具有重要影響。基于這種完成任務(wù)的導(dǎo)向，村干部在項(xiàng)目落地中追求工作效率，故而傾向于通過(guò)利益擺平的方式解決問(wèn)題，而不是做群眾工作，后者相對(duì)而言需要花更多時(shí)間和精力。換言之，村干部并不在意項(xiàng)目進(jìn)村對(duì)村莊內(nèi)部治理機(jī)制的影響，只追求項(xiàng)目本身的推進(jìn)與完成，進(jìn)而以較好的表現(xiàn)和成績(jī)獲得政府的行政認(rèn)可。概言之，在這類項(xiàng)目資源落地過(guò)程中，其項(xiàng)目資源分配、項(xiàng)目的性質(zhì)以及村干部的行動(dòng)邏輯均表現(xiàn)出明顯的行政主導(dǎo)作用。首先，項(xiàng)目資源分配是行政發(fā)展規(guī)劃的自然結(jié)果，村莊在項(xiàng)目資源分配中處于被動(dòng)地位。其次，項(xiàng)目下鄉(xiāng)成為一種自上而下的行政任務(wù)。最后，村干部積極推動(dòng)項(xiàng)目落地的動(dòng)力源于外部行政激勵(lì)。

（二）“村莊本位”的競(jìng)爭(zhēng)性分配與內(nèi)部治理的行動(dòng)邏輯

相比于東部地區(qū)雄厚的財(cái)政實(shí)力，B村所在的中部地區(qū)屬于資源匱乏型地區(qū)，無(wú)論是地方政府還是村莊社會(huì)，都是一種維持型經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有額外的資源用于開(kāi)展農(nóng)村發(fā)展建設(shè)。20世紀(jì)90年代分稅制改革后，基層財(cái)權(quán)逐漸上收甚至難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，直到稅費(fèi)改革后，中央以轉(zhuǎn)移支付的形式下?lián)苜Y金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)才有所緩解。隨后，為了解決農(nóng)村公共品供給問(wèn)題，國(guó)家向農(nóng)村輸入大量項(xiàng)目資源。在分級(jí)治理的項(xiàng)目運(yùn)作體系下，項(xiàng)目資金成為基層政府預(yù)算外收入的重要來(lái)源。由于項(xiàng)目資金一般需要地方政府有相應(yīng)的配套，這對(duì)于財(cái)政實(shí)力本就捉襟見(jiàn)肘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言具有一定挑戰(zhàn)性，從而削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭(zhēng)取項(xiàng)目資源的動(dòng)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾向于讓行政村自行向上申請(qǐng)項(xiàng)目，由行政村作為項(xiàng)目業(yè)主承擔(dān)項(xiàng)目資金配套與實(shí)施責(zé)任。盡管村莊也無(wú)額外資源用于項(xiàng)目配套建設(shè)，但在內(nèi)生性資源匱乏的情況下，村莊要發(fā)展就只能依靠自上而下的項(xiàng)目資源。

在地方財(cái)政資源匱乏的情況下，項(xiàng)目資源作為村莊發(fā)展的重要稀缺資源，具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性。如B村的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年也只有1～2個(gè)名額。在這種情況下，項(xiàng)目進(jìn)村呈現(xiàn)出明顯的“私人化運(yùn)作”［19］，村莊能否獲得項(xiàng)目資源很大程度上取決于村干部的治理能力與人脈關(guān)系等個(gè)人特質(zhì)。村干部私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的村在項(xiàng)目資源申請(qǐng)中具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。可見(jiàn)，B村的項(xiàng)目運(yùn)作隱含著“村莊本位”的競(jìng)爭(zhēng)性分配邏輯，即以行政村作為項(xiàng)目申請(qǐng)、競(jìng)爭(zhēng)與實(shí)施的責(zé)任主體，參與項(xiàng)目競(jìng)賽。因此，項(xiàng)目進(jìn)村以后，村干部具有較強(qiáng)的動(dòng)力充分激發(fā)村內(nèi)主體，利用村莊內(nèi)部的治理機(jī)制承擔(dān)和化解項(xiàng)目落地的外溢成本，諸如各種補(bǔ)償款問(wèn)題以及矛盾糾紛等。基于此，村干部便將自上而下的項(xiàng)目任務(wù)轉(zhuǎn)化為村莊內(nèi)部公共事務(wù)，村莊發(fā)展建設(shè)被高度內(nèi)部化，并通過(guò)多方面動(dòng)員與做工作，形成多數(shù)人主導(dǎo)的利益分配秩序，從而推動(dòng)項(xiàng)目資源順利落地。在外部資源缺失的情況下，村莊內(nèi)部社會(huì)關(guān)系成為村干部推動(dòng)項(xiàng)目落地可利用的唯一策略，同時(shí)，這一實(shí)踐策略也對(duì)村莊社會(huì)產(chǎn)生重要影響。

