五保供養(yǎng)制度的演進(jìn)歷程、屬性梳理與出路設(shè)想

李運(yùn)華，魏毅娜

(武漢大學(xué) 社會(huì)保障研究中心, 湖北 武漢 430072)

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【公共管理研究】

五保供養(yǎng)制度的演進(jìn)歷程、屬性梳理與出路設(shè)想

李運(yùn)華，魏毅娜

(武漢大學(xué) 社會(huì)保障研究中心, 湖北 武漢 430072)

五保供養(yǎng)制度的建立、發(fā)展與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的變革、發(fā)展密切相關(guān)。五保供養(yǎng)制度救助對(duì)象的特殊性、屬性的復(fù)雜性及演變過(guò)程的規(guī)律性決定了五保供養(yǎng)制度未來(lái)的出路應(yīng)該是:順應(yīng)我國(guó)社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化、“去人群”化的發(fā)展趨勢(shì)和制度目標(biāo),以保障需求為基礎(chǔ),按種類(lèi)和層次對(duì)五保供養(yǎng)制度的內(nèi)容進(jìn)行“橫向劃分、縱向分類(lèi)”,分拆五保供養(yǎng)制度、完善社會(huì)救助制度、整合社會(huì)保障體系及銜接其他相關(guān)制度。

五保供養(yǎng)；制度變遷；制度屬性；社會(huì)保障；整合

五保供養(yǎng)制度肇始于我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度初期,是一項(xiàng)富有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度,也是我國(guó)社會(huì)主義階段建立時(shí)間最早、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的社會(huì)保障制度。其制度的建立、發(fā)展與社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀環(huán)境相適應(yīng),留下了中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度變遷與社會(huì)轉(zhuǎn)型的印記。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化和社會(huì)保障體系的日益完善,五保供養(yǎng)制度未來(lái)的走向與出路受到學(xué)者們的關(guān)注。

關(guān)于五保供養(yǎng)制度未來(lái)發(fā)展走向,國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從制度內(nèi)和制度外兩個(gè)范疇進(jìn)行研究。制度內(nèi)部的分歧主要集中在供養(yǎng)方式的討論,程文娟(2007)、楊光明(2012)、李治(2012)等都認(rèn)為集中供養(yǎng)將是我國(guó)五保供養(yǎng)制度未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì),并積極探索集中供養(yǎng)的新模式。而秦爽(2013)則認(rèn)為過(guò)度追求集中供養(yǎng)存在很多弊端,應(yīng)平衡、健康地發(fā)展五保供養(yǎng)方式。

制度外的分歧可分為“保留派”和“撤銷(xiāo)派”兩大陣營(yíng)。整體上多數(shù)學(xué)者認(rèn)為五保供養(yǎng)制度仍有發(fā)展和完善的空間,例如其政策的基本目標(biāo)應(yīng)定位在社會(huì)整合,使自我保障、集體(社區(qū))保障和社會(huì)保障有機(jī)結(jié)合(龔森等,2004);其制度的出路在于強(qiáng)化政府責(zé)任,由中央政府承擔(dān)資金供給的主要責(zé)任(公維才,2006)。而以洪大用、胡小平等為代表的學(xué)者則認(rèn)為五保供養(yǎng)制度已經(jīng)完成了其特定歷史階段的任務(wù),應(yīng)退出歷史舞臺(tái)。鑒于綜合性社會(huì)救助體系的建立(洪大用,2004)、五保制度的過(guò)渡性色彩(張宗瑞、陳晨,2010)以及與最低生活保障制度在制度目標(biāo)、資金來(lái)源、救助標(biāo)準(zhǔn)等多個(gè)方面具有相同或相似性(胡小平,2010),五保供養(yǎng)制度應(yīng)逐步融入農(nóng)村最低生活保障制度。而苗艷梅(2012)則認(rèn)為考慮到最低生活保障的救助水平較低,無(wú)法滿(mǎn)足五保對(duì)象的照料需求,以及五保對(duì)象自身的生理特點(diǎn)和脆弱性,不宜將五保供養(yǎng)制度納入最低生活保障制度。

