中國中醫(yī)藥政策變遷的階段歷程與演進(jìn)邏輯
——基于1949-2020年政策文本的實證研究

劉海英，董宇婧

(中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

中醫(yī)藥蘊含著中華民族數(shù)千年的健康養(yǎng)生理念和醫(yī)學(xué)實踐經(jīng)驗，是中華民族博大智慧的結(jié)晶，其對中華民族的繁榮發(fā)展和綿延永續(xù)發(fā)揮了重要作用。黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視中醫(yī)藥工作，中醫(yī)藥事業(yè)迎來了大好發(fā)展局面?？v觀建國以來中醫(yī)藥發(fā)展歷程，中醫(yī)藥政策在其中扮演了關(guān)鍵角色，尤其是當(dāng)前全球正處于新冠肺炎疫情常態(tài)化防治階段，中醫(yī)藥政策是推動構(gòu)建具有中國特色的中醫(yī)藥防疫體系和話語體系的主要力量。因此，探究中醫(yī)藥政策變遷的階段歷程與演進(jìn)邏輯既是對社會現(xiàn)實的回應(yīng)，亦是健康中國建設(shè)的題中之義。

中醫(yī)藥是基于我國傳統(tǒng)醫(yī)藥學(xué)和傳統(tǒng)文化整合而來，屬于我國特有名詞，因此中醫(yī)藥政策的相關(guān)研究主要在國內(nèi)，且聚焦于中醫(yī)藥政策變遷、中醫(yī)藥分支政策研究以及政策工具選擇等方面。具體有以下幾類：一是中醫(yī)藥政策變遷，即以中西醫(yī)關(guān)系或區(qū)域中醫(yī)藥政策發(fā)展為切入口對我國中醫(yī)藥政策變遷進(jìn)行定性描述[1-2]。二是中醫(yī)藥分支政策研究，包括中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策[3]、中醫(yī)藥醫(yī)療政策[4]、中醫(yī)藥健康服務(wù)政策[5]、中醫(yī)藥科技政策[6]以及中醫(yī)藥扶持政策[7]等，以我國中醫(yī)藥政策中的某個分支為研究對象，遵循制度分析路徑對其進(jìn)行歷史性描述，探究其變遷過程面臨的困境并提出政策建議。三是中醫(yī)藥政策工具的選擇，特別是近年來，隨著公共政策研究日臻成熟，政策工具分析方法逐漸向中醫(yī)藥政策研究領(lǐng)域滲透，如宋曉慶等[8]運用政策工具分析法對我國中醫(yī)藥相關(guān)政策的制定與執(zhí)行進(jìn)行了研究，認(rèn)為完善我國中醫(yī)藥政策需要調(diào)整政策工具組合方式，應(yīng)重視需求型政策工具的使用和環(huán)境型政策工具的調(diào)整，部分學(xué)者也基于政策工具對我國中醫(yī)藥健康服務(wù)政策和中醫(yī)藥師承教育政策進(jìn)行了分析[9-10]?？傮w而言，現(xiàn)有研究側(cè)重于政策解讀和政策梳理，即便運用文獻(xiàn)計量方法也大多局限于對單個中醫(yī)藥政策的全景式勾勒，或微觀層面政策工具組合的簡單觀測，而基于大樣本從國家層面梳理政策發(fā)展脈絡(luò)、探究政策演進(jìn)邏輯，并獲得客觀結(jié)論的研究并不多。

因此，本研究基于新中國成立以來國家級中醫(yī)藥政策文本的搜集，借助詞頻分析、共詞分析和聚類分析等文本計量方法對政策文本進(jìn)行深入挖掘，以政策主體、政策議題和政策手段為切入點，結(jié)合政策內(nèi)容分階段梳理國家中醫(yī)藥政策聚焦點，嘗試勾勒新中國成立以來我國中醫(yī)藥政策發(fā)展脈絡(luò)與演進(jìn)邏輯，以期為中醫(yī)藥政策的傳承與創(chuàng)新提供參考。

