中美公立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)比較
——基于加州大學(xué)和A大學(xué)的分析

劉 虹, 王 夢(mèng)

(1.復(fù)旦大學(xué) 發(fā)展研究院, 上海 200433; 2.上海理工大學(xué) 管理學(xué)院, 上海 200093)

組織結(jié)構(gòu)為滿足組織功能而生,結(jié)構(gòu)一旦建構(gòu)就會(huì)對(duì)組織功能和績(jī)效產(chǎn)生重要影響。大學(xué)是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng),是否擁有好的治理結(jié)構(gòu)對(duì)實(shí)現(xiàn)大學(xué)的功能有重要影響。大學(xué)治理本質(zhì)上是一種在多元化的變動(dòng)社會(huì)中重建平衡的重要機(jī)制,從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來看,關(guān)注的是大學(xué)內(nèi)部各利益主體之間權(quán)力關(guān)系的平衡。作為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中最重要的內(nèi)容,完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵在于建立一系列基于大學(xué)使命的權(quán)力配置和利益平衡機(jī)制[1]。

中國(guó)公立大學(xué)歷經(jīng)三十余年的改革發(fā)展,內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有所完善,但依然有諸多掣肘。美國(guó)公立大學(xué)擁有相對(duì)成熟和完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體系,雖然中美之間有諸多差異,但大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織在功能和結(jié)構(gòu)上具有共性,因此美國(guó)大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)依然可以借鑒。大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的影響因素很多,但權(quán)力配置和利益訴求是其中最直接、本質(zhì)的因素[2]?；诖?本文以美國(guó)加州大學(xué)和中國(guó)某公立985院校A大學(xué)為例,從體現(xiàn)權(quán)力橫向配置的共同治理結(jié)構(gòu)和體現(xiàn)權(quán)力縱向配置的校院關(guān)系結(jié)構(gòu)出發(fā),對(duì)中美公立大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行對(duì)比,在比較分析中探索我國(guó)公立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善之路。

一、大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)基本闡釋

大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)最重要的組成部分,其完善程度直接制約大學(xué)治理能力的高低。對(duì)美國(guó)高等教育而言,大學(xué)治理并不是一個(gè)新名詞,這一概念最早產(chǎn)生于美國(guó),隨后被歐美學(xué)者們?cè)谘芯恐蓄l繁使用[3],美國(guó)學(xué)者科爾森(John.J.Corson)的《大學(xué)和學(xué)院的治理》一書被認(rèn)為是最早對(duì)大學(xué)治理進(jìn)行系統(tǒng)研究的專著[4]。但對(duì)中國(guó)高等教育而言,大學(xué)治理卻是一個(gè)新名詞,是高等教育現(xiàn)代化發(fā)展的產(chǎn)物,也是傳統(tǒng)高等教育管理模式變革的產(chǎn)物。從管理到治理的變化,是一種價(jià)值理念的革新,因?yàn)橹卫硪馕吨鴻?quán)力主體的多元化,以及不同權(quán)力主體之間在集體行動(dòng)時(shí)所存在的相互依賴和相互制約。因而,當(dāng)中國(guó)的高等教育從管理走向治理的時(shí)候,大學(xué)的一個(gè)重要變化體現(xiàn)為權(quán)力配置逐漸由集權(quán)走向分權(quán)。分權(quán)一方面體現(xiàn)在權(quán)力在行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力等不同類型主體之間的重新分配,另一方面體現(xiàn)在權(quán)力在學(xué)校和院系等不同層級(jí)主體間由上而下的授權(quán)。

