論習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下的預(yù)算治理現(xiàn)代化
——基于國家治理現(xiàn)代化維度展開的邏輯審思

許俊偉，王 珺

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

一、問題的提出

自黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視財(cái)政工作，對深化財(cái)政改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度作出了一系列重大決策部署。2018年12月，修訂后的《預(yù)算法》發(fā)布實(shí)施。隨后在黨的十九屆四中全會上，“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”則被進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。正是由于黨中央、國務(wù)院對關(guān)于深化財(cái)政改革進(jìn)行了這一系列重大決策部署，《預(yù)算法實(shí)施條例》(以下簡稱《條例》)便迎來了修訂，于2020年8月公布。《條例》修訂主要遵循的原則有三：其一，細(xì)化明確預(yù)算法有關(guān)規(guī)定；其二，展現(xiàn)深化財(cái)稅體制改革成果；其三，滿足預(yù)算管理實(shí)際需要。由此可見，推進(jìn)預(yù)算治理“永遠(yuǎn)在路上”，本次《條例》修訂明顯可以視為我國預(yù)算治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個新起點(diǎn)。

而鑒于“預(yù)算最終是作為一個推動政府?dāng)U張并使之理性化和合法化的工具出現(xiàn)的”[1]，預(yù)算治理現(xiàn)代化無疑就成為影響國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵性力量。對深入推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的當(dāng)下中國來說，就要求預(yù)算治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)被當(dāng)作國家治理現(xiàn)代化的突破口予以率先推進(jìn)。思想是行動的指南，偉大實(shí)踐自然離不開偉大思想作引導(dǎo)，因此習(xí)近平法治思想的提出可謂正當(dāng)其時，為國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)指明了方向。2020年11月，中央全面依法治國工作會議召開，這是黨中央歷史上第一次召開全面依法治國專題工作會議，規(guī)格之高前所未有。在這次會議上，習(xí)近平法治思想首次提出，被明確定為全面依法治國的指導(dǎo)思想。與2018年8月習(xí)近平主持召開中央全面依法治國委員會第一次會議時把黨的十八大以來在實(shí)施全面依法治國過程中所探索的新理念新思想新戰(zhàn)略概括為“10個堅(jiān)持”相比，“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是新增內(nèi)容，重要意義不言而喻，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化及預(yù)算治理現(xiàn)代化自此有了根本遵循。

因此，我國未來必須以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)推進(jìn)預(yù)算治理現(xiàn)代化，將預(yù)算治理現(xiàn)代化的推進(jìn)作為國家治理現(xiàn)代化推進(jìn)的關(guān)鍵突破口，摒棄就預(yù)算治理談預(yù)算治理、就財(cái)稅改革談財(cái)稅改革的桎梏，代之以從國家治理的整體視角重新審思預(yù)算治理現(xiàn)代化。有鑒于此，本文試圖通過闡明預(yù)算與國家治理間的辯證關(guān)聯(lián)來解構(gòu)預(yù)算治理的本質(zhì)，力爭能夠以此為基礎(chǔ)，使得系統(tǒng)推進(jìn)預(yù)算治理現(xiàn)代化的核心理路躍然紙上，藉希學(xué)界同仁可以共同探尋如何更好以習(xí)近平法治思想指導(dǎo)我國預(yù)算治理現(xiàn)代化乃至國家治理現(xiàn)代化推進(jìn)的實(shí)踐，從而為法治中國建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

二、預(yù)算與國家治理間的辯證關(guān)聯(lián)

眾所周知，國家是社會的天然代表，其自有預(yù)算開始便將預(yù)算囊括在了國家治理體系中，預(yù)算能力的高低也相應(yīng)決定了國家治理能力的優(yōu)劣。所以，從多個維度提升預(yù)算能力將是國家治理能力得到提升的先決條件。與此同時，依法治國還和國家治理現(xiàn)代化具備一致的奮斗目標(biāo)，這就讓作為依法治國方略內(nèi)在重要組成部分的預(yù)算法治受到了格外關(guān)注，預(yù)算法也因其在預(yù)算法治中舉足輕重的地位而變得愈發(fā)重要。正因如此，有必要從國家治理現(xiàn)代化的視角對預(yù)算法的雙重法律屬性加以審視，以此明晰預(yù)算法具有憲法和經(jīng)濟(jì)法抑或稱之為經(jīng)濟(jì)憲法的屬性，從而為闡發(fā)預(yù)算治理現(xiàn)代化的本質(zhì)奠定初步基調(diào)。