總之,關(guān)于五保制度發(fā)展趨勢(shì)及走向,學(xué)者們從不同的研究范疇和視角,針對(duì)特定階段存在的問(wèn)題提出了相應(yīng)的政策建議和制度設(shè)想,但主要集中于“實(shí)然”層面、具體問(wèn)題的研究,而關(guān)于制度本身以及其與制度間相互關(guān)系的“應(yīng)然”層面、抽象問(wèn)題的研究相對(duì)較少。本文將從制度屬性的視角,回顧、總結(jié)五保供養(yǎng)制度的發(fā)展路徑和規(guī)律,在社會(huì)保障體系下梳理現(xiàn)有的五保供養(yǎng)制度的制度屬性及與其他制度的相互關(guān)系,并結(jié)合其存在的問(wèn)題,提出五保供養(yǎng)制度的出路設(shè)想。

一、五保供養(yǎng)制度的變遷

(一)五保供養(yǎng)制度的演進(jìn)歷程

1956年在《1956—1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》中首次提出實(shí)行“五?！敝贫?要求各農(nóng)業(yè)合作社“對(duì)社內(nèi)缺乏勞動(dòng)力、生活沒(méi)有依靠的鰥寡孤獨(dú)的社員”,做到保吃、保穿、保燒(燃料)、保教(兒童和少年)、保葬。同年6月《高級(jí)農(nóng)村生產(chǎn)合作社示范章程》將一般殘疾社員納入五保供養(yǎng)范圍。1964年《1956—1976年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》又增加了“保住”“保醫(yī)”等內(nèi)容,傳統(tǒng)意義上以“保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬(保教)”為主要內(nèi)容的五保供養(yǎng)制度初步形成。1958年《關(guān)于人民公社若干問(wèn)題的決議》中提倡各地區(qū)辦好敬老院,集中供養(yǎng)方式出現(xiàn),并得到快速發(fā)展。

20世紀(jì)70年代末農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)解體,五保供養(yǎng)制度納入“鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留”的融資體系。1985年起全國(guó)逐步推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌解決五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)。1994年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》以立法的形式明確“五保供養(yǎng)制度是農(nóng)村集體福利事業(yè)”,五保供養(yǎng)所需經(jīng)費(fèi)和實(shí)物從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌中列支,并部分地來(lái)源于五保對(duì)象個(gè)人財(cái)產(chǎn)或者物權(quán)的讓渡。1998年農(nóng)村稅費(fèi)制度改革開(kāi)始試點(diǎn),五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)改為從稅收和財(cái)政轉(zhuǎn)移中支出,但未建立“五保供養(yǎng)專(zhuān)項(xiàng)資金”,而是與村干部補(bǔ)貼和村辦公經(jīng)費(fèi)捆綁撥付, 后者對(duì)前者的擠占、 挪用導(dǎo)致五保資金落實(shí)困難,很多地區(qū)出現(xiàn)了“應(yīng)保未保”、 供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)降低、 保障內(nèi)容不全等現(xiàn)象。 根據(jù)民政部救災(zāi)司提供的數(shù)據(jù)顯示, 2002年底真正獲得保障的農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象只有298.82萬(wàn)人,占應(yīng)保對(duì)象的52.04%,應(yīng)保未保比率高達(dá)47.96%[1]。集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)從2001年的2 173元下降到2002年的1 691元,分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)從1 262元下降到958元,降幅分別為22.2%和24.1%[2]。保障內(nèi)容很難完全落實(shí),在一些地區(qū)已經(jīng)蛻變?yōu)閮杀?保吃、保葬)甚至一保(保吃)[3]。

2004年起全面取消農(nóng)業(yè)稅*不包括煙葉農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。,民政部、財(cái)政部和發(fā)改委共同發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》,五保供養(yǎng)資金列入縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算,不得截留、挪用。2006年新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定五保供養(yǎng)資金列入地方政府財(cái)政預(yù)算,對(duì)財(cái)政困難的地區(qū)由中央財(cái)政給予補(bǔ)助。建立五保供養(yǎng)專(zhuān)項(xiàng)資金,專(zhuān)款專(zhuān)用。至此,五保制度實(shí)現(xiàn)由農(nóng)村集體供養(yǎng)向國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的根本性轉(zhuǎn)變[4]。而五保對(duì)象的私有財(cái)產(chǎn)由其本人繼續(xù)保有,所承包的土地等財(cái)產(chǎn)可委托給他人代管,代管所得收益歸五保戶(hù)所有。2014年《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)有及時(shí)了解、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)及依法對(duì)符合供養(yǎng)條件的人員辦理供養(yǎng)的義務(wù);農(nóng)村五保供養(yǎng)和城市“三無(wú)”人員收養(yǎng)制度合并為特困人員*即無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源且無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人,或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿(mǎn)16周歲的未成年人。供養(yǎng)制度。