大學(xué)治理是為實(shí)現(xiàn)大學(xué)目標(biāo)而設(shè)計(jì)的一整套制度安排[5],本質(zhì)上是一種在多元化的變動(dòng)社會(huì)中重建力量平衡的重要機(jī)制,其結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為大學(xué)的組織構(gòu)架、關(guān)系框架及其權(quán)力規(guī)則。對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)而言,它在大學(xué)內(nèi)部治理過程中對(duì)利益相關(guān)者的權(quán)力行使和利益配置發(fā)揮著重要作用。以加州大學(xué)為例,加州州長(zhǎng)在1868年簽署法案賦予加州大學(xué)獨(dú)立自治權(quán)的同時(shí),設(shè)立董事會(huì)對(duì)整個(gè)大學(xué)進(jìn)行統(tǒng)一管理和控制。具體到大學(xué)內(nèi)部事務(wù)管理,如圖1所示,董事會(huì)任命校長(zhǎng)全權(quán)負(fù)責(zé)整個(gè)加州大學(xué)運(yùn)營(yíng),同時(shí)根據(jù)校長(zhǎng)提名和建議任命下屬10個(gè)分校的校長(zhǎng),分校校長(zhǎng)向董事會(huì)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé),同時(shí)全權(quán)負(fù)責(zé)分校所有事務(wù)。

圖1 加州大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)圖(1) 參考C.Judson King對(duì)加州大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的描述自行繪制。C.Judson king.The University of California:Creating,Nurturing,and Maintaining Academic Quality in a Public University Setting.Berkeley:Center for Studies in Higher Education,University of California,2018:237.Fig.1 Diagram of UC internal governance structure

與美國(guó)大學(xué)不同,中國(guó)大學(xué)實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,由圖2所示的A大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)圖可知,相比較加州大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)是董事會(huì)而言,A大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)是黨委(或下屬的常務(wù)委員會(huì),實(shí)際運(yùn)行中又往往演變?yōu)辄h政聯(lián)席會(huì)議),在涉及學(xué)校發(fā)展的戰(zhàn)略性、根本性問題的決策上,學(xué)校黨委承擔(dān)有重大的職責(zé)和最終的決策權(quán),以及重大決議執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)。其次,加州大學(xué)校長(zhǎng)由董事會(huì)任命后,以加州大學(xué)行政首腦的身份執(zhí)行董事會(huì)的各項(xiàng)決議,對(duì)大學(xué)各項(xiàng)事務(wù)管理和運(yùn)行擁有全部的權(quán)力;而A大學(xué)的黨委書記和校長(zhǎng)是大學(xué)事務(wù)管理的雙頭,校長(zhǎng)同時(shí)也是黨委副書記,兩者共同構(gòu)成了大學(xué)內(nèi)部權(quán)力核心。再者,加州大學(xué)在學(xué)校層面和分校層面均設(shè)置了學(xué)術(shù)委員會(huì)以及教務(wù)長(zhǎng),負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行管理,A大學(xué)沒有專門的學(xué)術(shù)事務(wù)管理主體。

圖2 A大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)圖(2)根據(jù)A大學(xué)網(wǎng)站公布的學(xué)校治理架構(gòu)資料自行繪制。Fig.2 Diagram of A university internal governance structure

二、共同治理結(jié)構(gòu)比較

公立大學(xué)是典型的利益相關(guān)者組織。盡管作為非營(yíng)利性組織沒有企業(yè)那樣明確的“股東”,但由于高等教育對(duì)個(gè)人、家庭、社會(huì)和國(guó)家所具有的意義,因此使得大學(xué)目標(biāo)和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)不僅和教師、學(xué)生等內(nèi)部成員的利益增進(jìn)直接相關(guān),和大學(xué)的出資者、捐贈(zèng)者、校友、學(xué)生家庭等外部成員的利益相關(guān),還和國(guó)家、和社會(huì)的整體發(fā)展相關(guān)。在大學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中,應(yīng)當(dāng)保障重要利益相關(guān)者的整體利益最大化,避免部分利益相關(guān)者壟斷對(duì)大學(xué)的控制,這就需要建立起一個(gè)權(quán)衡和兼顧各方利益相關(guān)者訴求的決策機(jī)制,形成一個(gè)科學(xué)的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),建立起一個(gè)共同治理(Shared Governance)的框架。