1. 預(yù)算能力與國家治理能力的關(guān)系厘定

國家，是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，“是社會的天然代表”[2]。這表明，國家是一種表面上凌駕于社會之上、從社會中產(chǎn)生但又日益同社會相脫離的力量。[3]國家在出現(xiàn)后，民眾既寄希望于其強(qiáng)大，同時也恐懼其強(qiáng)大，害怕政府權(quán)力因不當(dāng)使用而給自身帶來傷害。(1)在本文中，政府與國家不作嚴(yán)格意義上的劃分，政府可能在政權(quán)、國家的意義上使用，也可能僅指行政部門，具體依上下文而定?！耙虼?，政府權(quán)力的擴(kuò)張與限制在國家形成之始就內(nèi)含于政府權(quán)力的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行之中”[4]。而財(cái)政法是關(guān)于國家收支的法律，以預(yù)算為主要內(nèi)容，財(cái)政對經(jīng)濟(jì)社會的直接作用便依托預(yù)算執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)。不難發(fā)現(xiàn)，國家自有預(yù)算開始便將預(yù)算囊括在了國家治理體系中[5]。在歷史長河里，“市場化運(yùn)動和社會自我保護(hù)運(yùn)動不斷從兩方面對國家治理進(jìn)行重構(gòu)”[6]?！盀閼?yīng)對動態(tài)變化的復(fù)雜性社會問題，治理也意味著國家、社會、市場會持續(xù)更新互動方式”[7]。

不過，在這樣的互動過程中，國家仍處于主導(dǎo)地位，并倚賴改革治理的結(jié)構(gòu)和方式以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會變化，在沖突和矛盾的處理、化解中加強(qiáng)治理能力。所以，在國家一直為權(quán)力資源中心的情況下，國家治理能力的提升在很大程度上就基于國家能夠?qū)ι鐣F(xiàn)實(shí)作出客觀判斷并選擇正確的治理方式。正因如此，我國以憲法為核心的法治路徑替代了原先“文件治理”和“法律治理”的“雙軌制”路徑，進(jìn)一步明確了財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，將財(cái)政預(yù)算改革與國家治理密切聯(lián)系了起來?！罢?cái)政預(yù)算活動是以國家為主體的分配行為，預(yù)算在本質(zhì)上是以國家為主體的財(cái)富收支系統(tǒng)。預(yù)算涵蓋了稅收、支出、平衡、管理、政府間關(guān)系(轉(zhuǎn)移支付)等的各個環(huán)節(jié)的政府管理活動，預(yù)算的活動就是政府的活動，也體現(xiàn)著國家的治理過程和結(jié)果”[8]。揆諸于此，“一個國家的治理能力往往是通過預(yù)算能力表現(xiàn)出來”[9]，預(yù)算能力的高低相應(yīng)會決定國家治理能力的優(yōu)劣。而對于中國來說，預(yù)算能力一般從受托責(zé)任履行、透明度增強(qiáng)、績效性變革與民主參與有效四個維度來促進(jìn)國家治理能力提升，進(jìn)而影響國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。

具體而言：首先，國家的社會天然代表身份要求其全面履行代表民眾利益的責(zé)任，用所掌握的公共資源及時回應(yīng)民眾訴求，依靠預(yù)算支出的形式改進(jìn)公眾福利，以落實(shí)受托責(zé)任；其次，透明度作為受托責(zé)任關(guān)系的基石，自然需要充分運(yùn)用到管理公共事務(wù)中去，預(yù)算透明度的增加顯然既有利于提升預(yù)算能力，也有利于塑造政府形象，預(yù)算因此能夠切實(shí)成為一種制度控制方法；再次，國家治理能力的提升不僅意味著公共資源需要得到合法配置，還需要使其得到最優(yōu)配置，即以最小的成本滿足民眾需求；最后，有效的民主參與催生了公民直接參與決策的治理形式，在這一形式中，由廣泛預(yù)算參與所帶來的預(yù)算能力提升之于國家治理能力提升具有不可或缺性。總而言之，從多個維度中提升預(yù)算能力，將是國家治理能力得到提升的先決條件。