總體而言，“村莊本位”的項(xiàng)目實(shí)踐邏輯意味著：首先，項(xiàng)目資源分配是村莊（尤其是村干部）積極主動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，村干部能力等個(gè)體性因素影響村際之間的項(xiàng)目資源分配。其次，項(xiàng)目對(duì)村干部而言是改善村容村貌、提高村干部權(quán)威的重要資源，而非行政任務(wù)。最后，村干部積極推進(jìn)項(xiàng)目落地的動(dòng)力主要源于自下而上的內(nèi)部訴求，包括村民的發(fā)展性訴求以及村干部的私利性訴求等?；诖?，項(xiàng)目資源進(jìn)村才能有效激活村莊內(nèi)部資源進(jìn)而促進(jìn)項(xiàng)目落地。

四、項(xiàng)目落地對(duì)村莊治理的影響

村莊作為項(xiàng)目資源的輸入場(chǎng)，村莊社會(huì)在影響項(xiàng)目落地實(shí)踐效果的同時(shí)，也受到項(xiàng)目資源的影響和重塑。一方面，村莊內(nèi)部條件，包括集體經(jīng)濟(jì)收入、產(chǎn)業(yè)特色、村莊治理、民風(fēng)文化以及村干部個(gè)人能力等，直接影響村莊的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)力以及項(xiàng)目落地的效果；另一方面，項(xiàng)目資源的輸入激活村莊內(nèi)部利益結(jié)構(gòu)，甚至打破原有的利益均衡狀態(tài)，對(duì)村莊利益分配格局、治理規(guī)則以及社會(huì)關(guān)系等產(chǎn)生重要影響。同時(shí)，項(xiàng)目落地的實(shí)踐機(jī)制不同，其對(duì)村莊治理的影響也有所區(qū)別。利益動(dòng)員的實(shí)踐機(jī)制通過(guò)外部利益交換與農(nóng)民打交道，項(xiàng)目落地過(guò)程中的所有問(wèn)題都可以通過(guò)資源來(lái)解決，導(dǎo)致村莊治理空間被消解。社會(huì)動(dòng)員的實(shí)踐機(jī)制下，村干部借助項(xiàng)目任務(wù)重新啟動(dòng)和激活村莊內(nèi)部各種非正式的治理規(guī)則，反而促進(jìn)村莊秩序與公共規(guī)則的再生產(chǎn)。

（一）資源消解治理與村莊治理失序

資源對(duì)村莊治理具有重要影響，這不僅與資源體量有關(guān)，而且與資源的性質(zhì)來(lái)源有關(guān)。X村屬于外部輸入的資源密集型村莊，地方政府通過(guò)輸入大量項(xiàng)目資源對(duì)村莊進(jìn)行打造，形成行政主導(dǎo)的村莊發(fā)展邏輯。項(xiàng)目下鄉(xiāng)固然在很大程度上改善村莊發(fā)展面貌，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，回應(yīng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略性要求，但這種以利益動(dòng)員為核心的項(xiàng)目落地機(jī)制在推動(dòng)項(xiàng)目本身順利落地的同時(shí)也給村莊治理帶來(lái)諸多問(wèn)題，在治理效果、治理能力以及農(nóng)民參與等方面造成“資源消解治理”，導(dǎo)致村莊治理陷入去政治化的無(wú)序狀態(tài)。