(二)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度變革下的五保供養(yǎng)制度調(diào)整

五保供養(yǎng)制度從最初集體經(jīng)濟(jì)下的集體福利逐漸過(guò)渡為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的社會(huì)保障制度,且每一次重要調(diào)整都是與當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度變革相適應(yīng)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,國(guó)家經(jīng)濟(jì)力量薄弱,生產(chǎn)資料的“集體所有”和生產(chǎn)方式的“集體組織”,決定了這一時(shí)期五保供養(yǎng)制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的福利事業(yè)。以集體經(jīng)濟(jì)為依托,資金的來(lái)源、制度的管理和實(shí)施均來(lái)自集體組織內(nèi)部,社區(qū)內(nèi)部互助互濟(jì)特征明顯,國(guó)家責(zé)任十分有限。人民公社時(shí)期,集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為五保供養(yǎng)制度提供了充足的資金來(lái)源。人民公社對(duì)社區(qū)內(nèi)所有事務(wù)實(shí)施全能性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)控制,這種經(jīng)濟(jì)體制和管理模式也催生了集中供養(yǎng)模式的出現(xiàn)。20世紀(jì)80年代以來(lái),社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)解體,五保供養(yǎng)制度開(kāi)始由集體供養(yǎng)向國(guó)家供養(yǎng)轉(zhuǎn)變?？梢钥闯?在整個(gè)制度發(fā)展的過(guò)程中國(guó)家責(zé)任不斷增強(qiáng),從政策的制定、引導(dǎo)者逐漸演變?yōu)槌袚?dān)財(cái)政資金、管理、法律等多項(xiàng)責(zé)任的主要責(zé)任主體;五保資金財(cái)政預(yù)算的層級(jí)不斷提高、主體日益多元,由地方單一負(fù)責(zé)向地方、中央共擔(dān)的多層級(jí)財(cái)政預(yù)算體系轉(zhuǎn)變;集體責(zé)任不斷弱化,個(gè)人責(zé)任逐漸消退;由臨時(shí)的政策性規(guī)定上升為穩(wěn)定、長(zhǎng)效的法律制度,制度內(nèi)容更具有確定性、規(guī)范性;制度理念由被動(dòng)供養(yǎng)向主動(dòng)供養(yǎng)轉(zhuǎn)變。

表1 五保供養(yǎng)制度發(fā)展歷程

二、現(xiàn)行五保供養(yǎng)制度屬性的再梳理

五保供養(yǎng)制度屬性的界定直接影響到其制度目標(biāo)的價(jià)值取向,并對(duì)制度的實(shí)施、發(fā)展產(chǎn)生重要影響[5]。現(xiàn)有五保供養(yǎng)制度已不再是集體經(jīng)濟(jì)制度下的集體福利,而是集合了社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)、社區(qū)互助、個(gè)人自我保障等多種保障為一體的綜合性社會(huì)保障制度。在現(xiàn)有行政管理體制下,五保供養(yǎng)制度是社會(huì)救助體系下的一個(gè)獨(dú)立的救助項(xiàng)目,由民政部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施、管理。然而從制度本身及實(shí)際的運(yùn)行情況來(lái)看,這一劃分的合理性仍值得商榷。