1 研究設(shè)計

1.1 樣本數(shù)據(jù)選擇

本文通過中醫(yī)藥通史著作、中醫(yī)工作文件匯編、北大法寶數(shù)據(jù)庫、中央人民政府門戶網(wǎng)站、國家中醫(yī)藥管理局以及相關(guān)部門官方網(wǎng)站等多渠道收集了新中國成立以來國家級中醫(yī)藥政策文本，包括法律、法規(guī)、條例和實施辦法等，檢索時間為1949年10月-2020年12月，排除針對性不強的相關(guān)文件，共收集整理政策文本76份。

1.2 研究方法

首先，以詞頻分析法凸顯政策的聚焦點。本文運用Python編程中的jieba分詞功能和Word cloud詞云圖功能，通過代碼編寫對收集到的政策文本進(jìn)行了分詞處理、停詞處理及詞頻統(tǒng)計，并依據(jù)詞頻結(jié)果繪制詞云圖，直觀凸顯時間序列視角下我國中醫(yī)藥政策的核心內(nèi)容。

其次，在確定我國中醫(yī)藥政策高頻主題詞的基礎(chǔ)上，構(gòu)建共詞矩陣并運用SPSS 20.0軟件對其進(jìn)行聚類分析。借助聚類圖清晰展現(xiàn)新中國成立以來我國中醫(yī)藥政策的政策議題、政策目標(biāo)和政策手段，為分析中醫(yī)藥政策的歷史變遷和演化邏輯提供基于實證分析的事實依據(jù)[11]。

2 中國中醫(yī)藥政策變遷階段歷程實證研究

新中國成立以來，國家級中醫(yī)藥政策引領(lǐng)了我國中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展歷程。其中具有代表性的是1950年、1986年、2003年和2019年中共中央出臺的系列中醫(yī)藥政策，成為推動我國中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性文件：1950年，第一屆全國衛(wèi)生會議將“團結(jié)中西醫(yī)”列為我國衛(wèi)生工作方針之一，自此我國中醫(yī)工作開啟了發(fā)展探索的征途；1986年，國務(wù)院組建國家中醫(yī)管理局，結(jié)束了建國后中醫(yī)工作碎片化局面，中醫(yī)藥發(fā)展走向常規(guī)建制化時期；2003年，《中華人民共和國中醫(yī)藥條例》出臺，首次以條例的形式對中醫(yī)藥發(fā)展進(jìn)行了規(guī)劃，加之非典疫情的推動，我國中醫(yī)藥迎來了全面發(fā)展時期；2019年，中共中央、國務(wù)院頒布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》，將中醫(yī)藥的傳承與創(chuàng)新提到重要位置，加之2020年中醫(yī)藥防治方案在疫情防控中功不可沒，中醫(yī)藥發(fā)展進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展時期。本研究按照上述4個時間節(jié)點將中醫(yī)藥政策變遷劃分為4個階段，即中醫(yī)科學(xué)發(fā)展探索時期(1949-1985年)、中醫(yī)藥發(fā)展建制化時期(1986-2002年)、中醫(yī)藥全面發(fā)展時期(2003-2018年)和中醫(yī)藥創(chuàng)新發(fā)展時期(2019年至今)。見表1。

表1 1949-2020年國家標(biāo)志性中醫(yī)藥政策

2.1 中醫(yī)科學(xué)發(fā)展探索時期：1949-1985年

新中國成立初期，黨和國家針對中醫(yī)工作百廢俱興的局面制定了一系列方針政策，但由于受到“唯有西醫(yī)才是科學(xué)、才能治病”社會思潮的影響，我國中醫(yī)藥政策在該階段經(jīng)歷了曲折探索。1949-1985年，國家級文件僅有7份，高頻主題詞如表2所示。從詞頻分析結(jié)果看，除各階段通用主題詞外，政策文本高頻詞主要體現(xiàn)為“中醫(yī)”“民族”“結(jié)合”“中西醫(yī)”“科研”“科學(xué)”“西醫(yī)”等。在詞頻統(tǒng)計的基礎(chǔ)上繪制了本階段政策文本的詞云圖(見圖1)與共詞聚類圖(見圖2)，通過分析可以得出以下結(jié)論。