一是從治理績(jī)效來(lái)看，治理成本增加，且公共資源沒(méi)有轉(zhuǎn)化為治理效能，造成資源浪費(fèi)。以利益動(dòng)員為核心的項(xiàng)目落地機(jī)制為農(nóng)民提供利益預(yù)期，強(qiáng)化農(nóng)民的要價(jià)能力，尤其是為釘子戶要價(jià)提供機(jī)會(huì)空間。村干部以利益擺平的策略應(yīng)對(duì)釘子戶，結(jié)果消解村莊內(nèi)部的社會(huì)正義與公共規(guī)則，導(dǎo)致村莊社會(huì)輿論失效：釘子戶不再是違反村莊公共規(guī)則的邊緣人，而是敢于積極爭(zhēng)利的“勇士”。結(jié)果，釘子戶成為村莊的中心人物，大家競(jìng)相效仿，人人都當(dāng)釘子戶，都想從項(xiàng)目落地中“分一杯羹”。當(dāng)每個(gè)農(nóng)民都出來(lái)要價(jià)時(shí)，項(xiàng)目落地就面臨極高的治理成本，大量治理資源被作為治理工具和治理策略轉(zhuǎn)化為私人利益，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的公共效能。盡管項(xiàng)目資源能夠順利落地，但這個(gè)過(guò)程不僅沒(méi)有對(duì)農(nóng)民進(jìn)行教育和引導(dǎo)，反而助長(zhǎng)農(nóng)民的“釘子戶”心理，項(xiàng)目下鄉(xiāng)有服務(wù)卻無(wú)治理，為以后的基層治理埋下隱患。

二是從干群關(guān)系來(lái)看，資源投入沒(méi)有轉(zhuǎn)化為基層治理能力，干群關(guān)系虛化。項(xiàng)目落地涉及村莊內(nèi)部利益秩序的重新調(diào)整，包括外部輸入的利益如何分配以及村莊內(nèi)部既有利益秩序如何重塑，并由此產(chǎn)生各種矛盾糾紛。這就要求村干部既要堅(jiān)持一定的原則和底線，又要積極回應(yīng)農(nóng)民需求，解決新的問(wèn)題。正是在處理這些矛盾和新問(wèn)題的過(guò)程中，村干部的治理能力得以提升，并與群眾建立新的情感聯(lián)系。當(dāng)村干部以利益動(dòng)員取代群眾動(dòng)員時(shí)，不但村干部的治理能力沒(méi)有得到鍛煉，而且使群眾對(duì)村干部做的好事無(wú)感，甚至?xí)騻€(gè)體私利訴求沒(méi)有得到滿足而對(duì)村干部不滿。利益動(dòng)員在表面上形塑出一種積極互動(dòng)的服務(wù)型干群關(guān)系，實(shí)際上卻弱化和虛化干群關(guān)系的政治內(nèi)涵。

三是從農(nóng)民參與來(lái)看，利益動(dòng)員不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民積極有效的主體性動(dòng)員，反而削弱農(nóng)民的責(zé)任意識(shí)，結(jié)果導(dǎo)致政府做得越多，農(nóng)民態(tài)度越冷漠。利益動(dòng)員以經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)農(nóng)民參與，強(qiáng)化農(nóng)民個(gè)體的利益觀念，農(nóng)民參與是以個(gè)體利益為導(dǎo)向而非基于村莊發(fā)展的整體利益導(dǎo)向。結(jié)果，政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村改造發(fā)展變得與農(nóng)民沒(méi)有關(guān)系，農(nóng)民的責(zé)任意識(shí)消解，參與村莊公共事務(wù)的動(dòng)力不強(qiáng)。例如，X村干部動(dòng)員農(nóng)民參與村莊環(huán)境整治的過(guò)程中，一位農(nóng)戶坦言，雖然村莊環(huán)境改善是其共同參與的結(jié)果，但“平時(shí)也不會(huì)去管，如果亂了下次村里再組織大家一起搞，還能拿錢?！雹俨牧蟻?lái)自對(duì)X村調(diào)查的入戶訪談。

（二）資源激活治理與村莊秩序再造

如何處理好外部資源輸入與村莊內(nèi)部治理之間的關(guān)系是當(dāng)前項(xiàng)目下鄉(xiāng)必須面對(duì)的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。項(xiàng)目下鄉(xiāng)的意義不僅在于通過(guò)資源輸入改善村容村貌，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，更在于以公共事務(wù)為契機(jī)，激活村莊內(nèi)部治理能力以及村民的熱情和參與意識(shí)，形成村莊公共性治理的長(zhǎng)效機(jī)制［20］。資源輸入對(duì)村莊治理有效的關(guān)鍵在于激活村級(jí)組織的角色和功能，通過(guò)村級(jí)組織去激活村莊內(nèi)部治理機(jī)制。從B村的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，資源激活治理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是村組治理結(jié)構(gòu)的激活，二是村莊治理規(guī)則的激活。