(一)五保供養(yǎng)制度的社會(huì)救助屬性

五保供養(yǎng)制度是對(duì)社會(huì)底層、最困難弱勢(shì)群體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的救助。獲得物質(zhì)幫助和生活照料是法律賦予五保供養(yǎng)對(duì)象單方面的權(quán)利,按照法定程序和標(biāo)準(zhǔn)向符合條件的五保對(duì)象提供幫助是國(guó)家、社會(huì)單方面的義務(wù)。生存權(quán)是最基本的人權(quán),天然地追求平等、公平,在立法中表現(xiàn)為所有生存面臨困難的公民都有獲得救助的權(quán)利,且這種權(quán)利不因戶(hù)籍、民族、宗教信仰、身份、政治地位的不同而區(qū)別對(duì)待。而五保供養(yǎng)制度只針對(duì)農(nóng)村地區(qū)孤寡殘幼人群,也是我國(guó)唯一農(nóng)村有城市無(wú)的社會(huì)保障制度*對(duì)于城市“三無(wú)人員”的救助在2014年《社會(huì)救助辦法》(暫行)出臺(tái)前一直沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的法律制度或相關(guān)政策規(guī)定,只是各個(gè)區(qū)縣自行給予一些救助。至今也仍未有一部專(zhuān)門(mén)的全國(guó)性法律法規(guī)。。城市地區(qū)的特困人員無(wú)法得到與五保對(duì)象內(nèi)容相同、水平相當(dāng)?shù)谋Ｕ?。同時(shí),對(duì)生存權(quán)的保障以及避免救助對(duì)象形成依賴(lài)的考慮決定了社會(huì)救助水平是“最低生活標(biāo)準(zhǔn)”,五保制度的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不低于“當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏健钡脑O(shè)定明顯高于這一標(biāo)準(zhǔn)。以“人群”作為設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和分類(lèi)方法的做法,與社會(huì)救助體系“按需求”劃分的標(biāo)準(zhǔn)相沖突,而設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)與分類(lèi)方法的不一致正是導(dǎo)致救助項(xiàng)目涵蓋范圍不全、重復(fù)救助的主要原因。農(nóng)村最低生活保障制度的救助對(duì)象應(yīng)是“家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民”,但“主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難”的限定性規(guī)定導(dǎo)致低保對(duì)象主要還是五保戶(hù)。

(二)五保供養(yǎng)制度的社會(huì)福利屬性

由于制度的路徑依賴(lài),五保供養(yǎng)制度在保障對(duì)象和保障功能、供養(yǎng)機(jī)構(gòu)及保障水平上與社會(huì)福利制度有部分重合及相似性。老年人福利、殘疾人福利、兒童福利等社會(huì)福利制度在保障功能、保障對(duì)象上與五保供養(yǎng)制度發(fā)生重合。養(yǎng)老院、孤兒院、兒童村、傷殘人福利院、康復(fù)中心等社會(huì)福利機(jī)構(gòu)一般也會(huì)作為五保集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)。“不低于當(dāng)?shù)鼐用衿骄钏健钡墓B(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)高于社會(huì)救助的“最低標(biāo)準(zhǔn)”和社會(huì)保險(xiǎn)的“基本標(biāo)準(zhǔn)”*基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度目標(biāo)替代率為社會(huì)平均工資的58%～60%。根據(jù)統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2013—2014年農(nóng)村人均消費(fèi)支出占人均可支配收入的平均比重為79.66%,如果以人均消費(fèi)支出作為“平均生活水平”的參考指標(biāo),則意味著農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于當(dāng)年農(nóng)村居民人均可支配收入的79.66%。。并且伴隨著免費(fèi)義務(wù)教育制度的普及,“保教”職能也將逐漸被替代。盡管如此,五保供養(yǎng)制度仍舊不能劃為社會(huì)福利制度,二者的覆蓋范圍、保障對(duì)象及制度目標(biāo)不同。在我國(guó),社會(huì)福利是面向所有公民的、旨在提高生活質(zhì)量的社會(huì)保障制度,社會(huì)化服務(wù)是其主要的實(shí)現(xiàn)方式。而五保供養(yǎng)制度只是針對(duì)農(nóng)村地區(qū)有特殊困難的群體,制度覆蓋和保障對(duì)象的范圍有限,且主要目標(biāo)是保障基本生存。

(三)五保供養(yǎng)制度的社會(huì)保險(xiǎn)屬性

伴隨著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度的完善,五保供養(yǎng)制度與醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度在功能上發(fā)生重合,例如新型農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)際承擔(dān)了五保供養(yǎng)制度的“保醫(yī)”職能;與城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在“保吃”“保穿”功能上也有重疊。但二者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系又有區(qū)別,社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)的雙向性、對(duì)等性,權(quán)利的享受必須以義務(wù)的履行為前提;保障水平的高低還取決于繳費(fèi)的多少;其運(yùn)作的原理是社會(huì)成員之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,兼顧平等與效率原則。而獲得供養(yǎng)是五保對(duì)象單方面的權(quán)利,國(guó)家和社會(huì)是單方面的義務(wù)承擔(dān)者,權(quán)利義務(wù)具有單向性;保障水平的高低與繳費(fèi)無(wú)關(guān),由國(guó)家法律強(qiáng)制規(guī)定,強(qiáng)調(diào)公平、平等原則。