(一)美國(guó)大學(xué)的共同治理

共同治理的正式提出最早源于1966年美國(guó)高等教育領(lǐng)域三個(gè)協(xié)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《學(xué)院與大學(xué)治理聲明》[6],這份聲明從大學(xué)和學(xué)院教師的視角對(duì)共同治理進(jìn)行了界定,它認(rèn)為共同治理是“決策過程中基于教師和行政部門各自特長(zhǎng)的一種權(quán)力和責(zé)任的分工,是雙方共同工作的一種承諾”,董事會(huì)、校長(zhǎng)、行政人員、教師和學(xué)生都是共同治理的重要主體,實(shí)質(zhì)是對(duì)決策過程中不同主體最大化參與的一種平衡。在美國(guó)大學(xué)的法人——董事會(huì)制度之下,無論是公立大學(xué)還是私立大學(xué),其所有的法定權(quán)威均來自于董事會(huì),董事會(huì)和其他主體之間的關(guān)系是一種權(quán)力委托關(guān)系。共同治理意味著不同的利益相關(guān)主體都有參與學(xué)校決策的機(jī)會(huì),同時(shí)也意味著一項(xiàng)決策事務(wù)中不同的主體承擔(dān)的責(zé)任不同,特定的主體在特定的決策領(lǐng)域要承擔(dān)主要責(zé)任。

根據(jù)和大學(xué)之間利益連接程度和關(guān)系重要程度的不同,美國(guó)公立大學(xué)參與學(xué)校事務(wù)決策的主體主要包括學(xué)校董事會(huì)成員、大學(xué)校長(zhǎng)及其下屬行政成員、教師和學(xué)生。這些主體參與大學(xué)重要決策的方式主要有三種:一是在董事會(huì)中擔(dān)任董事,代表不同利益群體參與決策;二是參與董事會(huì)下設(shè)若干委員會(huì)的工作,影響決策;三是通過委員會(huì)提供的各種渠道對(duì)決策事務(wù)發(fā)表意見建議。美國(guó)公立大學(xué)的董事會(huì)通常設(shè)置有各類常設(shè)委員會(huì)分管不同領(lǐng)域的學(xué)校事務(wù),為董事會(huì)的決策提供建議。以加州大學(xué)為例,董事會(huì)下設(shè)六個(gè)常設(shè)委員會(huì):學(xué)術(shù)和學(xué)生事務(wù)委員會(huì)(負(fù)責(zé)教師和學(xué)生事務(wù)領(lǐng)域事務(wù))、合規(guī)與審計(jì)委員會(huì)(負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)、審計(jì)和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域事務(wù))、財(cái)務(wù)和資本戰(zhàn)略委員會(huì)(負(fù)責(zé)財(cái)政和金融、土地使用領(lǐng)域事務(wù))、治理和福利委員會(huì)(負(fù)責(zé)人員任命、薪酬福利領(lǐng)域事務(wù))、健康服務(wù)委員會(huì)(負(fù)責(zé)學(xué)校醫(yī)療系統(tǒng)和學(xué)生健康領(lǐng)域事務(wù))、公共參與和發(fā)展委員會(huì)(負(fù)責(zé)籌款以及利益相關(guān)者宣傳領(lǐng)域事務(wù))。不同委員會(huì)分工明確,各司其職,避免了事務(wù)交叉重疊或者相互推卸責(zé)任的可能性。