2. 國家治理現(xiàn)代化視角下預(yù)算法的雙重法律屬性

歷史與實(shí)踐反復(fù)證明，依法治國是國家治理現(xiàn)代化的重要保障。質(zhì)言之，國家治理現(xiàn)代化需要在憲法框架內(nèi)憑借依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政來實(shí)現(xiàn)，從而形成良法善治的基本格局。由此可見，依法治國和國家治理現(xiàn)代化間具備一致的奮斗目標(biāo)。而與此同時，法治作為國家財(cái)政管理的靈魂，預(yù)算法治自然就成為依法治國方略的內(nèi)在組成部分，預(yù)算法治思維也理應(yīng)在國家展開的預(yù)算實(shí)踐中得到落實(shí)。囿于我國根深蒂固的人治傳統(tǒng)，政府行為法治化明顯對整個社會的法治化具有綱舉目張的帶動作用，故而政府行為法治化就必須在持續(xù)推動中將以預(yù)算為核心的財(cái)政行為法治化當(dāng)作政府行為法治化的重點(diǎn)突破口。甚至可以這樣說，我國預(yù)算法治化的進(jìn)程在某種程度上能夠顯現(xiàn)出國家現(xiàn)代化的進(jìn)程。因此，法治前提下的預(yù)算在國家治理體系現(xiàn)代化中所扮演的角色無可替代，我國政府也從2013年開始通過著力控制行政成本以求預(yù)算法治化提速。毫無疑問，在整個預(yù)算法治化的提速過程中，預(yù)算法勢必發(fā)揮出舉足輕重的作用，這就使得有必要從國家治理現(xiàn)代化的視角對預(yù)算法的法律屬性加以審視，力爭讓預(yù)算與國家治理間的辯證關(guān)聯(lián)被更好闡明。

但令人遺憾的是，很多學(xué)者“在其研究成果中把預(yù)算法的法律屬性自動默認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法，并在經(jīng)濟(jì)法框架體系之下開展相應(yīng)的研究”[10]，這便造成預(yù)算法的法律屬性研究難言完整。探究預(yù)算法的基本內(nèi)涵，從現(xiàn)代國家治理角度觀察不難發(fā)現(xiàn)，預(yù)算法具有清晰可見的憲法和經(jīng)濟(jì)法二元法律屬性，顯然在一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中享有經(jīng)濟(jì)憲法的獨(dú)特地位?！柏?cái)政法是經(jīng)濟(jì)法與憲政的銜接，其本身即具憲政暨‘經(jīng)濟(jì)憲法’的性質(zhì)。國家的收支要由人民決定，這就將財(cái)政決策上升到憲政層面，其執(zhí)行層面和相應(yīng)的各種制度則主要屬于經(jīng)濟(jì)法范疇。而且，現(xiàn)代財(cái)政法與憲政具有共同的源頭，就是人民通過代議制決定國王如何征稅”[11]。申言之，倘若預(yù)算法的經(jīng)濟(jì)憲法地位無法得以明晰，那相關(guān)的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和調(diào)控制度也就很難實(shí)現(xiàn)法治化[12]。由此表明，預(yù)算法在國家治理現(xiàn)代化視角下，既具有憲法的法律屬性，也具有經(jīng)濟(jì)法的法律屬性。一方面，不僅西方國家的憲法發(fā)展長期與財(cái)稅危機(jī)中的預(yù)算問題緊密相連，我國的預(yù)算權(quán)分配問題也蘊(yùn)藏著濃厚的憲法色彩，乃至憲法歷史幾乎可被視為是現(xiàn)代預(yù)算制度的成立史和發(fā)展史[13]，其中不斷增強(qiáng)預(yù)算體系的協(xié)調(diào)性更是受到了普遍認(rèn)同[14]；一方面，根據(jù)《預(yù)算法》第1條規(guī)定，保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展是預(yù)算法制定的基本目標(biāo)，在這一點(diǎn)上預(yù)算法深切契合了經(jīng)濟(jì)法的經(jīng)濟(jì)社會功能，預(yù)算法具有經(jīng)濟(jì)法的法律屬性毋庸置疑，而規(guī)制性也貫穿于經(jīng)濟(jì)法和預(yù)算法當(dāng)中。