(四)五保供養(yǎng)制度的社區(qū)互助與自我保障屬性

《五保供養(yǎng)協(xié)議》中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(或者街道辦)、五保對(duì)象以及村委會(huì)(或者福利機(jī)構(gòu))三方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,表明五保供養(yǎng)制度是集合社區(qū)互助和個(gè)人自我保障為一體的保障制度。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(或者街道辦)負(fù)責(zé)制定本地區(qū)的五保供養(yǎng)工作計(jì)劃、管理五保資金;村委會(huì)或者敬老院負(fù)責(zé)具體工作的執(zhí)行;五保對(duì)象死亡后,其“無(wú)法定繼承人、無(wú)人繼承又無(wú)人受遺贈(zèng)”動(dòng)產(chǎn)及房屋歸“集體所有組織或者供養(yǎng)機(jī)構(gòu)”。在此基礎(chǔ)上又衍生出遺贈(zèng)撫養(yǎng)協(xié)議制度,但該制度與五保供養(yǎng)制度的法律關(guān)系及適用的法律不同。遺贈(zèng)撫養(yǎng)協(xié)議屬于雙務(wù)有償?shù)拿袷滦袨?適用《民法》《繼承法》等私法調(diào)整,是平等民事主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,強(qiáng)調(diào)“意思自治”;五保供養(yǎng)制度屬于國(guó)家行政行為,受《社會(huì)救助法》《行政法》等社會(huì)法、公法調(diào)整,奉行“國(guó)家或政府干預(yù)”理念。

總之,五保供養(yǎng)制度保障內(nèi)容的全面性、保障對(duì)象的特殊性、保障標(biāo)準(zhǔn)的非“最低標(biāo)準(zhǔn)”以及責(zé)任主體的多元化導(dǎo)致其制度屬性的模糊性、綜合性。保障內(nèi)容上,五保供養(yǎng)制度將不同類(lèi)別、不同層次的保障需求打包;保障結(jié)果及水平上,五保供養(yǎng)制度集合了社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社區(qū)互助等多種保障為一體。但“綜合”的同時(shí)也弱化了社會(huì)救助的權(quán)利義務(wù)單向性特征、平等的價(jià)值理念以及保障生存權(quán)的制度目標(biāo)。多理念共存意味著不同理念間的沖突與協(xié)調(diào),加大了制度的執(zhí)行難度,且不同制度及主管部門(mén)間的銜接也會(huì)增加制度的運(yùn)行和管理成本。

三、五保供養(yǎng)制度的出路設(shè)想

需求是權(quán)利的源泉,人權(quán)是人類(lèi)共同的客觀需求,反映了實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值本身所必需的條件,而社會(huì)保障制度是現(xiàn)代社會(huì)重要的人權(quán)保護(hù)機(jī)制?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》中城鄉(xiāng)“最低生活保障”和“特困人員供養(yǎng)”制度的統(tǒng)一,體現(xiàn)了社會(huì)救助平等、公平的制度理念,以及我國(guó)社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化、去“人群化”的發(fā)展趨勢(shì),也為五保供養(yǎng)制度未來(lái)的發(fā)展方向奠定了基調(diào)。但是,保障對(duì)象的特殊性、保障內(nèi)容的全面性以及制度屬性的綜合性,決定了不能簡(jiǎn)單地將五保供養(yǎng)制度直接歸并到任何一項(xiàng)社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)或社會(huì)福利制度中,更不能完全交給市場(chǎng),而應(yīng)從整合社會(huì)保障制度體系、適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的高度和視角尋找新的出路。