羅伯特·伯恩鮑姆(Robert Birnbaum)曾將大學(xué)治理描述為“平衡兩種不同的但都具有合法性的組織控制力和影響力的結(jié)構(gòu)和過程”,一種是“董事會(huì)和行政機(jī)構(gòu)擁有的基于法定的權(quán)力”,另一種是“教師擁有的以專業(yè)權(quán)力為基礎(chǔ)的權(quán)力”[7]。對(duì)加州大學(xué)而言,這種平衡就體現(xiàn)為學(xué)術(shù)委員會(huì)(Academic Senate)代表教師參與共同治理。約翰·道格拉斯(John Douglass)在論述加州大學(xué)共同治理時(shí)指出,學(xué)術(shù)委員會(huì)旨在“總體上指導(dǎo)大學(xué)的管理”[8]。加州大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)由董事會(huì)賦權(quán),對(duì)大學(xué)最為核心的學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行直接管理,具體包括決定學(xué)術(shù)領(lǐng)域政策、確定學(xué)生申請(qǐng)入學(xué)和學(xué)位授予的標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置課程及其標(biāo)準(zhǔn)、管理教師聘任、晉升和相關(guān)預(yù)算等(3)加州大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)設(shè)有學(xué)術(shù)委員會(huì)議會(huì),這是學(xué)術(shù)委員會(huì)的最高機(jī)構(gòu)。學(xué)術(shù)委員會(huì)議會(huì)下設(shè)學(xué)術(shù)委員會(huì)議會(huì)理事會(huì),其是學(xué)術(shù)委員會(huì)議會(huì)的事務(wù)執(zhí)行臂膀,在非立法事務(wù)上可以替代學(xué)術(shù)委員會(huì)議會(huì)行事,代表議會(huì)向校長(zhǎng)提出建議,同時(shí)有權(quán)力要求各分委員會(huì)就加州大學(xué)范圍內(nèi)的各類問題進(jìn)行調(diào)查并向?qū)W術(shù)委員會(huì)或?qū)W術(shù)委員會(huì)議會(huì)進(jìn)行匯報(bào),必要時(shí)還可設(shè)立特殊委員會(huì)。。加州大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)下設(shè)不同類型的分委員會(huì),管理總校層面不同領(lǐng)域的學(xué)術(shù)事務(wù)(4)加州大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)常設(shè)分委員會(huì)負(fù)責(zé)制定不同領(lǐng)域的學(xué)術(shù)政策,具體包括:學(xué)術(shù)自由、教師聘任、終身制、教師福利、科研政策、國(guó)際教育、學(xué)術(shù)交流、圖書館、規(guī)劃與預(yù)算、招生、平權(quán)、多元化、公平等。。同時(shí),10個(gè)分校各自設(shè)立自己的分校學(xué)術(shù)委員會(huì),分校學(xué)術(shù)委員會(huì)同樣按照學(xué)術(shù)事務(wù)領(lǐng)域下設(shè)不同的分委員會(huì),與總校層面類似,如圖3所示。

圖3 加州大學(xué)共同治理結(jié)構(gòu)圖(5)根據(jù)加州大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)網(wǎng)站信息自行繪制。Fig.3 Chart of UC common governance structure

(二)中國(guó)大學(xué)的共同治理

共同治理本質(zhì)上來說是一種決策權(quán)的共享。中國(guó)公立大學(xué)內(nèi)部治理遵循的是一種“類似于政府行政運(yùn)作的邏輯”,實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,決策權(quán)集中在領(lǐng)導(dǎo)層。在學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的關(guān)系中,行政權(quán)力占據(jù)主導(dǎo)[9]。從A大學(xué)的情況來看,教師、學(xué)生等對(duì)學(xué)校決策事務(wù)的參與度普遍較低,盡管有學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)等組織的存在,同時(shí)在《高等教育法》的相關(guān)條文中也對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)和教職工代表大會(huì)的職責(zé)進(jìn)行了較為明確的界定,但在實(shí)際過程中,這些組織在學(xué)校決策過程中發(fā)揮的作用比較有限,更多是作為咨詢機(jī)構(gòu)為領(lǐng)導(dǎo)層決策提供建議參考。如圖4所示,在A大學(xué)的核心決策圈中,教師等力量缺乏參與決策、表達(dá)訴求的有效途徑和渠道。