不過，需要指出的是，從國家治理現(xiàn)代化的角度進(jìn)行思考，預(yù)算法的雙重法律屬性并非互相對立，而是辯證統(tǒng)一，這種辯證統(tǒng)一的關(guān)系當(dāng)然根源于憲法與經(jīng)濟(jì)法在經(jīng)濟(jì)國家中的密切聯(lián)系。隨著國家經(jīng)濟(jì)職能的空前強(qiáng)化，更多的經(jīng)濟(jì)屬性自然被包含在了憲法中，這也為憲法與經(jīng)濟(jì)法的對話創(chuàng)造了條件，使二者的互動交融有了更為堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)背景，我國《憲法》第15條就是對經(jīng)濟(jì)法發(fā)展有重大影響的條文。而經(jīng)濟(jì)法也遠(yuǎn)不止于為落實(shí)經(jīng)濟(jì)憲法而存在[15]，其同樣有助于豐富憲法內(nèi)容并推動其發(fā)展。立法者在具體落實(shí)憲法時，會在原則的憲法規(guī)范與繁復(fù)的社會現(xiàn)實(shí)間反復(fù)衡量，將回應(yīng)社會現(xiàn)實(shí)當(dāng)作憲法解釋的方向，適當(dāng)?shù)亍耙詰椌头ā盵16]，重視部門法的固有學(xué)理和實(shí)踐現(xiàn)狀，以使憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實(shí)更加貼合。亦藉于此，從國家治理現(xiàn)代化視角探賾預(yù)算法的雙重法律屬性，必將會讓預(yù)算與國家治理的辯證關(guān)聯(lián)得到更進(jìn)一步的闡明。

三、預(yù)算治理的本質(zhì)闡發(fā)與關(guān)鍵抓手

預(yù)算治理由治理理念和現(xiàn)代預(yù)算所構(gòu)成。鑒于預(yù)算治理根植于國家治理的宏觀背景之下，公共性、民主性與規(guī)范性也就相應(yīng)鑄就了現(xiàn)代預(yù)算的應(yīng)有品性。其中，公共預(yù)算能夠產(chǎn)生善治的預(yù)算治理效果、民主預(yù)算能夠產(chǎn)生共治的預(yù)算治理效果、規(guī)范預(yù)算能夠產(chǎn)生法治的預(yù)算治理效果。所以，面對當(dāng)前確實(shí)存在的實(shí)際問題，我國在預(yù)算治理現(xiàn)代化的理路設(shè)計(jì)中理應(yīng)完成要素轉(zhuǎn)型，這顯然也是實(shí)現(xiàn)預(yù)算治理的本質(zhì)要求。當(dāng)然，為了使預(yù)算治理現(xiàn)代化能夠得到更好推進(jìn)，把預(yù)算績效管理當(dāng)作預(yù)算治理的關(guān)鍵抓手必將意義非凡，國家需要為此作出合理的頂層設(shè)計(jì)。

1. 預(yù)算治理的本質(zhì)闡發(fā)

預(yù)算治理根植于國家治理的宏觀背景之下，由治理理念和現(xiàn)代預(yù)算所構(gòu)成。曾經(jīng)的國家預(yù)算仿佛是封閉的傳統(tǒng)事務(wù)，但當(dāng)前的預(yù)算活動儼然沖破了孤立的暗箱，發(fā)展為一個聯(lián)動、透明的公共現(xiàn)象，現(xiàn)代預(yù)算也由此展現(xiàn)出了公共性、民主性與規(guī)范性的應(yīng)有品性。這樣的應(yīng)有品性既生動反映了現(xiàn)代預(yù)算制度是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的有力載體，同時也闡釋了現(xiàn)代預(yù)算的內(nèi)在價(jià)值導(dǎo)向和必然發(fā)展方向。具體來說：公共性體現(xiàn)了現(xiàn)代預(yù)算的目的性價(jià)值，是現(xiàn)代預(yù)算活動的行為基準(zhǔn)，公共預(yù)算通過提供市場本身無法供給而又確實(shí)需要的公共物品或服務(wù)，以產(chǎn)生善治的預(yù)算治理效果；民主性體現(xiàn)了現(xiàn)代預(yù)算的工具性價(jià)值，是實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算的前提，牽引著預(yù)算治理向前推進(jìn)，唯有合理設(shè)計(jì)民主預(yù)算的渠道，社會公共需求方能在共治中得到最優(yōu)滿足；規(guī)范性則體現(xiàn)了現(xiàn)代預(yù)算的表現(xiàn)方式，是現(xiàn)代預(yù)算制度建構(gòu)的基石，為預(yù)算法治的價(jià)值精髓所在，規(guī)范預(yù)算依托與公共預(yù)算、民主預(yù)算間的相互作用，在共同打造嚴(yán)密的銜接體系中不斷健全現(xiàn)代預(yù)算制度，最終使預(yù)算治理現(xiàn)代化能夠得到妥善實(shí)現(xiàn)。