圖1 1949-1985年國家中醫(yī)藥政策詞云

圖2 1949-1985年國家中醫(yī)藥政策共詞聚類

表2 新中國成立以來國家級中醫(yī)藥政策文件高頻主題詞

續(xù)表2

(1)1949年至1985年，中醫(yī)藥政策發(fā)文主體是國家衛(wèi)生部，其下設(shè)的中醫(yī)科(1954年擴大為中醫(yī)司)承擔(dān)著全國的中醫(yī)衛(wèi)生工作[12]，由于當(dāng)時管理體制不健全，該階段中醫(yī)藥政策數(shù)量較少，政策內(nèi)容相關(guān)性有限，政策的連續(xù)性和銜接性較低。同時中醫(yī)藥政策呈現(xiàn)出國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)一組織和以問題為導(dǎo)向的階段性特征。

(2)至1985年，我國中醫(yī)藥政策議題主要聚焦于中西醫(yī)關(guān)系與中醫(yī)發(fā)展兩個層面，在引導(dǎo)中西醫(yī)關(guān)系的同時強調(diào)中醫(yī)事業(yè)和中醫(yī)教育的壯大與發(fā)展。首先，在中西醫(yī)之爭背景下中醫(yī)政策經(jīng)歷了曲折發(fā)展。新中國成立初期，廣泛存在的歧視中醫(yī)思想使得中醫(yī)陷入全面西醫(yī)化局面，導(dǎo)致中醫(yī)發(fā)展緩慢。隨著中西醫(yī)矛盾的頻發(fā)以及黨中央對中醫(yī)問題認(rèn)識的深化，及時糾正了中醫(yī)科學(xué)化政策的執(zhí)行偏差，于1954年確立西醫(yī)學(xué)習(xí)中醫(yī)的政策導(dǎo)向。隨后又在1978年確立了“中西醫(yī)結(jié)合”的衛(wèi)生工作方針，為中西醫(yī)關(guān)系良性互動提供了政策平臺[13]。由此可見，國家中醫(yī)藥政策對中西醫(yī)關(guān)系的發(fā)展起著決定性作用。其次，在中西醫(yī)結(jié)合的方針下通過加強教育和科研工作提升我國中醫(yī)水平，發(fā)揚和繼承我國民族醫(yī)藥學(xué)。

(3)本階段中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展主要依靠國家領(lǐng)導(dǎo)和政府管理等行政手段，而法律手段、經(jīng)濟手段和宣傳教育手段的運用明顯不足[14]，由于多主體政策網(wǎng)絡(luò)尚未形成，政策手段遵循了計劃經(jīng)濟時期形成的政府通過計劃手段和行政命令配置社會資源的路徑依賴。

2.2 中醫(yī)建制化發(fā)展時期：1986-2002年

1986年國家中醫(yī)管理局成立，全面承擔(dān)起國家中醫(yī)藥事業(yè)建設(shè)工作，我國中醫(yī)藥發(fā)展進(jìn)入建制化時期。該階段國家出臺政策文件共6份，年平均政策數(shù)量有所提升，但總政策數(shù)量仍然呈低位狀態(tài)。詞頻統(tǒng)計結(jié)果顯示，該階段高頻詞主要有：“中藥”“保護”“品種”“醫(yī)院”“技術(shù)”“企業(yè)”和“監(jiān)督”等(見表2)。結(jié)合主題詞共現(xiàn)情況(見圖3)及聚類分析(見圖4)可以得出以下結(jié)論。

圖3 1986-2002年國家中醫(yī)藥政策詞云

圖4 1986-2002年國家中醫(yī)藥政策共詞聚類

(1)這一時期，我國中醫(yī)藥政策發(fā)文主體明顯增多，呈現(xiàn)出以國務(wù)院為核心，國家中醫(yī)藥管理局、衛(wèi)生部等多部門共同參與的特征。此外，企業(yè)、醫(yī)院等主題詞的出現(xiàn)表明非政府部門逐漸進(jìn)入我國中醫(yī)藥政策體系，決策體制不再限于政府這一單一主體，增加了社會力量，政策主體多元化趨勢開始顯現(xiàn)。