A大學(xué)的狀況在中國(guó)公立大學(xué)中并非個(gè)案。以學(xué)術(shù)委員會(huì)為例,一項(xiàng)涵蓋全國(guó)200余所公立高校的調(diào)研對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)校重要決策事項(xiàng)中所發(fā)揮的作用進(jìn)行了調(diào)查(6)此調(diào)查為復(fù)旦大學(xué)熊慶年教授受教育部委托所進(jìn)行的研究,筆者作為課題組成員參與了調(diào)查。。調(diào)查結(jié)果顯示,受訪者普遍認(rèn)為學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、人才工作規(guī)劃和重大人才政策、國(guó)內(nèi)外重大合作交流、教學(xué)科研重大項(xiàng)目申報(bào)及資金分配使用、教職工崗位責(zé)任制方案等重要學(xué)術(shù)領(lǐng)域事務(wù)的決策過程中發(fā)揮的主要是咨詢作用,僅在學(xué)科專業(yè)設(shè)置事務(wù)上主要發(fā)揮了審議作用。由此結(jié)果可以看到,在中國(guó)公立大學(xué)目前的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)下,大學(xué)的重要利益相關(guān)者要真正參與到?jīng)Q策過程中,在所屬領(lǐng)域范圍內(nèi)發(fā)揮更重要作用還需要寄希望于改革的進(jìn)一步深入,從制度層面進(jìn)行創(chuàng)新和保障,從而實(shí)質(zhì)性推動(dòng)中國(guó)公立大學(xué)的共同治理。

圖4 A大學(xué)核心決策主體架構(gòu)圖(7) 根據(jù)A大學(xué)網(wǎng)站公布的學(xué)校治理架構(gòu)及校領(lǐng)導(dǎo)分工資料自行繪制。Fig.4 Core decision body structure diagram of A University

對(duì)比中美公立大學(xué)重要利益相關(guān)主體參與學(xué)校重要決策的制度安排可以發(fā)現(xiàn),美國(guó)大學(xué)一方面通過董事會(huì)下屬的委員會(huì)吸納了一批教師和部分學(xué)生參與到學(xué)校重大事務(wù)的決策過程之中,另一方面通過學(xué)術(shù)委員會(huì)讓更多的教師可以通過參與不同學(xué)術(shù)事務(wù)領(lǐng)域的專門委員會(huì),從而發(fā)揮對(duì)學(xué)校學(xué)術(shù)決策的影響作用。盡管從制度層面來講校長(zhǎng)是大學(xué)內(nèi)部決策的最終主體,但通常情況下校長(zhǎng)不會(huì)輕易否定學(xué)術(shù)委員會(huì)做出的決策,以避免因沖突導(dǎo)致教師對(duì)校長(zhǎng)的不信任危機(jī)。而從中國(guó)的情況來看,高校學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)術(shù)評(píng)定委員會(huì)、校務(wù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)等組織從定位來看目前依然是作為咨詢機(jī)構(gòu)而存在,并不擁有實(shí)質(zhì)上的議程設(shè)置和決策權(quán),共同治理的成效還有待進(jìn)一步改善。此外值得關(guān)注的一點(diǎn)是,美國(guó)公立大學(xué)對(duì)教師的績(jī)效考評(píng)中很重要的一個(gè)內(nèi)容是社會(huì)服務(wù),參與各類委員會(huì)的工作屬于社會(huì)服務(wù)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容,因此美國(guó)公立大學(xué)的普通教師對(duì)參與各類委員會(huì)工作具有相對(duì)較高的積極性,而在國(guó)內(nèi)各類委員會(huì)中活躍的往往是資深教授。

三、縱向組織結(jié)構(gòu)比較

從組織結(jié)構(gòu)的視角考察,縱向組織結(jié)構(gòu)的確定是組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中非常重要的內(nèi)容。組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是分工,縱向分工決定了組織的績(jī)效分配,體現(xiàn)的是組織中不同層級(jí)的職權(quán)劃分,而權(quán)責(zé)劃分正是組織結(jié)構(gòu)的核心,其對(duì)組織績(jī)效有至關(guān)重要的作用。

(一)美國(guó)大學(xué)的縱向組織結(jié)構(gòu)