據(jù)此可知，我國預(yù)算治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型無疑將會經(jīng)歷治理主體從一元向多元、治理客體從被動向主動、治理目標(biāo)從權(quán)力本位向權(quán)利本位、治理過程從神秘向透明、治理手段從命令向協(xié)商的方向轉(zhuǎn)變。細(xì)考之，徹底實(shí)現(xiàn)上述預(yù)算治理要素的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，則必須要“擴(kuò)展社會參與程度”[17]，轉(zhuǎn)換公民在預(yù)算治理中的身份[18]，把現(xiàn)代預(yù)算鍛造為公民社會治理政治國家之利器，并以此改變原先恣意化的預(yù)算形式、增加預(yù)算信息公開的透明度，從而夯實(shí)預(yù)算治理的正當(dāng)性與合理性基礎(chǔ)。但值得一提的是，我國人大的預(yù)算審核權(quán)力并不會與中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)決策形成沖突?！耙?yàn)辄h的重大決策需要通過人大組織的法律確認(rèn)，這樣才能完成‘政治決定’轉(zhuǎn)變?yōu)椤畤倚袨椤?。從法律意義上講，恰恰是人大的預(yù)算權(quán)力得到落實(shí)，才能保證預(yù)算的社會分配功能的合法性。人大的預(yù)算審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)力得到實(shí)現(xiàn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民意志才能在財(cái)政分配環(huán)節(jié)達(dá)成一致，也只有在這個階段，才能實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的相輔相成”[19]。

2. 預(yù)算治理的關(guān)鍵抓手

毋庸諱言的是，預(yù)算管理改革脈絡(luò)和預(yù)算管理現(xiàn)實(shí)困境共同促使預(yù)算管理向預(yù)算治理發(fā)展，民主預(yù)算和法治預(yù)算也成為其基本價(jià)值內(nèi)核與終極治理目標(biāo)，而預(yù)算績效管理則成為了預(yù)算治理觀念表達(dá)的重要實(shí)踐介質(zhì)。由于資源貢獻(xiàn)者和資源配置者相分離，民主治理自然能夠使預(yù)算最大程度趨向于真實(shí)反映并實(shí)際映射民眾訴求；而由于法治是國家財(cái)政管理的靈魂，將預(yù)算權(quán)力、預(yù)算行為與預(yù)算過程統(tǒng)一納入法治軌道也就無疑是預(yù)算法治的應(yīng)有之義。預(yù)算領(lǐng)域著名的“科伊之問”則把預(yù)算理性引入到了預(yù)算過程中，預(yù)算績效管理顯然為“科伊之問”提供了一種涵蓋價(jià)值、目標(biāo)、內(nèi)容與工具上的有效解釋。正因如此，“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化視角下的預(yù)算治理，有賴于根據(jù)國家關(guān)于預(yù)算績效管理的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局、全過程預(yù)算績效管理鏈條和全覆蓋預(yù)算績效管理體系”[20]。具言之，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要同步績效目標(biāo)設(shè)定；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，要動態(tài)監(jiān)控績效運(yùn)行；在結(jié)果評價(jià)環(huán)節(jié)，要多維評價(jià)因果關(guān)系。