(2)政策議題發(fā)生了明顯分化，不再停留于中西醫(yī)之爭和中醫(yī)發(fā)展，而將中藥發(fā)展也納入了政策范圍，奠定了中醫(yī)藥并駕齊驅(qū)的基礎(chǔ)。首先，在促進(jìn)中醫(yī)發(fā)展層面：一方面，通過設(shè)立管理機構(gòu)和調(diào)整衛(wèi)生工作方針，強調(diào)重視中醫(yī)的獨立地位和發(fā)展規(guī)律，主動邁出構(gòu)建中醫(yī)管理體系的第一步；另一方面，以中醫(yī)醫(yī)療體系建設(shè)和中醫(yī)繼承工作為切入點，著力推動中醫(yī)事業(yè)的傳承與發(fā)展。其次，中醫(yī)藥在政策層面初步實現(xiàn)一體化，中藥現(xiàn)代化發(fā)展與中藥品種保護成為新的政策取向。具體表現(xiàn)在：一是國務(wù)院于1988年將國家中醫(yī)管理局更名為國家中醫(yī)藥管理局，中醫(yī)藥首次在管理層面成為有機整體；二是國家對中藥品種保護做出規(guī)定且著力推動中藥現(xiàn)代化發(fā)展，強調(diào)以科技為動力，以企業(yè)為主體，以市場為導(dǎo)向，以政策為保障，構(gòu)建國家中藥創(chuàng)新體系，形成具有市場競爭優(yōu)勢的現(xiàn)代中藥產(chǎn)業(yè)。

(3)政策手段仍然是以管理和監(jiān)督等行政手段為主導(dǎo)，法律手段、經(jīng)濟手段和宣傳教育手段的作用并不突出。但“標(biāo)準(zhǔn)”“管理”“質(zhì)量”和“監(jiān)督”等詞頻頻出現(xiàn)，表明我國開始重視中醫(yī)藥發(fā)展的系統(tǒng)管理和方向規(guī)劃，政策制定的目的性和前瞻性態(tài)勢顯現(xiàn)，構(gòu)建中醫(yī)藥管理體系已進(jìn)入政策議程。

2.3 中醫(yī)藥全面發(fā)展時期：2003-2018年

2002年，非典型肺炎大范圍爆發(fā)是對我國醫(yī)藥衛(wèi)生體系的嚴(yán)峻考驗，事實證明以西醫(yī)為主的醫(yī)療衛(wèi)生體系難以應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，國家對于中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的關(guān)注度持續(xù)升高。至2019年，國家發(fā)布政策文件32份，中醫(yī)藥全面發(fā)展成為政策焦點，扶持和促進(jìn)是該階段政策的主旋律。詞頻統(tǒng)計結(jié)果顯示，本階段高頻詞有“中醫(yī)藥”“服務(wù)”“建設(shè)”“文化”“健康”“醫(yī)療”“標(biāo)準(zhǔn)”和“人才”等(見表2)，結(jié)合詞云圖(見圖5)與主題詞聚類分析(見圖6)可得出以下結(jié)論。

圖5 2003-2018年國家中醫(yī)藥政策詞云

圖6 2003-2018年國家中醫(yī)藥政策共詞聚類

(1)國家中醫(yī)藥管理局成為主要發(fā)文機關(guān)，形成以國務(wù)院為主導(dǎo)，國家中醫(yī)藥管理局為核心，國務(wù)院組成部門、國務(wù)院部委管理的國家局、國務(wù)院直屬機構(gòu)和國務(wù)院直屬事業(yè)單位為支撐的決策機制，直接參與中醫(yī)藥政策發(fā)文的機關(guān)多達(dá)23個。我國中醫(yī)藥政策體系日臻完善，多元主體參與態(tài)勢逐漸明朗，且專家和社會公眾不再是中醫(yī)藥政策的旁觀者，而逐漸成為參與決策過程的行動主體，我國中醫(yī)藥政策網(wǎng)絡(luò)將由單一主導(dǎo)走向多極發(fā)展。

(2)由于“非典”的影響，中醫(yī)藥政策數(shù)量增加，政策議題趨于精準(zhǔn)化和全面化。與前兩階段相比，我國中醫(yī)藥政策在實現(xiàn)中醫(yī)藥一體化發(fā)展的基礎(chǔ)上開始關(guān)注中醫(yī)藥軟硬實力的全面發(fā)展。一方面，通過科技創(chuàng)新、文化建設(shè)和人才培養(yǎng)切實提升中醫(yī)藥軟實力：強調(diào)以科技為動力促進(jìn)中醫(yī)藥現(xiàn)代化，并將中醫(yī)藥文化建設(shè)納入國家文化發(fā)展規(guī)劃，以機構(gòu)文化建設(shè)為切入口提升其凝聚力和影響力，以人才培養(yǎng)為載體夯實中醫(yī)藥傳承基礎(chǔ)。另一方面，以中醫(yī)藥健康服務(wù)體系建設(shè)為支撐，打造我國中醫(yī)藥硬核品牌：建立以中醫(yī)院為主導(dǎo)、中醫(yī)服務(wù)機構(gòu)為支撐的中醫(yī)藥醫(yī)療服務(wù)體系，持續(xù)推進(jìn)“治未病”預(yù)防保健服務(wù)體系建設(shè)，充分發(fā)揮中醫(yī)藥防治的雙重優(yōu)勢。