未設(shè)立分校的美國(guó)公立大學(xué)通常實(shí)行的是校、院、系的三級(jí)縱向組織結(jié)構(gòu),其中學(xué)院是學(xué)校運(yùn)行的基本單位。而對(duì)加州大學(xué)這樣擁有多個(gè)分校的美國(guó)公立大學(xué)而言,縱向結(jié)構(gòu)首先要處理的就是總校和分校之間的關(guān)系。從加州大學(xué)和其分校之間的關(guān)系來看,分校校長(zhǎng)全權(quán)負(fù)責(zé)其所管轄校區(qū)的各項(xiàng)事務(wù),具有非常高的自主權(quán),例如人事任免、專業(yè)評(píng)估等事務(wù)都由各分校自主決定,分校校長(zhǎng)對(duì)分校的學(xué)術(shù)發(fā)展?fàn)顩r負(fù)全責(zé)。加州大學(xué)各分校的自主權(quán)非常高,以至于被誤解為分校是獨(dú)立法人,但事實(shí)上加州大學(xué)整體是一個(gè)獨(dú)立法人,每個(gè)分校并不具備法人實(shí)體權(quán)限。

對(duì)多數(shù)的美國(guó)公立大學(xué)而言,學(xué)院制依然是縱向組織結(jié)構(gòu)中最主要考慮的問題,這一問題在加州大學(xué)就轉(zhuǎn)化為分校與學(xué)院之間的關(guān)系。以伯克利分校為例,全校共有14個(gè)學(xué)院,其中文理學(xué)院、化學(xué)學(xué)院、工學(xué)院、環(huán)境設(shè)計(jì)學(xué)院、自然資源學(xué)院和商學(xué)院既招收本科生,也招收研究生;法學(xué)院、信息學(xué)院、視光學(xué)院、公共衛(wèi)生學(xué)院、社會(huì)福利學(xué)院、新聞學(xué)院、教育學(xué)院和公共政策學(xué)院只招收研究生。學(xué)院以下設(shè)立系,以工學(xué)院為例,下設(shè)生物醫(yī)學(xué)工程、土木環(huán)境工程、電氣工程和計(jì)算機(jī)科學(xué)、工業(yè)工程和運(yùn)營(yíng)、材料科學(xué)工程、機(jī)械工程、核工程和工程科學(xué)共8個(gè)系。伯克利分校學(xué)術(shù)委員會(huì)主任奧利弗·奧雷利(Oliver O’Reilly)在接受訪談時(shí)表示,伯克利的系主任權(quán)限相對(duì)較小,教師們認(rèn)為系主任引領(lǐng)(lead)系的發(fā)展,但并不是系領(lǐng)導(dǎo)(head),其主要作用是協(xié)調(diào)系內(nèi)資源分配和工作開展。相比較而言,學(xué)院院長(zhǎng)擁有相對(duì)較大的自主權(quán),在院內(nèi)人事任免、資源分配等方面發(fā)揮主導(dǎo)性作用。但并非所有公立大學(xué)都和加州大學(xué)伯克利分校一樣,部分大學(xué)的學(xué)術(shù)系作為大學(xué)內(nèi)部特定學(xué)科或?qū)I(yè)的載體,在決定為本系學(xué)生提供什么樣的教育方面擁有絕對(duì)的控制權(quán),系主任在人事管理、分配教學(xué)任務(wù)和資源預(yù)算方面擁有非常大的權(quán)限[10]。

(二)中國(guó)大學(xué)的縱向組織結(jié)構(gòu)

中國(guó)公立大學(xué)通常實(shí)行的是校、院(系)的復(fù)合二級(jí)管理體制,也被稱為三級(jí)建制兩級(jí)管理。在學(xué)校層面,不同的事務(wù)領(lǐng)域設(shè)立有若干管理部門,負(fù)責(zé)完成校領(lǐng)導(dǎo)交付的各項(xiàng)管理工作。在院系層面,設(shè)立院長(zhǎng)(系主任)主持所在院系的學(xué)術(shù)和行政工作。在中國(guó)公立大學(xué)的縱向管理結(jié)構(gòu)中,學(xué)校層面是大學(xué)決策的中心,大學(xué)的宏觀調(diào)控和長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃以及其他各項(xiàng)重大決策均在學(xué)校層面做出;院系是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)組織,是集人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和行政管理為一體的辦學(xué)實(shí)體,代表大學(xué)對(duì)所屬各系(或教研室)進(jìn)行管理,是一個(gè)復(fù)合各種功能為一體的二級(jí)辦學(xué)實(shí)體。院(系)不僅是作為一個(gè)學(xué)術(shù)單位,同時(shí)還負(fù)責(zé)教職工創(chuàng)收、學(xué)生工作、工青婦工作、離退休干部管理等大量非學(xué)術(shù)性的事務(wù)。