(一)原有制度的拆分與整合

“社會(huì)保障制度的目標(biāo)是為社會(huì)成員的基本生活權(quán)利提供安全保障”[6],改革的目的是為了更好的保障社會(huì)成員的基本權(quán)利。在我國(guó),社會(huì)保障制度是由多個(gè)制度有機(jī)構(gòu)成的多層次保障體系,各制度在保障內(nèi)容和水平上相互補(bǔ)充、層層推進(jìn)。因此,可以將需求的層次和內(nèi)容作為劃分維度,對(duì)五保供養(yǎng)的內(nèi)容進(jìn)行橫向劃分、縱向分類(lèi)。首先,從保障五保對(duì)象的生存權(quán)出發(fā),對(duì)保障需求的重要程度進(jìn)行分層、排序。將原有集合為一體的綜合性保障職能進(jìn)行重組拆分,優(yōu)先滿(mǎn)足“急、難”的基本保障需求,提高保障效率,避免重復(fù)保障。建立結(jié)構(gòu)清晰、職能明確的多層次的保障體系,滿(mǎn)足多層次、多方面的保障需求。將基本的生存保障需求納入社會(huì)救助,在社會(huì)救助制度內(nèi)部進(jìn)行整合,做到“應(yīng)保盡保”。例如,將保吃、保穿、?！傲慊ㄥX(qián)”納入城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度;保醫(yī)、保教、保住分別納入醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專(zhuān)項(xiàng)救助制度?；旧嫘枨蟮奶厥庑浴⒒A(chǔ)性要求還應(yīng)堅(jiān)持平等、公平的原則,取消人群、地域的劃分,統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度。其次,高于社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的保障需求,根據(jù)需求的層次、特點(diǎn)及各個(gè)社會(huì)保障制度的保障水平,分別納入社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等社會(huì)保障制度。社會(huì)保障資源的稀缺性還要求對(duì)重復(fù)保障的部分給予適當(dāng)扣除,防止資源浪費(fèi)。再次,鼓勵(lì)五保對(duì)象自我保障,完善《繼承法》《民法》等民商法,引導(dǎo)、規(guī)范遺贈(zèng)撫養(yǎng)協(xié)議制度、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度,為市場(chǎng)化的自我保障提供法律保障。民法是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的前提,通過(guò)主體及權(quán)利、責(zé)任等制度確認(rèn)和保護(hù)五保對(duì)象等相關(guān)自然人的獨(dú)立人格,賦予其進(jìn)入市場(chǎng)的能力,尊重其意志和選擇,確認(rèn)市場(chǎng)化自我保障行為的結(jié)果。同時(shí)完善社會(huì)保障專(zhuān)項(xiàng)立法、彌補(bǔ)社會(huì)保障綜合性立法的空白。通過(guò)改進(jìn)立法技術(shù),促進(jìn)社會(huì)保障法與民商法、行政法等相關(guān)法律制度的銜接、整合。最后,五保供養(yǎng)制度與社會(huì)保障制度的整合還應(yīng)與我國(guó)城市化進(jìn)程相一致。城市化不僅僅是城市人口數(shù)量的增加、城市規(guī)模的擴(kuò)大,還應(yīng)包括城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化、基本公共服務(wù)均等化。社會(huì)保障制度也應(yīng)向城鄉(xiāng)制統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)公平、統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)演進(jìn)。

(二)提高救助的科學(xué)性

相對(duì)于一般最低生活保障和低收入家庭,五保對(duì)象多是生存困難且“無(wú)依無(wú)靠”的獨(dú)立個(gè)人,缺乏家庭成員之間的互助互濟(jì),面臨風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性以及抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力弱。由于缺少家庭規(guī)模效應(yīng),同等收入水平下,單人戶(hù)的消費(fèi)一般會(huì)高于“多人戶(hù)”的人均消費(fèi)。首先,五保對(duì)象的獨(dú)居特點(diǎn)及脆弱性對(duì)最低生活保障制度的科學(xué)性提出新的要求:將家庭人口規(guī)模、成員構(gòu)成等因子也納入救助金額的確定體系。其次,家庭消費(fèi)規(guī)模效應(yīng)的缺失決定了貧困衡量的標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)包括支出維度,將社會(huì)救助的覆蓋范圍擴(kuò)大到支出型貧困,構(gòu)建收入支出型的新型社會(huì)救助體系。再次,五保對(duì)象多是年老、殘疾或未滿(mǎn)16周歲的未成年群體,生理上的特殊性導(dǎo)致其生活無(wú)法完全自理,單一的貨幣或者實(shí)物救助無(wú)法滿(mǎn)足其基本生存需要。因此,還需擴(kuò)大服務(wù)救助與精神救助的比例。