客觀而言，預(yù)算績效管理內(nèi)在踐行著預(yù)算民主的價(jià)值追求，展現(xiàn)了決策者之間討價(jià)還價(jià)、互動妥協(xié)的博弈過程，有助于解決“好的游戲參與者一起玩的難題”[21]，有力扭轉(zhuǎn)了政府唱“獨(dú)角戲”的局面。近些年來，我國很多地方也都進(jìn)行了一系列創(chuàng)新實(shí)踐。其中，上海市南匯區(qū)(今浦東新區(qū))和浙江省溫嶺市所作出的探索顯然是典型例證。自2004年起，上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)便試水政府工程由代表決定立項(xiàng)的改革，該鎮(zhèn)實(shí)事工程項(xiàng)目建設(shè)采取工程立項(xiàng)由代表“點(diǎn)菜”、實(shí)施過程由代表監(jiān)督、建設(shè)結(jié)果由代表評估的做法；而浙江省溫嶺市所開展的民主懇談則大體經(jīng)歷了三個階段，第一階段是以溝通具體問題為主的對話型民主懇談，第二階段是以讓群眾參與公共事務(wù)決策管理為主的決策型民主懇談，第三階段是以對政府財(cái)政預(yù)算進(jìn)行參與和管理的參與式預(yù)算監(jiān)督民主懇談。由此可見，內(nèi)含參與式預(yù)算的預(yù)算績效管理在深切詮釋現(xiàn)代預(yù)算治理本質(zhì)的背景下明顯能夠成為其關(guān)鍵抓手，有利于尋求預(yù)算效率的最大化，為我國預(yù)算治理現(xiàn)代化的盡快實(shí)現(xiàn)也創(chuàng)造出了無限可能。

四、系統(tǒng)推進(jìn)預(yù)算治理現(xiàn)代化的核心理路

治理體系和治理能力對國家治理現(xiàn)代化建設(shè)而言有如車之雙輪，缺一不可，故而系統(tǒng)推進(jìn)預(yù)算治理現(xiàn)代化的核心理路應(yīng)當(dāng)是健全預(yù)算治理體系與提升預(yù)算治理能力。立足于預(yù)算治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的前瞻性視野，促進(jìn)預(yù)算治理體系漸趨完備與預(yù)算治理能力日益升級的前提顯然需要對二者進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)識，明晰預(yù)算治理體系與預(yù)算治理能力是一個有機(jī)整體。在對二者展開準(zhǔn)確認(rèn)識之后，為了滿足系統(tǒng)推進(jìn)預(yù)算治理現(xiàn)代化的需求，我國在未來必須一方面從預(yù)算法內(nèi)部、外部兩大系統(tǒng)加以重點(diǎn)突破，一方面逐步建構(gòu)起動態(tài)性預(yù)算問責(zé)機(jī)制并同時為預(yù)算權(quán)利人提供更廣泛的參與平臺。

1. 健全預(yù)算治理體系

事實(shí)上，完備的預(yù)算治理體系主要表現(xiàn)為預(yù)算法律規(guī)則的充分供給。“法律制度，在任何規(guī)定時間，都在產(chǎn)生新規(guī)則并改變舊規(guī)則的形式和內(nèi)容。”[22]所以，以預(yù)算法為研究基準(zhǔn)來探討健全預(yù)算治理體系的舉措就成為了能夠使預(yù)算治理體系實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的不二選擇，這也是系統(tǒng)推進(jìn)預(yù)算治理現(xiàn)代化的核心理路之一。過去的預(yù)算法更多地把國家機(jī)關(guān)內(nèi)部的預(yù)算關(guān)系及預(yù)算權(quán)力分配作為調(diào)整對象，以致于這種預(yù)算法律關(guān)系具有顯而易見的內(nèi)部組織性及上下管理性特征，其法律效果勢必局限在了國家機(jī)關(guān)內(nèi)部，從而只能對公民的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生間接性影響?？墒?，伴隨預(yù)算治理現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，預(yù)算法律關(guān)系也在隨之演變，這種對外封閉性、對內(nèi)階層性的邏輯架構(gòu)勢必會被由內(nèi)部性預(yù)算關(guān)系和外部性預(yù)算關(guān)系協(xié)同構(gòu)成的新型預(yù)算關(guān)系格局所替代，而這也將會對公民的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生直接影響。特別是在黨的十八屆三中全會上，不僅“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”等論斷被鮮明提出，改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度及建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等內(nèi)容也得到了清晰安排。