(3)法律手段、經(jīng)濟手段和宣傳教育手段的作用開始顯現(xiàn)。2016年，《中華人民共和國中醫(yī)藥法》施行，我國開始以法律手段保障和促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展。經(jīng)濟手段也持續(xù)發(fā)揮作用，具體表現(xiàn)為強調(diào)市場化導(dǎo)向和具有經(jīng)濟職能的政府部門持續(xù)參與決策過程并配合政策執(zhí)行。而中醫(yī)藥文化建設(shè)的全面開展則表明宣傳教育手段在提升我國中醫(yī)藥軟實力進(jìn)程中作用重要。

2.4 中醫(yī)藥創(chuàng)新發(fā)展時期：2019年至今

2019年，國務(wù)院發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》，強調(diào)傳承創(chuàng)新發(fā)展中醫(yī)藥是新時代中國特色社會主義事業(yè)的重要內(nèi)容。新冠肺炎疫情也促使人們對醫(yī)學(xué)模式、就醫(yī)選擇和養(yǎng)生治未病等重新審視，促使我國政府對中醫(yī)藥事業(yè)的未來發(fā)展再定位。至2020年12月底，國家出臺政策文件共計29份，年平均發(fā)文量攀至高峰。詞頻統(tǒng)計結(jié)果顯示，高頻詞有“醫(yī)院”“醫(yī)療”“基地”“宣傳”“器械”“疫情”和“能力”等(見表2)，結(jié)合詞云圖(見圖7)和聚類結(jié)果(見圖8)可發(fā)現(xiàn)，由于新冠肺炎疫情的影響，政策聚焦于中醫(yī)藥事業(yè)常規(guī)建設(shè)和中醫(yī)藥傳染病防治，傳承和創(chuàng)新成為該階段政策的主旋律。

圖7 2019-2020年國家中醫(yī)藥政策詞云

圖8 2019-2020年國家中醫(yī)藥政策共詞聚類

(1)中醫(yī)藥政策決策機制基本穩(wěn)定，國家中醫(yī)藥管理局仍然是核心發(fā)文機關(guān)，且越來越多的專項行動部門(如扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、教育部門等)逐漸參與到?jīng)Q策過程。協(xié)同發(fā)展政策理念已成為中醫(yī)藥政策的核心理念，多元化發(fā)展也成為中醫(yī)藥政策網(wǎng)絡(luò)中政策主體的演化方向。

(2)2019-2020年，我國中醫(yī)藥政策議題開始注重中醫(yī)藥功能挖掘。一方面，在延續(xù)上階段政策的基礎(chǔ)上推動中醫(yī)藥事業(yè)常規(guī)建設(shè)：繼續(xù)圍繞中醫(yī)藥服務(wù)下沉基層、中醫(yī)藥出口、器械創(chuàng)新和文化建設(shè)等全面提升“中國服務(wù)”的國際影響力和品牌競爭力，并在精準(zhǔn)扶貧政策引導(dǎo)下，將中醫(yī)藥扶貧助力健康扶貧也作為常規(guī)建設(shè)的一部分。另一方面，在新冠肺炎疫情沖擊下，中醫(yī)藥防治傳染病推動了中醫(yī)藥創(chuàng)新應(yīng)用，以建立中西醫(yī)協(xié)作機制為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮中西醫(yī)結(jié)合救治作用，以制定中醫(yī)藥防治方案為載體彰顯中醫(yī)藥醫(yī)療優(yōu)勢?？傊撾A段政策關(guān)注點清晰明確，政策的連續(xù)性和銜接性突出，政策制定的目標(biāo)性和前瞻性也更加明顯。