從學(xué)校和學(xué)院的權(quán)責(zé)劃分的角度來看,前述全國(guó)范圍的大學(xué)調(diào)研顯示,受訪者普遍表示學(xué)院年度經(jīng)費(fèi)使用原則、大額度資金使用、學(xué)院財(cái)務(wù)預(yù)算和決算、學(xué)院高級(jí)職稱人員的評(píng)聘、學(xué)院下設(shè)系的設(shè)立、撤銷及干部配備、學(xué)院人才引進(jìn)等重要院內(nèi)事務(wù)的決定權(quán)目前來看依然在學(xué)校,而不在學(xué)院。學(xué)院范圍內(nèi)自主決定的事務(wù)主要集中在學(xué)院年度工作計(jì)劃、學(xué)院總體發(fā)展規(guī)劃和學(xué)院各辦公室人員配備等事務(wù)上。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn),不同角色的受訪者對(duì)學(xué)校和學(xué)院間的縱向分權(quán)存在模糊認(rèn)知的情況,例如超過七成的學(xué)院黨政負(fù)責(zé)人認(rèn)為學(xué)院財(cái)務(wù)預(yù)決算應(yīng)當(dāng)由學(xué)校審批,但不到六成的學(xué)校黨政負(fù)責(zé)人同意這一說法,學(xué)校職能部門負(fù)責(zé)人贊同這一觀點(diǎn)的也不到七成。這一定程度上說明在學(xué)校和學(xué)院權(quán)力劃分這一問題上,一方面核心權(quán)力沒能下沉到學(xué)院,另一方面學(xué)校和學(xué)院的管理權(quán)限模糊不清。

對(duì)比中美公立大學(xué)的縱向管理結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn),美國(guó)大學(xué)的學(xué)院和學(xué)系所處理的事務(wù)基本圍繞學(xué)術(shù)研究和人才培養(yǎng)展開,更加符合學(xué)術(shù)組織的性質(zhì),而中國(guó)大學(xué)的院系則相對(duì)承擔(dān)較多的非學(xué)術(shù)性事務(wù),牽扯了院系的精力,不利于院系管理專注于學(xué)術(shù)事務(wù)。同時(shí)從院系學(xué)科的布局來看,文理學(xué)院體制是美國(guó)公立大學(xué)的一大特色,擁有較充足的預(yù)算保障,有助于讓文理基礎(chǔ)學(xué)科專注于學(xué)術(shù)和人才培養(yǎng)這一核心業(yè)務(wù)。相比之下,基礎(chǔ)學(xué)科和應(yīng)用學(xué)科在中國(guó)大學(xué)的布局并未得到區(qū)分,這使得大量基礎(chǔ)學(xué)科(如中文系、數(shù)學(xué)系)與應(yīng)用學(xué)科(管理學(xué)院、醫(yī)學(xué)院)在相同的管理體制下競(jìng)爭(zhēng)有限的資源,非常不利于基礎(chǔ)學(xué)科的發(fā)展。此外美國(guó)公立大學(xué)不同層級(jí)權(quán)力主體的權(quán)責(zé)分工相對(duì)明確,而這一點(diǎn)恰好是中國(guó)大學(xué)所缺乏的。

四、討論與思考

前述分析可以看出,中美公立大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在較大的差異。除去兩國(guó)在歷史文化、制度環(huán)境和發(fā)展階段方面的不同外,究其差異的直接原因主要在于兩方面。