首先，村組結(jié)構(gòu)是村莊治理的基本組織結(jié)構(gòu)，是維系村莊社會(huì)秩序的基層框架。后稅費(fèi)時(shí)期全國(guó)各地普遍推行合村并組之后，行政村的規(guī)模逐漸擴(kuò)大，村干部與村民之間的熟悉程度減弱；同時(shí)，在國(guó)家治理下沉與村干部職業(yè)化背景下，村干部承擔(dān)越來(lái)越多自上而下的行政性和政策性任務(wù)，無(wú)暇顧及村莊內(nèi)部事務(wù)，村民小組的角色作用更加凸顯。小組基于其熟人社會(huì)關(guān)系資源，相對(duì)于村干部在村莊治理中更有優(yōu)勢(shì)。然而，小組作為村級(jí)治理結(jié)構(gòu)組成部分的有效性并不意味著小組長(zhǎng)在任何階段都發(fā)揮積極作用。實(shí)際上，小組長(zhǎng)的角色作用伴隨整體社會(huì)變遷而有所不同。稅費(fèi)時(shí)期，小組長(zhǎng)的工作除了常規(guī)性上傳下達(dá)、糾紛調(diào)解以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面的公共事務(wù)，還協(xié)助村干部完成收稅等國(guó)家任務(wù)。稅費(fèi)改革后，基層治理進(jìn)入懸浮期，村莊公共性事務(wù)減少，小組長(zhǎng)的作用也日漸消退。在務(wù)工經(jīng)濟(jì)背景下，B村普遍出現(xiàn)小組長(zhǎng)自動(dòng)解任和自然消失等現(xiàn)象。隨著國(guó)家涉農(nóng)項(xiàng)目資源輸入加大以及行政任務(wù)下沉，村級(jí)治理事務(wù)大大增加，作為村級(jí)治理最低層級(jí)的小組建制被重新激活和啟動(dòng)。小組長(zhǎng)越來(lái)越多地參與到村莊項(xiàng)目實(shí)施涉及的各種矛盾糾紛調(diào)解過(guò)程，承擔(dān)越來(lái)越多的治理責(zé)任。小組的激活完善了村莊治理結(jié)構(gòu)的完整性，為村莊以后的日常治理與常規(guī)秩序維持奠定重要的組織基礎(chǔ)。

其次，以人情面子關(guān)系為核心的非正式規(guī)范是維系村莊社會(huì)秩序的公共規(guī)則，是農(nóng)業(yè)型村莊治理有效的重要本土性資源。在內(nèi)部資源緊缺又面臨繁重的村莊發(fā)展建設(shè)任務(wù)時(shí)，村干部只能將外部輸入的治理任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榇迩f內(nèi)部公共事務(wù)。項(xiàng)目落地涉及環(huán)境整治、垃圾清理以及占用土地等，在村莊利益調(diào)整過(guò)程中，村干部沒(méi)有其他資源回應(yīng)農(nóng)民的利益訴求，只能通過(guò)人情面子關(guān)系等私人性資源與農(nóng)民溝通、做工作，爭(zhēng)取獲得農(nóng)民對(duì)村莊公共事務(wù)的理解與支持。在這個(gè)過(guò)程中，村莊內(nèi)部公共性治理反而被激活，一方面，項(xiàng)目任務(wù)作為村莊內(nèi)部公共事務(wù)的性質(zhì)，在人情關(guān)系面子等社會(huì)動(dòng)員機(jī)制的作用下，很容易獲得大部分農(nóng)民的支持與配合。另一方面，當(dāng)少數(shù)釘子戶以不合作行為表達(dá)反抗時(shí)，村莊社會(huì)以斷絕往來(lái)的方式對(duì)其進(jìn)行懲罰。也就是說(shuō)，項(xiàng)目落地的過(guò)程通過(guò)激活村莊社會(huì)內(nèi)部治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)村莊價(jià)值規(guī)范的再生產(chǎn)，強(qiáng)化村莊社會(huì)規(guī)范對(duì)個(gè)體行為的制約，從而為以后的村莊治理提供強(qiáng)有力的公共準(zhǔn)則。