(3)該階段政策目標(biāo)清晰，政策手段的組合也靈活多樣。一方面，在《中華人民共和國中醫(yī)藥法》頒布后，以各項辦法、方案和指導(dǎo)意見為載體對其實施提供支撐，呈現(xiàn)出以法律手段為核心，多種政策手段支持、保障的趨勢。另一方面，“宣傳”“教育”“文化”等主題詞的凸顯表明，在我國中醫(yī)藥政策領(lǐng)域中，宣傳教育手段運用愈加成熟，我國正在建立更柔性且更適合當(dāng)下社會環(huán)境的中醫(yī)藥政策體系。

3 中國中醫(yī)藥政策變遷的演進(jìn)邏輯

不同階段的中醫(yī)藥政策文件承載了我國中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展理念與主要特征，系統(tǒng)分析政策文件，可以探究我國中醫(yī)藥政策變遷的演進(jìn)邏輯。為此，本研究借鑒公共政策分析框架分析我國中醫(yī)藥政策變遷脈絡(luò)，從政策主體、政策議題和政策手段3方面剖析其演進(jìn)邏輯。

3.1 政策主體：由權(quán)威主導(dǎo)走向多元協(xié)同

新中國成立以來，我國中醫(yī)藥政策主體實現(xiàn)了從權(quán)威主導(dǎo)到多元協(xié)同的轉(zhuǎn)變[15]。新中國成立初期，中醫(yī)藥政策主體是以國家衛(wèi)生部為核心的一元化結(jié)構(gòu)，決策權(quán)力高度集中，政策文件對政府以外的社會力量基本未提及。隨著政策議題的深化與中醫(yī)藥管理問題的顯現(xiàn)，1988年成立了國家中醫(yī)藥管理局，以國務(wù)院為主導(dǎo)，國家中醫(yī)藥管理局為核心的多主體參與發(fā)文機制基本形成。2003年以后，國務(wù)院相關(guān)機構(gòu)、專家、公眾等紛紛參與到?jīng)Q策過程，形成了多元協(xié)同的決策機制。2019年至今，我國中醫(yī)藥政策主體結(jié)構(gòu)基本趨于穩(wěn)定，決策主體多元，政府對其他主體的重視程度有所提升，但決策權(quán)力是否走向均衡還需進(jìn)一步探討。

3.2 政策議題：由穩(wěn)定發(fā)展走向深化創(chuàng)新

按時間序列對新中國成立以來我國中醫(yī)藥政策議題的變遷軌跡進(jìn)行剖析(見圖9)，發(fā)現(xiàn)我國中醫(yī)藥政策議題遵循“穩(wěn)定發(fā)展-深化創(chuàng)新”的變遷邏輯，具體經(jīng)歷了由中西醫(yī)關(guān)系至中醫(yī)、中藥分離化發(fā)展，最終落腳于中醫(yī)藥一體化創(chuàng)新發(fā)展的變化過程。

圖9 新中國成立以來我國中醫(yī)藥政策議題演化路徑

首先，中西醫(yī)關(guān)系始終是政策關(guān)注點之一，我國中醫(yī)藥政策在引導(dǎo)中西醫(yī)關(guān)系層面樹立了正確方向，為中醫(yī)藥發(fā)展提供了穩(wěn)定的政策環(huán)境。其次，中醫(yī)、中藥分離化發(fā)展是中醫(yī)藥政策精準(zhǔn)銜接的過渡階段。在中醫(yī)發(fā)展階段，科研教育和中醫(yī)院建設(shè)等政策內(nèi)容為中醫(yī)藥事業(yè)常規(guī)建設(shè)奠定基礎(chǔ)，但該階段的政策議題籠統(tǒng)，加之中醫(yī)事業(yè)管理處于碎片化狀態(tài)，導(dǎo)致中醫(yī)藥發(fā)展陷入停滯局面。在中藥發(fā)展層面，政策議題指向中藥管理及其現(xiàn)代化，推動了中藥事業(yè)發(fā)展，但將中藥、中醫(yī)分離管理使得中醫(yī)藥發(fā)展存在脫節(jié)現(xiàn)象和管理混亂問題，因此，中醫(yī)藥一體化發(fā)展逐漸成為政策焦點。最后，在中醫(yī)藥一體化發(fā)展政策下，政策議題由穩(wěn)定發(fā)展走向深化創(chuàng)新。一方面，政策在人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新、健康服務(wù)體系建設(shè)和文化建設(shè)等方面一脈相承，并逐漸與新發(fā)展需求融合，形成穩(wěn)定的中醫(yī)藥事業(yè)常規(guī)建設(shè)體系和中醫(yī)藥國際化發(fā)展路徑。另一方面，中醫(yī)藥扶貧、中醫(yī)藥疫情防治等政策取向表明，我國中醫(yī)藥政策開始注重中醫(yī)藥事業(yè)功能性挖掘，在推動其獨立發(fā)展的同時，開始強調(diào)中醫(yī)藥創(chuàng)新應(yīng)用。