(三)促進(jìn)專(zhuān)業(yè)社區(qū)工作的融入和發(fā)展

相對(duì)于集中供養(yǎng),社區(qū)服務(wù)的便捷性、可獲得性高且受益范圍廣泛,服務(wù)方式和地點(diǎn)更加人性化,更容易被救助對(duì)象接受。當(dāng)前社區(qū)公共服務(wù)需求日益多樣化、供給主體日益多元,作為社會(huì)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)推動(dòng)力量,社會(huì)工作可以從制度體系、項(xiàng)目和服務(wù)行動(dòng)三個(gè)層面[7]進(jìn)入我國(guó)的社會(huì)服務(wù)、公共服務(wù)和社會(huì)管理領(lǐng)域。首先,搭建基層社區(qū)服務(wù)平臺(tái),向社區(qū)內(nèi)所有居民提供形式豐富、深入細(xì)致、效果良好的社區(qū)服務(wù)。對(duì)于特殊困難群體,以政府發(fā)放服務(wù)券或直接購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式支付。其次,通過(guò)高等教育、在職和業(yè)余培訓(xùn)等多種方式培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作人員和社區(qū)服務(wù)組織,擴(kuò)大社會(huì)工作人才隊(duì)伍的規(guī)模,提高社會(huì)工作人員的素質(zhì)。再次,完善社會(huì)工作崗位設(shè)置,多渠道吸納社會(huì)工作人才,保障社會(huì)工作人力資源的供需平衡。最后,鼓勵(lì)非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)組織、志愿者等社會(huì)力量參與社區(qū)服務(wù),構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等多元治理、多方合作的新格局。相對(duì)于政府和企業(yè),非營(yíng)利組織具有持續(xù)更新社會(huì)價(jià)值、信念和規(guī)范的活力,可以洞察社會(huì)道德取向、預(yù)測(cè)社會(huì)趨勢(shì),并能開(kāi)發(fā)新的社會(huì)服務(wù)方式來(lái)滿(mǎn)足民眾需求[8],有利于提高服務(wù)的靈活性。

[1] 洪大用，房莉杰，邱曉慶. 困境與出路:后集體時(shí)代農(nóng)村五保供養(yǎng)工作研究[J]. 中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),2004,(1).

[2] 顧昕，降薇. 稅費(fèi)改革與農(nóng)村五保戶(hù)供養(yǎng)融資體系的制度化[J]. 江蘇社會(huì)科學(xué),2004,(3).

[3] 宋士云. 新中國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷[J]. 當(dāng)代中國(guó)史研究,2007,(1).

[4] 劉喜堂. 建國(guó)60年來(lái)我國(guó)社會(huì)救助發(fā)展歷程與制度變遷[J]. 華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版,2010,(4).

[5] 肖林生，溫修春. 農(nóng)村五保供養(yǎng)研究述評(píng)[J]. 長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào),2008,(4).

[6] 鄭功成.社會(huì)保障學(xué)——理念、制度、實(shí)踐與思想[M].北京:商務(wù)印書(shū)館,2000.

[7] 王思斌，阮曾媛. 和諧社會(huì)建設(shè)背景下中國(guó)社會(huì)工作的發(fā)展[J]. 中國(guó)社會(huì)科學(xué),2009,(5).

[8] TOEPLER S. Grassroots Associations versus Larger Non-profits: New Evidence from a Community Case Study in Arts and Culture [J]. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly,2003,(2).

[責(zé)任編輯 陳 萍]

The Evolution,Properties and Way Out of Five-guarantee System

LI Yun-hua, WEI Yi-na

(CenterforSocialSecurityStudies(CSSS),WuhanUniversity,Wuhan430072,China)

Five-guarantee system, a social security system with Chinese characteristics, its Establishment and development is closely related to the reform and development of China social and economic system. It is its particularity of relief object, complexity of properties and regularity of evolution that code-determine the way out for five-guarantee system, which should be: splitting it first, improving the social assistance secondly, integrating social security system and joining other related systems together finally. It must keep in mind that all the steps above should adapt to the development trend of getting rid of crowds and target of China′s urban-rural integration social security system.

five-guarantee system; evolution; properties; social security;way out

2016-01-07

2013年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(13BFX142);2012年教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目(12JJD840006);2015年湖北省民政廳委托課題“‘十三五’民政工作研究”的部分成果

李運(yùn)華，男，湖南邵東人，武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心教授,博士生導(dǎo)師，從事信托法、社會(huì)保障法和勞動(dòng)法研究。

D632.1

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-06-016