所以，按照預(yù)算法律效果內(nèi)、外部的分類，現(xiàn)代預(yù)算法可分為內(nèi)部預(yù)算法和外部預(yù)算法這兩大系統(tǒng)?！扒罢卟恢苯优c公民相關(guān)，只是指發(fā)生在國家內(nèi)部的預(yù)算治理關(guān)系，亦即內(nèi)部性的預(yù)算法律體系，承擔(dān)規(guī)范預(yù)算權(quán)力主體之間及其內(nèi)部關(guān)系的重任；后者直接與公民相關(guān)，主要指發(fā)生在國家外部的預(yù)算治理關(guān)系，亦即外部性的預(yù)算法律體系，承擔(dān)規(guī)范預(yù)算權(quán)利主體相互之間關(guān)系、預(yù)算權(quán)利主體與預(yù)算權(quán)力主體之間關(guān)系的重?fù)?dān)”[23]。由此可見，在我國推進(jìn)預(yù)算治理現(xiàn)代化的過程中，健全預(yù)算治理體系可從內(nèi)、外部兩方面予以協(xié)同打造。然而，政府占據(jù)過多的預(yù)算權(quán)力空間無疑是當(dāng)前我國預(yù)算領(lǐng)域的突出問題，這一問題自然也鉗制了我國從內(nèi)、外部協(xié)同打造新型預(yù)算治理體系。申言之，人大在預(yù)算治理中長期處于羸弱地位造成了我國無法形成政府與人大相互制衡的控權(quán)局面，這就使得預(yù)算法的控權(quán)性只會體現(xiàn)在政府自身的內(nèi)部監(jiān)督和上下約束上。因此，黨的十九大報(bào)告指出，“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。有鑒于此，如若想讓預(yù)算法肩負(fù)起控權(quán)法之重任，激活預(yù)算法的授權(quán)性基因、挖掘預(yù)算法的授權(quán)法依據(jù)就將顯得必不可少，如此方能凝聚更多社會力量以制約政府不合理使用預(yù)算的權(quán)力。

總而言之，預(yù)算法應(yīng)當(dāng)是控權(quán)與授權(quán)的雙性聯(lián)結(jié)體：在內(nèi)部不斷落實(shí)控權(quán)性，加大人大權(quán)力體系構(gòu)建力度；在外部逐漸放大授權(quán)性，擴(kuò)大公民所享有的預(yù)算權(quán)利賦予。未來我國預(yù)算法必須通過內(nèi)、外部控權(quán)與授權(quán)的雙向聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)整個預(yù)算共治結(jié)構(gòu)的動態(tài)平衡。不僅如此，為了更進(jìn)一步調(diào)整公共服務(wù)，我國預(yù)算治理體系還需要從保障和改善民生的角度出發(fā)加以健全，畢竟現(xiàn)代預(yù)算法已然具有調(diào)整公共服務(wù)的功能[24]。我國《預(yù)算法》在第6條也清楚規(guī)定，“一般公共預(yù)算是對以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)國家安全、維持國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算”。但這種規(guī)定顯然過于單薄，無法有效支持相關(guān)領(lǐng)域民生支出的增長訴求，有必要在以后的修改中適當(dāng)確認(rèn)重要民生支出在整個預(yù)算支出中的獨(dú)立性和優(yōu)先性。須知財(cái)權(quán)是為事權(quán)服務(wù)的，預(yù)算的最終目的也不是為了預(yù)算而預(yù)算，而是要看預(yù)算之事有無真實(shí)完成。所以，依托預(yù)算法內(nèi)、外部兩大系統(tǒng)的重點(diǎn)突破來健全預(yù)算治理體系將是我國系統(tǒng)推進(jìn)預(yù)算治理現(xiàn)代化的核心理路之一，這也是上承國計(jì)天緣、下接民生地氣的治國安邦之道。

2. 提升預(yù)算治理能力

國家治理能力既包含民間力量積極配合，又包含“常任文官”所展現(xiàn)的強(qiáng)大執(zhí)行力。因而，預(yù)算治理能力既包含運(yùn)算治理體系本身的運(yùn)行力，又包含預(yù)算法律關(guān)系主體對預(yù)算治理體系的執(zhí)行力。預(yù)算治理能力中的運(yùn)行力一般是指預(yù)算治理體系有效運(yùn)行與預(yù)算治理制度有效實(shí)施的能力，而預(yù)算治理能力中的執(zhí)行力則往往體現(xiàn)為適應(yīng)能力、協(xié)調(diào)能力與應(yīng)變能力。在黨的十九屆五中全會上，到2035年基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時間節(jié)點(diǎn)已然標(biāo)明，提升國家治理效能顯然是我國“十四五”時期所要完成的重點(diǎn)任務(wù)，這就使得提升預(yù)算治理能力的緊迫性自不待言。為此，必須在習(xí)近平法治思想的指引下，加緊從運(yùn)行力與執(zhí)行力兩方面提升預(yù)算治理能力。作為法治中國的航標(biāo)、“中國之治”的圭臬與奉法強(qiáng)國的指南，預(yù)算治理能力勢必應(yīng)當(dāng)按照其指明的方向進(jìn)行提升。