3.3 政策手段：由刻板順延走向靈活多元

新中國成立初期，在計劃經(jīng)濟影響下，政府依賴行政手段制定和執(zhí)行中醫(yī)藥政策，且遵循以問題為導(dǎo)向的政策理念，制定中醫(yī)藥政策時的行動邏輯呈現(xiàn)出根據(jù)管理經(jīng)驗對問題做出被動回應(yīng)的特征，因而管理和領(lǐng)導(dǎo)等行政手段運用較多。隨著政策主體走向多元和政策議題前瞻性凸顯，政策手段的運用開始向靈活多元轉(zhuǎn)變，法律手段、經(jīng)濟手段和宣傳教育手段的作用開始顯現(xiàn)。目前，我國中醫(yī)藥政策手段已呈現(xiàn)出以法律手段為核心，多種政策手段靈活運用的趨勢，基本實現(xiàn)了由刻板順延走向靈活多元。

4 結(jié)論與建議

根據(jù)文本分析結(jié)果，我國中醫(yī)藥政策經(jīng)歷了4個發(fā)展階段，即1949-1985年的科學(xué)發(fā)展探索時期、1986-2002年的建制化發(fā)展時期、2003-2018年的全面發(fā)展時期以及2019年至今的創(chuàng)新發(fā)展時期。通過公共政策分析視角對各階段的政策特點分析發(fā)現(xiàn)，我國中醫(yī)藥政策主體實現(xiàn)了從權(quán)威主導(dǎo)向多元協(xié)同轉(zhuǎn)變；政策議題由穩(wěn)定發(fā)展走向深化創(chuàng)新；政策手段從初期的刻板順延發(fā)展為當(dāng)今的靈活多元。

在后疫情時代，構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體，加強全球公共衛(wèi)生治理將成為世界各國的共識，在此背景下，將中醫(yī)藥列入突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控體系、構(gòu)建“世界性”中醫(yī)藥主流醫(yī)療體系，推動中醫(yī)藥國際化等現(xiàn)實問題成為我國中醫(yī)藥政策體系的新挑戰(zhàn)。因此，首先，中醫(yī)藥政策需跳出“被動回應(yīng)”和“情景倒逼”困局，提升其預(yù)見性和前瞻性。一是政策制定需發(fā)揮集體智慧，在決策權(quán)力合理劃分的基礎(chǔ)上調(diào)動企業(yè)和社會公眾的參與積極性，充分發(fā)揮多元主體力量，增強政策主體對中醫(yī)藥問題的感知能力，及時、主動做出回應(yīng)。二是制定政策需提升對社會環(huán)境和政策實施效果的預(yù)判能力，根據(jù)變化和效果預(yù)期及時調(diào)整政策議題，使其盡可能與社會需求匹配，突出政策的前瞻性和預(yù)見性。

其次，靈活運用多種政策手段并促進(jìn)其協(xié)同互動。在依法治國和國家治理現(xiàn)代化背景下，各個領(lǐng)域的公共政策均開始調(diào)整政策手段的運用模式，由行政主導(dǎo)向多元互動轉(zhuǎn)變。我國中醫(yī)藥政策也顯現(xiàn)出多種政策手段靈活運用的趨勢，但與其他公共政策相比仍有改進(jìn)空間。今后，法律、行政、經(jīng)濟和宣傳教育多手段靈活組合，協(xié)同互動發(fā)揮其最大功能應(yīng)成為中醫(yī)藥政策變遷與演進(jìn)的總體特征。