一是政府介入大學(xué)管理方式不同。加州大學(xué)對(duì)整個(gè)加州發(fā)展作用舉足輕重,“州的邊界就是大學(xué)的邊界”一直是加州大學(xué)重要的辦學(xué)理念,州政府也始終強(qiáng)調(diào)本州高等教育機(jī)構(gòu)必須為州的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù),但其卻并不直接介入加州大學(xué)的管理。一方面州政府以州憲法的方式賦予加州大學(xué)高度的自治權(quán),確保雙方之間“保持距離”;另一方面除利用財(cái)政撥款對(duì)加州大學(xué)形成一定約束外,其州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)等重要政府官員以董事會(huì)成員的身份參與大學(xué)決策,確保雙方之間“親密接觸”。而對(duì)中國(guó)的公立大學(xué)而言,政府和大學(xué)之間的距離依然過近,如何在親密接觸和保持距離之間尋找到平衡仍在探索中。

二是美國(guó)公立大學(xué)的自治權(quán)與中國(guó)公立大學(xué)的自主權(quán)不同。美國(guó)公立大學(xué)的自治權(quán)被認(rèn)為是大學(xué)作為學(xué)術(shù)共同體而天然所具有的關(guān)鍵成分,是一種“天賦權(quán)力”,加州大學(xué)的這一權(quán)力在獲得州憲法的確認(rèn)和保護(hù)后,其自治權(quán)行使便可免受政府政治權(quán)力和行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)。而中國(guó)公立大學(xué)的自主權(quán)來自于《高等教育法》的賦權(quán),屬于經(jīng)由政府行政立法所獲得的自主管理權(quán),這意味著決定大學(xué)享有哪些自主權(quán)的主體并不在大學(xué)本身,而更多在政府教育行政管理部門,權(quán)力來源的不同直接決定了中美公立大學(xué)自主決定大學(xué)事務(wù)權(quán)限大小和范圍的不同。

這兩個(gè)重要原因決定了中國(guó)公立大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)只能借鑒但不能照搬美國(guó)模式。整體來看,建議中國(guó)公立大學(xué)從以下方面完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

第一,以學(xué)術(shù)事務(wù)為中心對(duì)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行重塑和優(yōu)化。大學(xué)本質(zhì)是一個(gè)學(xué)術(shù)組織,學(xué)術(shù)事務(wù)是大學(xué)的核心業(yè)務(wù),無論是決策結(jié)構(gòu)還是執(zhí)行結(jié)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)圍繞更好地履行學(xué)術(shù)事務(wù)管理職能來建構(gòu)。一切與教學(xué)、科研相關(guān)的事務(wù)都應(yīng)歸類為學(xué)術(shù)事務(wù),諸如教師聘用、職稱晉升、福利待遇等相關(guān)政策均為學(xué)術(shù)事務(wù)政策,學(xué)生入學(xué)、畢業(yè)等相關(guān)政策也是學(xué)術(shù)事務(wù)政策范疇。

第二,真正讓教師共享學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)決策權(quán)。教師群體是大學(xué)內(nèi)部治理最直接也是最重要的利益相關(guān)主體,在涉及事關(guān)自身利益的重大政策制定時(shí),教師作為切身利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)享有參與決策的權(quán)利,同時(shí)也應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造和提供更多的渠道,讓教師能夠在學(xué)術(shù)事務(wù)的決策過程中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用,而不僅僅只滿足于參與為主。參與是發(fā)揮作用的基本前提,不能將參與就等同于發(fā)揮了作用,實(shí)實(shí)在在影響決策進(jìn)程及其結(jié)果才是參與的目的。

第三,在校院兩級(jí)層面合理分權(quán),分權(quán)的基本原則是事權(quán)和實(shí)權(quán)相匹配。在事務(wù)重心向二級(jí)學(xué)院轉(zhuǎn)移的同時(shí),學(xué)校應(yīng)將權(quán)力重心也逐漸向二級(jí)學(xué)院下沉。在分權(quán)的過程中必須有明確的權(quán)力界限,權(quán)力劃分應(yīng)有依據(jù),形成制度化規(guī)定和約束,并保持相對(duì)穩(wěn)定性。同時(shí)考慮不同學(xué)院在學(xué)科布局上的差異,區(qū)別對(duì)待基礎(chǔ)學(xué)科和應(yīng)用型學(xué)科為主的學(xué)院,以調(diào)動(dòng)學(xué)院辦學(xué)積極性、保障學(xué)院辦學(xué)資源供給為改革基本目標(biāo)。