在習(xí)近平法治思想指引下，從運(yùn)行力方面提升預(yù)算治理能力自然需要通過提升預(yù)算問責(zé)能力來保障預(yù)算治理體系的有效運(yùn)行與預(yù)算治理制度的有效實(shí)施?？v觀歷史之前進(jìn)步伐，問責(zé)制明顯是《拿破侖法典》所確立的過失責(zé)任原則在當(dāng)代的高級進(jìn)化。(2)《拿破侖法典》確立了三大法律原則，即財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣、契約自由和過失責(zé)任，在后來的200余年中這三大法律原則受到了世界各地的廣泛推崇并逐漸上升為法治的基本原則。但經(jīng)過對我國近些年來的問責(zé)實(shí)踐展開探究，清晰可見問責(zé)制在我國大多會被強(qiáng)調(diào)為對違法責(zé)任的追究。而一出事就換人或者動輒對官員“一票否決”的邏輯卻難言合理、公平，極易挫傷官員的行為熱情，必將造成官員在碌碌無為中終日祈禱著任期內(nèi)不要發(fā)生重大差錯，這一點(diǎn)也給我國的預(yù)算問責(zé)能力敲響了警鐘。因此，真正的問責(zé)制應(yīng)當(dāng)是由角色擔(dān)當(dāng)、說明回應(yīng)與違法責(zé)任三部分組成，而不僅僅只有違法責(zé)任這部分內(nèi)容。質(zhì)言之，由角色擔(dān)當(dāng)、說明回應(yīng)與違法責(zé)任組成的“三段式”問責(zé)制才是我國動態(tài)性問責(zé)機(jī)制建構(gòu)的方向。而從我國修改后的《預(yù)算法》和修訂后的《條例》來看，動態(tài)性的預(yù)算問責(zé)機(jī)制顯然尚未建立，這就使得建構(gòu)動態(tài)性的預(yù)算問責(zé)機(jī)制并將其納入預(yù)算治理體系顯得至關(guān)重要。比如在這次突如其來的“新冠肺炎”疫情防控中，動態(tài)性預(yù)算問責(zé)機(jī)制的重要性無疑就得到了深刻彰顯。在疫情防控中，防疫抗疫的事務(wù)必然會有突破預(yù)算的，但這些事又不得不去做，預(yù)算治理體系的運(yùn)行力在當(dāng)時就理應(yīng)依靠動態(tài)性的預(yù)算問責(zé)機(jī)制加以保證。

而與此同時，“如果規(guī)則體系要有強(qiáng)制力，那么就必須有足夠的人們自愿遵守它。如果沒有出于自愿的合作，借以創(chuàng)造權(quán)威，就不可能樹立法律和政府的強(qiáng)制力?！盵25]所以，提升預(yù)算治理能力中的執(zhí)行力有賴于公私主體的聯(lián)合努力與治理主體的多元協(xié)商[26]。換言之，預(yù)算治理能力中的執(zhí)行力如果完全被框定在高密度預(yù)算規(guī)則體系的窒息環(huán)境下，勢必會造成純粹強(qiáng)調(diào)理性導(dǎo)向、技術(shù)把控與長官崇拜的思維模式，最后定將出現(xiàn)各方主體矛盾叢生的結(jié)果。有鑒于此，未來需要在預(yù)算領(lǐng)域貫徹以回應(yīng)型代替壓制性、以協(xié)商性代替管制性的思維模式[27]，在保障預(yù)算公權(quán)力合法行使的條件下為預(yù)算權(quán)利人提供更廣泛的參與平臺，以此增進(jìn)各方主體在預(yù)算共識、預(yù)算決策、預(yù)算結(jié)果中的認(rèn)同感和歸屬感，從而使預(yù)算治理能力得到較大幅度提升。