五、結(jié)論與討論

項(xiàng)目下鄉(xiāng)是當(dāng)前國(guó)家推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要實(shí)踐形式，項(xiàng)目資源進(jìn)村一般承載著國(guó)家與地方政府對(duì)農(nóng)村的某些政治性目標(biāo)。這種自上而下的政治意圖能否實(shí)現(xiàn)以及在多大程度上實(shí)現(xiàn)，不僅與項(xiàng)目運(yùn)作的制度設(shè)計(jì)有關(guān)，更取決于作為項(xiàng)目資源輸入終端的村莊社會(huì)，即項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)。本文集中于項(xiàng)目落地的具體實(shí)踐機(jī)制，發(fā)現(xiàn)村莊場(chǎng)域內(nèi)的項(xiàng)目實(shí)施存在兩種實(shí)踐機(jī)制，即利益動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員。利益動(dòng)員主要是以利益補(bǔ)償、利益激勵(lì)和利益吸納等方式調(diào)動(dòng)村莊內(nèi)部不同主體的積極性，包括普通村民的支持、小組長(zhǎng)的積極協(xié)調(diào)以及釘子戶的配合等，從而以較高效率推進(jìn)項(xiàng)目落地。社會(huì)動(dòng)員則是指村干部利用人情關(guān)系面子等本土性社會(huì)資源獲得村莊主體的支持與配合，從而推進(jìn)項(xiàng)目任務(wù)順利完成。這兩種不同的項(xiàng)目落地機(jī)制源于項(xiàng)目資源的不同分配邏輯，后者影響村干部的行動(dòng)策略及其治理效果。在行政主導(dǎo)的普惠性分配模式下，項(xiàng)目資源以行政任務(wù)的方式進(jìn)村，村干部形成任務(wù)導(dǎo)向的行動(dòng)邏輯，傾向于以利益動(dòng)員的方式推進(jìn)項(xiàng)目落地。社會(huì)動(dòng)員則根源于地方財(cái)政資源匱乏，村莊本位的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目資源分配方式強(qiáng)化了村集體在項(xiàng)目落地中的責(zé)任，村干部不得不動(dòng)用各種人情關(guān)系面子資源，調(diào)動(dòng)村內(nèi)主體的積極性，從而以較低成本推進(jìn)項(xiàng)目落地。

值得注意的是，資源匱乏地區(qū)項(xiàng)目進(jìn)村雖然在一定程度上激活了村莊自治，并重塑村莊內(nèi)部公共規(guī)則，但這種以行政村為主體的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目資源分配方式也給村莊治理帶來(lái)新的困境和難題。一方面，項(xiàng)目下鄉(xiāng)加大村級(jí)負(fù)債壓力，村莊發(fā)展陷入“集體債務(wù)之路”［21］。以B村為例，由于內(nèi)部資源極度匱乏，項(xiàng)目建設(shè)又要求項(xiàng)目主體必須有相應(yīng)的資源配套，為此，村集體只能以負(fù)債的方式推動(dòng)項(xiàng)目運(yùn)作，通過(guò)不斷跑項(xiàng)目來(lái)做項(xiàng)目，在解決舊債務(wù)的過(guò)程中不斷生成新的集體債務(wù)，形成“舉債發(fā)展”的現(xiàn)象。另一方面，村莊本位的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目資源分配實(shí)質(zhì)上是憑借村干部個(gè)人的能力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，項(xiàng)目進(jìn)村強(qiáng)化了村民對(duì)村干部個(gè)人能力的認(rèn)可，形成村干部的個(gè)人權(quán)威，反而為村干部的私人治理埋下隱患。換言之，項(xiàng)目資源下沉增加村干部的私人政治資本，卻無(wú)益于村莊公共性與國(guó)家治理規(guī)則重塑。因此，項(xiàng)目下鄉(xiāng)既要充分發(fā)揮村級(jí)組織的角色作用，激活村民自治，也要避免村干部私人化運(yùn)作導(dǎo)致項(xiàng)目資源的精英俘獲，后者往往會(huì)損害項(xiàng)目資源的公共效益。同時(shí)，項(xiàng)目落地過(guò)程還要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與積極性，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目之政策目標(biāo)與村莊社會(huì)需求的有效銜接和轉(zhuǎn)化。